加强治理商业贿赂
论政府采购制度建设的探讨
党中央、国务院把治理商业贿赂作为近年来反腐败工作的重点，并把政府采购领域列入重点治理的五大领域之一。作为牵头治理政府采购领域商业贿赂责任单位的各级财政部门，也按照各级党委、政府的统一部署，成立了组织机构，制定了实施方案,积极开展了专项治理工作，顺应了当前改善投资环境促进经济发展的现实需要。为了将这项重要工作引向深入并巩固前一阶段所取得的成果，需要进一步将治理商业贿赂工作提上党和政府工作的重要议事日程，是一个了不起的进强预防和治理商业贿赂的各项制度建设。
商业贿赂的定义有广义和狭义之分。中央治理商业贿赂工作领导小组办公室吸取学界研究成果，提出了一个广义的商业贿赂定义：“商业贿赂是在商业活动中违反公平竞争原则，采用给予、收受财物或者其他利益等手段，以提供或获取交易机会或者其他经济利益的行为。”按照这一定义，商业贿赂应包括四个构成要件：（1）商业贿赂的行贿主体主要是从事营利性活动的法人、其他经济组织和个人，而对行贿对象或受贿主体和介绍贿赂的主体则没有特别的限制，后者可以包括各类法人与自然人。（2）商业贿赂具有以提供或获取交易、服务机会和其他商业利益为目的的主观故意。（3）商业贿赂的客体是公平竞争的市场秩序。
（4）商业贿赂的手段是指财物和其他利益等手段，既包括财产性利益也包括非财产性利益。这个定义具有较好的包容性，反映了商业贿赂发展的新动向，适应了我国当前治理商业贿赂工作的需要，应当尽快在有关立法中体现出来。
因此，治理政府采购领域的商业贿赂，一方面应通过专项治理，查处政府采购领域的商业贿赂案件，遏制商业贿赂在政府采购领域蔓延的势头；另一方面，还必须认真地开展调查研究，充分了解商业贿赂在政府采购领域的具体手段和表现形式，掌握政府采购工作中容易发案的薄弱环节和重点岗位，有针对性地加大政府采购工作的法律制度建设，从而建立起政府采购领域治理商业贿赂的长效机制。
一、商业贿赂在政府采购领域的表现形式和成因分析
众所周知，商业贿赂行为的发生必须具备三个条件，那就是权利、动机和机会，这三个条件在政府采购活动中基本具备。由于政府采购资金来源的公共性、目的动机的非赢利性、使用对象的非利己性和规模巨大等特点，决定了在政府采购领域存在商业贿赂的潜在可能性。
所谓商业贿赂，是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。
通过对已查处的商业贿赂案件，特别是发生在政府采购领域商业贿赂案件的分析，我们发现，在政府采购领域商业贿赂的表现形式主要有以下十种：
一是直接收受供应商的现金回扣；二是以亲属名义投资入股；三是参加供应商组织的商业活动；四是参加供应商组织的国内旅游和出国考察；五是接受供应商赞助的学术交流和展览活动；六是直接收受、使用供应商捐赠或无偿提供的财物；七是默许供应商以次充好，以假乱真地更换采购货物来谋取不正当利益；八是向供应商收取入场交易费、采购会务费；九是向采购人返还招标代理费；十是透露政府采购项目招标标准等商业秘密，致使政府采购活动缺乏公平、公正性，而从中谋取私利等。
其主要特征有：
（1）主体个体、私营企业和中小企业在生存发展中所遭遇的歧视性待遇、体制性障碍
诱发了商业贿赂等不正当竞争行为。个体工商户、私企等长期在税收等诸多方面受到歧视性待遇。客体一般是采购人、代理机构、监督人员和评审专家等。
（2）目的是为销售或者购买商品，即通过贿赂手段，获取优于其他经营者的竞争地位。
（3）渗透领域广泛，手段及其表现形式呈现出多样性。
（4）隐蔽性较强。
商业贿赂有两种性质：一是显性的，即行贿以后就立竿见影，如本来需公开招标的项目，供应商通过行贿具体经办人员，变成了分散、单一来源采购，立即获得利益。二是隐性的，即供应商与贿赂对象形成一种长期的相对稳定的利益同盟关系，不在乎一时一刻的商业回报，而是利用长期“合作关系”中随机报答，因此更具有隐蔽性和欺骗性。
商业贿赂行为在政府采购领域屡禁不止，究其原因主要有以下几个方面：
一是制度不够健全。由于我国政府采购制度实施时间不长，尚处于探索阶段，在某些环节上还存在漏洞。
二是监管措施不到位。在对评审专家的管理监督上、数量、质量上、缺乏动态监管措施，数量上没有保障机制，没有做到及时进行后续培训和制定专家年审制度，往往是一次确认，专家身份长期有效，无法形成有进有出的良性循环机制。
