事业单位人员聘用制实施中存在的问题与对策研究
招远市于2000年完成了首轮事业单位人员聘用制推行工作，于2003年、2006年进行了续聘工作。目前，事业单位初步建立起了契约化、规范化的管理体制和优胜劣汰的激励竞争机制。在六年多的工作实践中，我们进行了积极的探索，积累了一定的经验，也遇到了一些问题，这些问题非常具有典型性、普遍性。本文结合工作实践，对其原因进行分析，探索解决问题的对策。
一、存在的主要问题
1、单位和个人的参与积极性不高，存有消极情绪。在聘用制推行过程中，一个突出问题就是得不到单位和个人的积极响应，大部分人对实施聘用制的意义认识不到位。有些单位将签订聘用合同作为一项例行公事的工作，到了时间就签订，合同签完之后就束之高阁，没有开展有效的管理工作，续聘、解聘也是流于形式。而作为聘用制的另一方主体，个人对此也缺乏必要认识，没有把聘用制作为一种维护自身合法权益的途径，在思想上对优胜劣汰的竞争机制存有抵制情绪，不能够积极主动参与到聘用制的工作当中。
2、岗位设置规范化程度低，岗位管理操作困难。聘用制的核心是按岗位聘用。但在实际工作当中，单位的岗位设置不明确，尤其是对岗位设置的标准和条件没有一个科学的界定，这就使“因需设岗，以岗择人”难以执行。部分单位为了保证聘用制的稳定推行，放宽岗位标准以求现有人员都有上岗的资格。这样不但不能选拔优秀的人才到合适的岗位上工作，提高工作绩效，而且也给聘用制的后续管理尤其是岗位绩效考核带来很大困难。
3、竞争机制运作缓慢，优胜劣汰效果不明显。实行聘用制是在事业单位用人上引入竞争机制，“能者上，庸者下，”形成一种良性的人才流动机制。但当前很多单位只是签订了聘用合同，岗位考核体系、工资福利办法、竞聘上岗办法等配套的办法没有齐备，这些在差额和自收自支的事业单位最为明显。人员聘用容易解聘难，一方面“下”的通道不畅通，考核机制不健全，对每个人的工作效果难以作一个公允的评价，并且“下”之后的人事关系管理，社保基金处理等系列环节还没有设置好；另一方面，单位出于稳定方面的考虑，只要没有犯大错误就不会主动解除聘用关系。
4、合同管理受到现行人事管理方式的制约。事业单位人员聘用制把用人自主权从人事部门转给事业单位和工作人员，但实际上事业单位与工作人员的双向选择权受到现行人事管理模式的限制。当前，人事关系的确定与解除除了用人事业单位和个人签订相应的书面材料外，还需要经过编制、计划调配、工资福利部门的相关手续，只有这样才能得到编制、财政部门的认可，其工资、保险、福利等项目才能得到兑现。现在体制大部分沿用干部、工人、聘干等不同身份管理模式，由此出现了岗位管理与身份管理交叉运行的局面。
5、分配制度改革遇到当前机制的阻碍。虽然单位都与职工签订了聘用合同，但绝大多数没有按照“多劳多得、优劳优酬”的利益分配原则在实际工作中进行操作，仍然沿用聘用制之前的老办法，这在全额拨款单位最为明显。目前,全额拨款事业单位的工资发放是经过人事编制部门的工资处理之后，将数据传给财政部门，财政部门直接将每个人的工资通过银行打到个人账户上，这个过程不经过具体单位。这样一来，单位的具体根据考核情况而做出的工资方案的实施陷入无法操作的境地。
二、原因分析
1、事业单位人员聘用制缺乏一部等级较高的法律规范作为指导。这是一个深层次的原因。目前。公务员与机关的公职关系有《公务员法》为指导，劳动关系有《劳动法》为指导（将于08年生效的《劳动合同法》会给对劳动关系尤其是劳动合同进一步规范），而事业单位与其工作人员确立的人事关系没有相应的法律规范。目前，事业单位人员聘用制所依据的主要文件是《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》（国办发[2002]35号）以及其他相应的文件，还有各省市制定的一些办法。事业单位人事管理依靠人事政策作指导，在聘用制的实施过程中出现了单位和职工的基本法律关系无法确定、双方权利义务缺乏法律支撑等问题。
2、广大在职人员在传统人事管理体制下形成的思想观念比较深厚。长期以来，事业单位一直是行政机关的附属物，其人事制度管理过多地参照机关的模式。无论是单位还是个人都把身份管理当作一种习以为常的管理模式，习惯了这种稳定的人事关系，而对以合同管理为主的聘用制，尤其是对优胜劣汰的竞争机制充满了疑虑，短期内不能适应。在实际操作过程中，聘用制的推行是主要依靠行政命令，单位和个人方面缺乏一种自发的内驱力。加上聘用制的实施会影响到一部分人的利益，也对聘用制的顺利实施形成阻力。
