新农村建设对农民生活条件，特别是居住水平提出更高的要求的同时，十七届三中全会又对三农问题进行了“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”的精确定位，承载住房的村镇建设用地管理尤显重要，它涉及面广，政策性强，是关系农村社会稳定和农村经济发展的一件大事。为进一步做好村镇建设用地管理，我局组织专班对绿葱坡镇范家坪村和绿葱坡居委会开展了调查，发现村镇建设用地管理方面存在的诸多问题亟待解决和思考，对“破两难，促双保”意义深远。现将调研情况报告如下：
一、调查的情况
本次调研重点调查了范家坪村和绿葱坡居委会。上述2村共有非农业户 1500 户（含镇直单位工作人员），总人口 3700人，其中农业人口2200人。土地总面积1824.94公顷，其中耕地225.68公顷，居民点到2010年规划总面积41.74公顷，居民点目前实际占地总面积46.44公顷，占土地总面积的2.5%，占耕地总面积的20.5%。村内空闲土地总面积287.37公倾，占土地总面积的15.74%。宅基地总宗数950户，宅基地总面积14.25公倾，占居民点总面积的30.68%。超标准占地户380户，占到总户数的28.2%，超占面积 1.009 公倾，占到宅基地总面积的10.06 %。闲置宅基地32宗，面积0.38 公倾，分别占总宅基地宗数的3.37%和宅基地总面积的2.66%。空置宅基地11宗，面积0.15公倾，分别占总宅基地宗数的 1.15 %和宅基地总面积1.05%。据范家坪村村支部书记文建华和绿葱坡居委会主任汪洪介绍，超标准占地和非法占地案件大多发生在2001年以后，大有愈演愈烈之势，国家不组织像1986年土地管理部门刚成立之时的大清查活动，要想规范农村宅基地管理，谁心里也没有底。
二、基本做法
1、依据土地管理相关法律法规，实行土地用途管制；对非农建设占用土地，通过规划审查和农用地转用审批，按规划的要求控制用地面积；
2、按照耕地占补平衡的要求，依据规划大力组织土地开发复垦整理项目实施，确保耕地占补平衡。
3、合理安排农村建设用地。合理安排社会主义新农村建设用地，重点安排农业生产、农民生活必需用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展。对农村建设用地实行分类规划控制，乡（镇）级规划应在辖区内明确划定农村新增建设用地区。
4、促进农村居民点相对集中。加强农村宅基地的管理，引导农村居民住宅有规划、有计划地向集镇和中心村集中，对于搬迁后的宅基地按土地适应性整理成相应的农用地。对城区规划区外的农村居民住宅建设，按照节约集约用地的要求，鼓励以集中联建的形式建设农村新村。
三、基本经验
1、领导重视是关键。巴东县建立健全了县、镇、村、组四级土地监察员，建立三级动态巡查网络，并由主要领导挂帅重点管，分管领导直接管村镇建设用地管理工作，村土地监察员与村综合治理管理员捆绑使用，由县政府每年核发工资2000元∕每人。各级领导自觉落实“四个严禁” 和“两个必须”，规范村镇建房用地管理。各片区巡查责任人一是落实“四个严禁”，即严禁村组、集体经济组织和农民非法出售集体土地，严禁单位和个人非法购置农村集体土地建房，严禁借用农民名义申请使用集体土地建房，严禁国家工作人员利用职务或工作之便参与非法交易土地和违法违规建房活动。二是做到“两个必须”，即申请建房者必须具备国家有关法律法规确定的条件，必须符合城镇规划要求，严禁以罚代管，以罚代批。
2、部门配合是保障。村镇建设用地管理涉及环保、水保、村镇建设等多个部门，国土部门要常与各部门加强沟通，避免孤军混战，形成合力才能有效推进村镇建设用地管理工作，近几年，我县国土部门与相关部门联和行文达10余个，开联合工作会达30场次，村镇建设用地齐抓共管的格局正在逐步规范和加强。如巴东县人民政府出台的《巴东县土地执法监察共同责任机制》巴政规（2009）4号文中规定，对正在实施的违反村镇建设用地管理的行为，由国土部门给水利、电力等部门可送达协处函，采取停水、停电等措施制止违法用地行为。