三是市场经济体制和法制环境不完善，还没有专门针对商业贿赂的法规。我国现行的反商业贿赂法比较分散，执行的主体也比较多，在法律上存在着严重的不足，法律对“商业贿赂”行为的规定过于原则，对如何具体认定商业贿赂行为缺乏明显的指向性。
四是我国正处在社会的转型期，市场经济发展不完善，市场开放程度不够。从制度层面分析，政府采购制度覆盖面有限、内控制度和程序等还不健全、相关制度未被严格执行等。
二、商业贿赂在政府采购领域的易发环节和重点岗位
从已经查办案件看，发生在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及资源开发和经销六个领域以及银行信贷、证券期货、商业保险、出版发行、体育、电信、电力、质检、环保等。商业贿赂可以发生在政府采购的环节，但针对政府采购活动的特点，商业贿赂在以下八大环节和岗位最容易发生：
一是采购业务委托代理环节。如把原属集中采购的项目，通过各种理由委托给中介代理机构，从而收取好处费。或者是在中介代理机构选择过程中，与代理机构私下协商代理费，从中收取回扣。
二是采购需求的确定及标书编制环节。设备采购不是根据单位实际需要，而是根据某特定供应商的产品特点而定。在编制采购文件中，故意抬高供应商进入门槛，或为特定的供应商人为增设加分因素，为行贿者创造中标机会。
三是采购方式选择和审批环节。对应该进行公开招标的项目，借故须应采购单位、采购人工期短、任务重、技术专
一、与前期工程衔接等因素，要求自行采用单一来源方式采购。四是采购信息公开环节。采购信息不在政府采购监督管理部门指定媒体公开发布，而是通过领导指定或是单位技术人员推荐确定参加投标的供应商，在熟悉的供应商中产生中标单位。
五是专家评委抽取环节。违反规定抽取评审专家，使与投标人有利益关系的评审专家进入评审组或故意把参加评审专家的信息提前透露给特定的供应商。
六是评标定标环节。评审专家在评标过程中不按民主集中制原则办事，故意诱导其他评委，或把自己的意见强加于其他评委之上，刻意维护某一特定供应商的利益。
七是合同履行和验收环节。行贿者通过买通验收人员，故意不按合同约定供货，降低配置或以次充好，通过行贿手段蒙混过关。
八是资金支付环节。采购单位项目验收合格后，故意不按合同约定及时支付采购资金，通过资金支付手段，迫使供应商行贿。
在这八大环节中，涉及采购单位的岗位有：采购单位的分管领导、政府采购协管员（或是从事采购业务的人员）、专业技术人员和财务人员。
涉及代理机构的岗位有：项目负责人和具体经办人员；涉及政府采购监督管理部门的岗位有：有权审批采购方式和抽取评审专家的人员以及政府采购评审专家。
采购单位的领导能够决定采购方案、技术要求、供应商资质等级、采购品牌、付款步骤、评分标准设置、验收控制等，上述每个领域倾向性意见对供应商利益至关重要。
采购单位技术权威则直接与供应商接触，为领导决策提供重要依据。项目验收人员把握验收的尺度，最终决定了中标产品的质量。财务人员则掌握支付的权力。因此，采购单位的这些岗位是第一个容易受到供应商贿赂的对象。
第二个容易受到贿赂的对象是采购代理机构。采购代理机构是连结采购单位和供应商的桥梁，具体负责采购文件的制定，采购信息的发布，组织采购活动。
代理机构在制定采购文件中，对供应商的资质资信要求、对采购物品的技术服务要求，决定了供应商是否能平等地参与竞争，并最终成为中标候选人；对评标、定标程序的确定决定了采购是否科学合理地进行；采购信息发布的范围，决定了供应商能否平等地获得采购的信息；采购活动的正常开展决定了采购活动能否公开、公正地进行。
第三对象是政府采购监管部门。监管部门拥有采购方式的审批权力，这些权力直接与采购单位和供应商有利益关系，如一些本应由集中采购机构采购的项目，通过审批就委托给社会中介代理机构或由单位自行采购。
第四对象是评审专家。政府采购评审专家掌握着推荐成交供应商的权力，直接掌握着供应商的命运。因此，评审专家一旦受到供应商贿赂，必然在评审过程中会不按既定评标办法标或者带有明显倾向性意见，企图影响其他评委评标，将直接影响政府采购的公正性。
三、治理政府采购领域商业贿赂管理制度和法律措施亟待健全
治理政府采购领域商业贿赂是一项复杂而艰巨的任务，既要集中时间开展专项治理，又要从大局和长远出发常抓不懈。