3、新旧两种管理模式的交叉运行，出现体制性碰撞在所难免。聘用制的建立健全还需要一个过程，尤其是其配套措施不能在短期内齐备，在一定范围内仍然需要传统的人事管理方式发挥作用。聘用制是一种新的人事管理制度，最为明显的特征打破身份管理，实现合同管理，打破行政管理，放权给单位和个人。而现行工资福利管理、录用流动、职称评聘、奖惩任免以及人事代理等制度却是沿用以前方式管理，两种人事管理体制交叉运行，短期内难以从根本上解决。
4、聘用制处在一个初始阶段，各项机制从设置到运行都不够完备。事业单位人员聘用职的试点工作已开展多年，但总体上还是比较崭新的制度，以自主选择、公平竞争、优胜劣汰为指导原则的各项具体制度还不够完备。这里的“不完备”既包括制度研究、对规律的把握不透彻，也包括各单位对操作实践经验的缺乏。聘用制度不仅仅是一纸聘用合同，签了聘用合同并不代表聘用制真正实施。目前对聘用合同的双方权利义务已经没有多大疑问，就是对具体的岗位设置、工作考核、教育培训等方面的具体操作还不明确。
三、对策分析
在原有的管理模式下推行一种新的管理模式，一定时期内出现各种阶段性的问题与障碍是必然的。要解决这些问题，从根本上讲要加强事业单位改革的立法，尤其是对事业单位人员聘用制度进行立法，要加快立法调研工作步伐，并在适当时候启动立法工作；从眼前看，需要做好以下几个方面的工作：
1、加大宣传力度，提高对聘用制的科学认识。观念是行动的先导，只有从观念突破了对聘用制的抵制，才能在行动上积极推动聘用制的实施。鉴于目前事业单位的广大干部职工对聘用制的认识普遍不到位，尤其是对聘用制的实质要素认识不全面的情形，要采集积极有效的措施普及聘用制的相关知识。要利用广播、电视、报纸、网络等媒介把双向选择、合同管理、优胜劣汰等聘用制的理念宣传出去，彻底打破签订聘用合同就是聘用制的认识。让大家认识到聘用制是事业单位改革的重要内容，是激发单位活力和充分发挥个人才智的重要措施，实施聘用制不但利于单位也利于个人。
2、强化引导管理，完善聘用制的运行机制。一是提高设置岗位的标准化。事业单位应以自己的职能、编制为依据，按照科学合理、精简效能的原则设置岗位，并相应制定岗位说明书，明确每个岗位的职责、任务、任职条件等。二是规范聘用行为。人事部门要加强对聘用工作的监督管理力度，可借鉴劳动部门对建立劳动关系的监督管理模式。聘用合同既要符合法律法规的要求，不能违背政策，又要符合客观实际，具有可操作性。对于需要双方协商明确的事项像工资福利待遇、工作条件、考核等必须在合同中明确出来。坚持公开、公平、公正的原则，杜绝暗箱操作，损害职工知情权、监督权、参与权的行为。三是完善考核制度。加强对事业单位工作绩效评估的研究，制定出一套科学的考核方案，提高考核的民主化、规范化、权威性水平，把考核结果作为续聘、分配、奖惩和解聘的依据。
3、健全综合配套措施，改进聘用制的运行环境。第
一、要推进公开招聘制度。公开招聘制度作为聘用制的一个基本环节，直接关系到聘用制的运行。随着人事部发布《事业单位公开招聘的暂行规定》，“凡进必考”成为事业单位新进人员的必由之路，把公开招聘和聘用制在实际工作中衔接起来。第
二、畅通落聘人员的出口，建立单位和个人都能接受的机制，比如设置择业期、再就业帮扶机制等，完善配套的人事代理、保险关系等涉及个人切身利益的内容。第
三、逐步建立聘用制条件下的分配制度。要根据事业单位改革的基本精神，建立与个人绩效挂钩的工资福利体系。
四、健全人事争议仲裁制度。加强人事争议仲裁的制度建设、队伍建设，及时解决因履行聘用合同而发生的争议，维护和谐有序的人事关系。
4、采取灵活措施，妥善解决聘用制实施与现行人事管理体制的矛盾。在一个时期以内，聘用制和部分传统人事管理方式要并行。现行的编制管理、录用流动、工资发放等工作都是由人事、编制、财政部门主导的，单位和个人的参与很少。要逐步把传统的行政化的管理方式向聘用制的合同管理的方式转变，调整人事编制管理的定位和方式，把聘用制与当前的工作衔接起来。目前有地方把聘用合同作为办理录用流动、处理工资的一个依据，在此基础上办理相应的手续，而编制方面则采用控编通知单制度，对编制总量进行调控，取得了不错的效果。
（招远市人事局 李天波 李纪超）
