关于加强正职领导干部监督的实践与思考
党政正职领导干部无可臵疑的被人民赋予了一定的“权力”，这种权力的存在犹如一把双刃剑，一方面有它客观存在的必要性，这是由于现代社会权力行使的广泛性和复杂性决定的，为了使党政正职领导有效地履行职责，必须拥有较大程度的自由活动的空间即权力，从而保障国家机器有效率的正常运转，成为实现公共利益的一个有价值的工具；另一方面这种权力虽不是专断权，但也有被滥用和导致腐败的可能性，“绝对权力导致绝对腐败”，如果党政一把手权力运行不好，就必然会导致一个组织的腐败，一个单位的腐败及个人的腐败，就会给党和人民的事业带来严重损害，我们对权力必须进行监督和制约，这是规范权力运行的重要手段。因此加强对党政正职的监督管理，是新时期党的建设的重大课题，是加强党风廉政建设的重要举措，也是建设高素质干部队伍的关键环节。深入探讨和研究“加强党政正职领导干部监督的实践与思考”，对于有效防止党政“一把手”决策失误、权力失衡和行为失控，保障党政正职领导适当、合理、合法地运用权力具有现实意义。
一、基本现状
近年来，各级工会纪检监察部门对主要领导干部特别是正职的监督，态度是积极的，措施是有力的，群众是肯定的，总的发展趋势是好的。主要做法有：
一是规范正职领导干部任前监督管理。正职领导干部提拔任用前均经过有关组织部门廉政审查把关。按照《党政领导干部选拔任用暂行条例》等规定的要求严格实行推荐干部责任制。要求各单位推荐干部必须经过党组织集体讨论决定，一律采取书面形式，并填写《领导干部推荐表》。《推荐表》的内容包括被推荐人基本情况，被推荐任何职务，推荐理由，推荐组织和干部群众个人所了解的推荐对象主要现实表现情况组织推荐的加盖公章，个人推荐的要签署个人姓名，推荐日期等。严把考察、廉政、研究讨论关。建立干部考察责任制，干部廉政鉴定责任制和研究讨论实行分级把关责任制。提拔领导干部一律填写《选拔任用领导干部工作登记表》。《登记表》记载组织或群众（个人）推荐情况及时间，被推荐人姓名及推荐拟任职务，确定考察意见，考察组人员姓名和考察时间，民主推荐参加人数，有效票、弃权票、实得票情况，个别谈话总人数、查资料情况，纪检监察机关廉政鉴定的时间、意见等。登记表将选拔任用干部的全过程、各个环节记录在案，装订成册，归档备查。如果选拔任用干部中出现问题，只要查阅登记表，是推荐单位、考察组，还是纪检监察机关的责任，一目了然。从而使选拔任用干部工作责任更加明确。
二是强化任期监督。一是加大考核考察力度，每年对所有班子和干部的考核考察在两次以上，对部分重点班子和群众来信来访反映有问题的，随时进行跟踪考察。考察谈话的范围为班子成员、下属中层和一般干部职工。二是坚持谈话制度。改过去只是在领导干部出现问题了，才与其谈话的做法，对工作政绩突出、群众反映好的，也在一定时间内与干部进行谈话，敲警钟，防微杜渐。三是实行诫勉制度。对考察考核中发现有问题，按照诫勉制度规定需要进行诫勉的，立即发出诫勉通知，指出存在的问题，限期整改。四是实行干部回复组织函询制度。对群众来信来访反映领导干部的问题，限期由干部本人向组织部门解释清楚，随时接受组织部门的调查了解和核实。
任期届满监督到位。领导任期届满或需要调整单位及职务时，县委组织部一方面派出考察组对即将任期届满的领导干部进行考察，全面掌握了解干部在任期内德、能、勤、绩各方面的现实表现情况；另一方面提前通知审计、国有资产管理等有关部门，对其进行离任审计、审核，根据考察审计情况，作出任期履行职务等次和审计结论。扩大职能部门的监督审查的深度和广度，增强对领导干部全方位监督力度。
二、存在问题及原因分析