3、主动服务是基础。一是从事村镇建设用地管理的人员业务素质过硬，不断加强自学和培训，我县的村镇建设用地都到便民服务中心由国土员统一到县行政服务中心代办，密切了干群关系，解决了群众跑腿，办事难，难办事的问题；二是指国土部门本身的工作有力度，巴东县国土局从去年起已连续两年从乡镇和局机关抽调人员组织交叉执法，并印发《项目用地工作指南》、《违反土地管理规定行为处分办法》等资料组织宣传车深入全县集镇、村庄广泛宣传，效果很好。
四、问题与原因
1、规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。
2、规划滞后，没有先行，选址随心所欲，没有按照按照功能划分的区域来确定。
3、分布零散 山区特殊的地势和小农经济意识决定了农民都靠种田过日子，由于山势陡峭，交通困难，衡量宅基地位置好坏的主要标准就成了“田方水便”，从而就形成了比较分散的相互独立的家庭院落，更有甚者半边山上一户人家，显现出单且散的特点。
4、建筑混乱 由于受风水遗俗影响，山区村民在建住房时仍然摆脱不了“山脉”、“地气”的束缚，加上一般都无统一的村庄规划加以控制，各自生活习惯不一致，导致你建一栋朝东，我建一栋朝西，整个村庄建筑混乱，杂乱无章。
5、批多占少 浪费严重 税费改革后，由于农村宅基地审批管理不收费，相当大一部分农民申请用地时，本来只要很少面积就可以满足需要的，但他非得找理由，千方百计按省级控制限额批满，以备后用，批而不用，严重浪费和闲置土地。同时由于山区的特殊地理条件，以往的晒场没有纳入限额管理，致使很多农户都对晒场追求大而全，导致土地严重浪费。
6、占用地类逐渐趋向农用地由于经济的发展，人民群众的生活水平逐渐提高，社会意识形态逐渐变化，居住条件要求越来越高，现在大部分农民建房选址都改变了过去那种“风水宝地”的思想，逐步过渡到向交通条件比较好的公路两边集中，逐渐形成初具规模的自然村庄和中心村，然而这类地方一般都是地势平坦、水土肥沃的良田，形成一种非要占耕地建房不可的态势，造成大多数宅基地与粮食种植业争占耕地的矛盾。
7、政策的不匹配导致管理混乱根据现行土地管理法律法规和政策，农村集体土地只能对本集体经济组织内部划拔，且农村村民每户只能拥有一处不超标准的宅基地，对原有住房出售后再申请宅基地的不予批准。随着经济发展和新农村建设，有相当一部分不通公路或交通条件差的农户为了改善居住和生活水平，从条件差的地方搬迁到条件好的地方，但却不再是原来的集体经济组织，同是原来也有住房，再申请宅基地时就不能获得批准，显现出现行政策与经济发展和新农村建设要求不一致的局面。
五、对策与建议
1、首先要找准工作落脚点。税费改革以后，部分地方对农村宅基地监管的力度削弱了，特别是体现在行政执法这一块，表现为执法手段难，执法经费难。要抓好宅基地管理，首先要找准自己的位置，树立好服务的观念和依法行政的理念，把服务体现在工作行动上来。在宅基地选址过程中，积极协助其避开地质灾害隐患区、采矿塌陷区、暗河等地基稳定性较差的地方，选择水源充沛、交通便利的地方。在用地管理中，营造良好的用地氛围，提供方便、快捷的办事机制，让学法、知法、守法成为共识。科学的找准管理、执法与惠民的最佳结合点，引导农民选择合理的宅基地，并指导其建设。
2、改革宅基地审批制度。加强农村宅基地规划和用地计划管理。省（市、区）对县（市）农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。改革和完善宅基地审批制度，改变目前宅基地报批方式，一律以用地计划的方式报批，市、县加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。对符合规划，符合农村宅基地占用农用地计划指标的，由市、县人民政府分年度一次性批准农用地转用，报省级人民政府备案。对存量宅基地的原址翻建、改建和占非耕地建房，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划的，由乡（镇）人民政府批准，县级人民政府实行备案制。