要坚持整顿和规范市场秩序相结合，构建惩治和预防腐败体系相统一，政治、经济、文化和社会建设相适应，用发展的思路和改革的办法来解决政府采购领域商业贿赂问题，建立起治理商业贿赂的长效机制。商业贿赂“一对一”的行为特点以及行贿受贿双方结成利益共同体的现实，决定了查处商业贿赂的难度较大。
因此，治理商业贿赂的重点不宜放在惩办已经发生的违反犯罪活动上，而应当防范于未然，加强法律制度建设，从源头上减少商业贿赂发生的机会。
一是要深化审批制度改革，规范采购行为。要进一步规范政府采购行政审批事项，规范审批行为。科学合理地制定集中采购目录，合理界定政府采购的范围，规范采购方式适用审批的条件及审批程序。
制定政府采购各当事人的行为准则，进一步规范政府采购的操作行为。探索采购代理机构选择新方式，铲除代理选择过程中不正当交易行为的产生土壤。认真开展对采购代理机构监督考核工作，将防范商业贿赂作为考核的一项重要内容。
二是要提高从业人员业务素质，完善内部控制机制。要将公共权力置于阳光下运行，有效地防治腐败。
采购代理机构从业人员少，知识面也带有局限性。因此，集中采购机构从业人员要胜任政府采购工作，就必须不断地学习、总结和积累，努力提高自己的业务技能，建立健全内部控制机制。要实行项目责任制，明确项目责任人。建立采购文件审核论证制度，加强对采购文件编制环节的监督管理。
三是要健全政府采购配套制度，建立制约机制。要大力推进公开招标采购方式，增强政府采购的透明度和节支效果。把政府采购与部门预算和国库集中支付配合起来，更加有效地
避免政府采购领域商业贿赂案件的发生。
结合政府收支分类改革，推进政府采购预算的编制，努力将应纳入政府采购范围的货物、工程、服务项目纳入管理范围，进一步提高政府采购资金占财政支出的比重。
要研究制定政府采购领域治理商业贿赂的管理办法，完善预防和治理商业贿赂的机制。建立健全供应商投诉制度，发挥供应商的监督作用；完善采购单位、代理机构、评审专家和供应商资格管理制度，构建政府采购的信用体系，凡涉及商业贿赂的当事人，要列入“政府采购不良行为记录名单”，并在政府采购信息媒体上公告。
四是要充分利用信息化平台，强化“廉洁采购”。积极利用网络等技术手段，建立统一规范的政府采购平台，增加采购过程的公开透明度，减少暗箱操作，提高政府采购市场的竞争力度，真正做到“廉价采购”。
政府采购活动涉及到预算单位、财政部门、集中采购机构、采购代理机构、供应商等多重角色，链条式的分工和制衡旨在确保廉洁采购，但在一定程度上牺牲了采购效率，各单位要建立畅通的信息沟通渠道和信息反馈机制，相互配合，避免扯皮，强化“快捷采购”。应充分发挥政策导向功能，支持自主创新企业和产品，推进“绿色采购”，鼓励环保型、循环型企业做大做强。
五是要完善法规体系，为消除商业贿赂提供法律保障。商业贿赂涉及面广，仅仅依靠某一种或者某一类法律难以从根本上解决这类问题。因此，需要建立反商业贿赂的法律体系。
1、要制定统一的《反商业贿赂法》。在目前涉及到商业贿赂的立法中，《反不正当竞争法》内容比较笼统，而一些部门规章，法律层次低，法律效力较弱。这些都限制了立法在遏制商业贿赂方面的作用。所以，应当由全国人大常委会在整合现有立法的基础上，制定统一的《反商业贿赂法》。
2、要完善刑事惩罚法律。要在刑法中明确规定对于商业贿赂罪的刑事责任，增大这类行为的成本，遏制犯罪者从中牟利的现象。
3、要进一步完善现有的行政法规。在颁布统一的《反商业贿赂法》之后，要通过国务院行政法规，细化《反商业贿赂法》中的有关内容，解决涉及到多个部门的反商业贿赂问题。
4、要制定部门规章。有可能发生商业贿赂行为的政府主管部门，都应根据本部门的业务情况，进一步明确本领域中商业贿赂的具体表现形式，确定相应的处置措施、行政责任和预防对策。
总之，在中国走向市场经济的过程中商业贿赂呈现出发展蔓延的势头，这与我国目前治理商业贿赂的有关法律制度的缺失和缺陷有着密切的关系。因此，加强治理商业贿赂的法律制度的建设成为有效遏制商业贿赂的关键环节。借鉴国际上预防和惩治商业贿赂制度设计上的成熟做法和经验，吸收地方政府治理商业贿赂的成功制度创新实践，不断完善我国治理商业贿赂的各项制度安排，将会有效遏制商业贿赂，为市场经济的健康发展创造出一个良好的环境。我们有理由相信，通过全社会各部门、各阶层重视程度的不断提高，有关政治法律和市场经济体制的不断完善，商业贿赂的问题一定会得到有效遏制。