1．自身不愿监督。调研反映，少数党政“一把手”政治理论素养较低，宗旨观念较为淡薄，没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题，不愿接受监督，甚至习惯于家长制、一言堂；有的过于自信，总以为自己没错，无可挑剔，用不着监督；有的认为接受监督会影响自己的权威，是对自己不信任，不愿监督；个别“一把手”甚至私欲膨胀，讲关系不讲原则，讲私情不讲党性，工作中独断专行，个人说了算，千方百计回避或拒绝监督。
2．上级不会监督。少数上级领导和上级组织存在着思想认识上的偏差，过多地注重“选人、用人”，而一定程度上忽视“育人、管人”，重“自律”，轻“他律”，重任用、轻管理，把领导干部特别是“一把手”自身的廉洁寄托在“一把手”个人的修养上，一定程度上忽视从外部、从制度上进行监督，对权力特有的腐蚀性认识不足。如少数上级领导和上级组织出于担心挫伤下级的工作积极性，下级出了问题会损害地区形象等方面因素的考虑，对出现问题的“一把手”轻描淡写、不痛不痒地批评了之，甚至包庇护短。在对下级工作情况的了解也仅仅是通过一年一次或两次的调研检查和听取汇报，导致很难及时发现问题，大大弱化了上级监督力度。基于此，一些地方党政一把手逐渐滋生自由心理，放松自我改造。
3．同级不便监督。同级领导班子成员往往害怕监督“一把手”会影响班子团结，影响相互之间的关系，更害怕部门和自身利益受到影响。同级纪检监察机关、审计机关以及反贪机关，在领导体制上同时受同级党委或政府和上级领导机关的双重领导和制约，其领导权、人事权、财政权均掌握在同级党委或政府手中，客观上形成了一种附属关系。这也严重影响了其行使监督权的独立性，很难实施有效监督。由于同级监督软弱无力，一些地方党政一把手逐渐滋生自负心理，放弃自我警觉。
4．下级不敢监督。现实工作中，下级对上级的监督难度更大，往往名存实亡，无法发挥作用，成为“多余”的摆设。有的干部抱着“事不关己，高高挂起”的思想和“多一事不如少一事”的心态，对领导干部的权力运作、业务活动、社交往来等视而不见，明知不对也少说为上，生怕因此而得罪“一把手”，吃不了兜着走。调研中，有少数下级单位“一把手”反映：我们之所以能走上今天的领导岗位，固然是组织栽培、自身努力以及群众信任的结果，但从一定意义上可以这么讲，我们的职务是一把手任用的（或起着主要作用）,待遇是一把手给的,甚至年终的绩效考核测评一把手所占分值也是最多的，绩效考核结果直接体现工作成效，在这样的背景下，我们怎么能监督一把手。由于下级监督形同虚设，一些地方党政一把手逐渐滋生自大心理，放任自我欲望。
5．群众不能监督。近年来，我们虽然采取推进党务公开、政务公开，聘请党风监督员、特邀监察员等一系列行之有效的措施，努力扩大群众的知情权、参与权，加强群众监督，但是少数地方、部门以及单位决策过程、权力运作仍然不够公开透明，党员干部和群众对领导活动和政策规定很难了解到真实情况，群众参与监督的渠道不够畅通，措施不够完善，群众无法参与干部监督工作，群众的监督权无法得到真正落实。
三、对策与建议
党的十七大明确提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。中央相继制定并出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《关于加强市（地、州、盟）党政正职管理的若干规定》等政策规定， 把对领导干部特别是党政正职领导干部的监督工作纳入到制度化的层面。制度是保证、制度是关键，在阳光下运行权力就必须让方方面面的重大问题有章可循进一步完善监督制约机制，建立党政正职监督管理预警机制，要坚持德治与法治相结合，坚持自律与他律相结合，坚持事前引导防范与事后警示惩戒相结合，坚持全面监督与重点监控相结合，立足于早，立足于严，道道设防，步步警戒，提前介入，切实加强对党政正职的预警管理。具体来讲，要建立和健全五个机制。