宅基地审核批准管理过程中实行“一站式”服务“一站式”服务的具体作法就是农民个人建房用地手续只申请到村委会，由村委会预审同意后分时段、分批次与基层国土部门联系，基层国土部门到现场严格进行规划审查和权属及用地条件、用地资格的审查，对不符合报批条件的退还给当事人，对符合报批条件的集中逐级上报到有批准权的人民政府批准。同时在“一站式”服务过程中，认真搞好宅基地管理的集中“三到场”（即受理申请后到现场进行土地利用总体规划、用地资格、用地条件审查，宅基地经批准后到现场实地丈量批放宅基地，竣工后到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，同时进行登记发证），为老百姓提供方便、快捷的服务，减少开支，提高办事效率，降低宅基地管理成本。
3、科学规划，严格管理。在山区自然形成的村庄一般都座落在冲、埫、坪、槽，这些地方一般也都是耕作条件较好的良田的集聚地，宅基地一般都分散在国道、省道、县道、村镇道路等的公路两侧。按照法律规定，公路的路政管理都有统一的法定控制距离，从而导致村民建房、保护耕地、路政管理的多重矛盾并存。需要科学编制村镇规划，统一布局，合理按排各业用地，综合协调，统筹兼顾的解决好各方面矛盾。规划编制过程中做到，部门规划、专项规划与土地利用总体规划相协调，步调一致，口径一致，杜绝各自为政；二是要高起点、高要求，让农民积极参与，提倡规划编制过程中实行群专联合，充分发挥农民积极性和创造性，确保规划的科学性和可操作性。规划编制后，严格按照规划办事，严格规划修改程序，不得随意更改，更不得随心所欲，对不符合规划的一律拆除。
4、积极探索农村宅基地流转市场管理。新农村建设要求农民生产发展，生活宽裕，然而农村经济发展水平相当不平衡，特别是山区，有的至今还不能通公路。为了摆脱贫穷，实现富裕，大部分农民会逐渐向生产生活条件较好地方梯度转移，自然形成了农村宅基地使用权流转市场（含原用途为农用地、建设用地、未利用地），如何应对这自然形成的宅基地市场，采取积极的政策引导，促进农村居住条件得到良性循环改善，真正能发展生产，富裕生活，是摆在基层国土管理者面前的一个问题。
5、农村宅基地管理需要引进经济调节杠杆。当前农村宅基地还存在批多占少、晒场没有纳入限额范围内的问题，部分村民对晒场一味的求大求全，造成大量土地被闲置浪费，要解决这一问题，可从两方面入手，一是将晒场纳入限额管理范畴，二是在管理过程中适当引入经济调节杠杆，规定宅基地在多少平方米以下不收费，宅基地超过多少平方米以上的分级累进收费，防止国土资源浪费。同时为了引导农民尽量少占或不占耕地，也可对占用耕地建房的收取高额的税费进行调节。在我国经济建设进入以工促农、以城带乡的发展阶段，在这加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻和着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，山区农村宅基地管理应该充分考虑我国国情和山区实际，强化土地利用的规划和计划管理，充分发挥市场机制在土地资源配置中的作用，积极引导，放开整活，因时因地制宜的建立集约节约利用土地资源的激励、引导和约束机制，实现山区农村宅基地管理中土地资源供应减量化，使用高效化，利用循环化，闲置资源化。
6、加强基层国土资源所队伍建设，创新工作方法，保障对村镇建设用地管理的力度。为确保依法管理真正落到实处，建议从解决机制、人员、经费、执法措施等制约村镇建设用地管理的问题入手：一是县、乡（镇）人员经费纳入省统筹预算核拨；二是每个基层国土资源所配正规编制6至8人，按国务院和部“完善体制，提高素质”的相关文件对乡镇所人员实行参公管理，以提高基层第一线管理人员的工作积极性；三是在当前无法对农村宅基地实行收费管理的情况下，基层所工作经费由省级财政统筹预算解决，为加强村镇建设用地管理工作提供经费保障；四是建立国土公安机制，加大对违法案件的查处力度，真正保住耕地红线，做到发现问题能有过硬的有效措施及时处理。五是推行农村宅基地地籍管理科技新方法，采用GPS等技术手段，启用部研究的地籍管理软件，建立农村宅基地
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