（一）建立教育引导机制。受监督不是领导干部一种必备的政治修养 ，而是必须有一套完善的制度。加强思想教育，提高党政正职的思想境界，增强自律意识，树立廉政理念，打牢思想防线，是建立预警机制的重要基础和治本措施，是监督关口向更深层领域的延伸。一是加强思想理论教育。重点是实行述学、评学和考学制度，建立学习长效机制，督促党政正职自觉学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想，用科学的理论武装头脑，树立正确的权力观、地位观、利益观。要积极推行任职资格理论考试制度和在职领导干部年度政治理论考试制度，以考促学，促进党政正职整体素质的提高。二是实行谈话教育制度。上级领导要根据干部的思想、工作等方面的实际情况，定期或不定期地与下级党政正职进行谈心谈话活动，及时引导和调整他们的思想和行为，做到经常提神醒脑，警钟长鸣。谈心教育要注意把握好时机，增强针对性。一般来说，要做到“八个必谈”：提拔重用时必谈；取得突出成绩，得到表彰时必谈；接受急难险重任务时必谈；个人向组织报告重大事项时必谈；群众有举报或有意见时必谈；有错误苗头和错误倾向时必谈；班子不团结时必谈；工作中遇到重大困难时必谈。一般来说，党政正职每年至少要接受一次上级领导的谈话教育，上级党组织要把对下级党政正职的谈话教育纳入重要议事日程，而且要明确分工，加强督办落实。三是实行党政正职思想汇报制度。思想汇报的过程也是自我反省、自我教育的过程。党政正职每年要向上级党组织汇报个人思想情况，要结合年终述职向所在单位干部群众公开报告自己的思想活动情况和廉洁自律情况，并接受群众的评议。
（二）建立监察预报机制。受监督不是领导干部一种必备的政治修养 ，而是必须有一套完善的制度。健全监察预报系统，及时发现、收集党政正职的有关信息，是建立党政正职预警机制的前提和关键。一是建立干部监督工作督查员巡视制度。聘请党性观念和原则性强、有丰富领导工作经验和较高工作热情的同志，担任干部监督督查员，对督查员进行适当分工，定期和不定期到有关单位进行巡视，深入群众了解情况，并将督查、巡视的具体情况向派出单位党组织汇报。二是建立民主评议和民主考察制度。每年都要对党政正职进行一次民意测验和民主考察，集中了解群众的公认程度，了解存在的问题，并要将结果向本人反馈。在对领导班子进行届中、届末考核时，要切实加强对党政正职的考核。同时，要坚持组织人大代表、政协委员对各级各部门党政正职的工作进行视察、检查，开展述职评议或工作评议。视察、评议、考察、考核的结果由有关监督机构和组织部门掌握。三是建立领导干部经济责任审计制度。对党政正职的经济责任审计要坚持年度审计与任期审计相结合，凡离必审，先审后离，凡用必审，先审后用。审计结果要及时报送纪委、党委组织部门。四是健全联席会议制度。党委组织部门要切实履行职责，定期召开联席会议，加强与执纪执法机关和有关部门的联系，及时掌握信息。要根据掌握的信息，建立党政正职监督信息网络系统，使各监督管理主体相互“联网”，实现信息资源共享。五是建立信访举报制度。要通过健全信访举报制度，进一步拓宽监督渠道，拓宽信息来源，及时了解群众对党政正职的意见，及早发现党政正职的问题。
（三）建立督查警示机制。处理党政正职预警信息必须从关心爱护干部出发，坚持原则，实事求是，宽严有度，客观公正。在处理信息、反馈处理意见当中，要注意两点：一是要把握反馈时机，重大错误应当立即反馈，一般情况可以积累反馈。二是要采取适当的反馈方式。主要反馈方式有书面反馈、个别谈话、集体谈话、召开班子民主生活会、召开大会通报，可根据不同情况和工作需要灵活确定。当前要着重建立和完善以下制度：一是建立函询回复制度。根据群众反映和举报，将有关问题进行整理，用公函的形式通知本人，限期向组织作出书面说明或口头说明，做到有则改之，无则加勉。二是建立党政正职诫勉制度。对党政正职在公务活动和个人生活中，所发生的构不成党纪、政纪处分的问题或错误，要采取谈话提醒，诫勉等措施和方法，给予及时告诫或劝勉。三是建立督促整改制度。对党政正职苗头性、倾向性的错误和问题，要建立督促整改制度，限期纠正，限期整改，并将整改结果存档备用。四是采取组织调整措施，对党政正职犯一般性错误，但影响较大，不宜继续担任正职的，采取转任、降职、免职、或责令辞职等措施进行调整。
（四）建立班子内部制约机制。加强对党政正职的监督，最重要的是加强领导班子内部监督。建立内部制约机制，加强领导班子成员对党政正职的监督是预警监督管理机制的重要组成部分。要以民主集中制为核心，建立和完善监督制度，形成领导班子内部监督的良好机制。一是完善重大问题民主决策制度。凡属重大决策、干部任免和大额资金的使用等，都必须经过集体讨论，切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，避免和防止党政正职独断专行。二是严格民主生活会制度。要通过定期召开班子民主生活会，让班子成员在思想、作风和工作问题上充分沟通，谈心通气，开展批评与自我批评。特别是要引导和鼓励班子成员从对党的事业和关心爱护同志出发，加强对“班子”的帮助教育，及时指出问题，及时批评提醒。三是规范会议议事制度和会议纪实制度。要建立和完善党委（党组）会、市（县）长（局长、主任）办公会等领导班子会议议事规则，有效地规范领导班子议事决策行为。同时要建立会议纪实制度，对会议全过程进行记录，以便监督检查。
（五）建立协同联动机制。党政正职监督工作预警机制是一个复杂的系统工程，单靠某一方面的力量是远远不够的，没有全社会各方面力量的共同配合和参与，它必然是片面的、软弱无力的。要建立起党内和党外监督相结合，组织和群众监督相结合，上级监督和下级监督相结合，社会监督和舆论监督相结合的全方位、主辅交叉的监督网络。在这样的监督网络中，预警监督才有普遍性和全面性，才能形成监督合力，发挥监督系统的整体效能，保证预警监督机制运行规范、协调、高效。目前，应着重做好三个方面的工作：第一，理顺监督体制。各监督机构之间既缺乏明确的分工，又缺少必要的责任保障机制，对监督机构不认真履行监督职能没有责任追究手段。这是造成很多监督制度不能很好落实，从而导致监督不力的一个重要原因。第二，加强监督部门之间的协调配合。在党委的统一领导下，党内的纪检、组织与监察、检察、审计等执纪执法部门要整体联动，协调配合，形成监督合力。第三，建立党政正职监督责任制。各级党政组织的主要负责人要对本地区、本部门的党政正职监督工作负总责，形成“一把手”抓“一把手”监督工作的局面，真正做到一级抓一级，层层抓落实。要实行党政正职监督工作失职责任追究制度，切实解决不重视、不支持的问题，提高监督效率，增强监督效果。第四，发挥社会控制作用。社会控制一般包括两支力量：一支是以权利抗衡；另一支是以舆论监督权力，在现代民主政治国家，有必要建立和完善参与型行政理念和制度，对于监督和制约权力的正确行使，具有非常重要的作用。作为社会控制的另一个生力军，新闻媒体等舆论监督具有独特的手段和特点。随着信息化的高度发展，相信新闻媒体舆论监督将发挥巨大的能量，当然舆论本身也需要受到公众的监督。
