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农村公路建设管理问题与对策研究
作者：何敏燕 黄 飞 陈四辉 冼艳芬
来源：《沿海企业与科技》2007年第12期
［摘要］农村道路是公益性最强的公共基础设施，属于典型的农村公共品，是农村生产生活、农村经济社会发展的基础。搞好农村道路设施建设，对于巩固农业基础地位，提高农业综合生产能力，增加农民收入，具有重要意义。文章以吴川县级市为例，分析其现阶段公路建设现状，并根据实地考察和多方走访调查的形式，剖析农村道路建设管理中存在的四大主要问题，提出相应对策。
［关键词］农村道路；公共品；管理体制；养护机制
［基金项目］湛江师范学院2006年“新农村建设中公共产品供给模式研究”的调查研究报告。
［作者简介］何敏燕，湛江师范学院商学院2004级学生，广东湛江，524048；黄飞，湛江师范学院商学院，广东湛江，524048；陈四辉，湛江师范学院商学院，广东湛江，524048；冼艳芬，湛江师范学院商学院，广东湛江，524048
［中图分类号］ U412.1+2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2007）12-0155-0004
引言
农村道路基础设施具有广泛的外部效应，属于公共品供给范畴的问题，其普遍短缺的现象许多是老百姓迫切需要解决但单凭自身力量而又无法解决的事情。公共品即各类公益性的物质和服务产品，其涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。农村道路是公益性最强的公共基础设施，属于典型的公共品，是农村生产生活、农村经济社会发展的基础。“要想富，先修路”、“公路通，百业兴”已经成为农村道路在农村经济社会发展和广大农民生活中重要作用的集中体现和经验总结。因此,针对新农村建设新形势和农民的迫切需求，搞好农村道路设施公共品的供给与管理，对于巩固农业基础地位、提高农业综合生产能力和增加农民收入，具有十分重要的意义。本文以广东吴川(县级市)为例，分析其现阶段道路建设与管理现状，主要通过并根据实地考察和多方走访调查的形式，探析其中的主要问题与对策。
一、基本情况调查
吴川位于广东省西南部雷州半岛的东北部，在鉴江下游和南海之滨；下辖12个镇、5个街道办事处和1个省级经济技术开发试验区；面积845.5平方公里，人口100余万；海岸线长 48公里，主要河流有鉴江、袂花江、三叉江、梅江等。从2001年开始连续五年开展“交通建设年”活动以来，政府每年拿出100万元作为农村道路建设和文明村建设补助资金，使群众的创
建热情空前高涨，其中的 “万干建千村”活动共动员了1万多名机关和企事业单位干部职工回乡村参与新农村创建活动，出点子、出资金，筹资430余万元，为农村公共基础设施建设工作注入了新动力，尤其是在农村道路公共品供给与管理方面取得了新的进展。
据2005年年底统计资料显示，吴川有各级道路90条共1009.66公里，其中通乡道路6条总里程共168.8公里，而通乡道路硬化总里程达155.1公里，硬化率15.4%；通村道路65条共407.9公里，其中通村道路硬化总里程仅为27公里，硬化率6.6%；全县共12个乡镇，硬化乡镇6个，硬化率50%；全县192个行政村，硬化村仅有8个，硬化率4.2%；另外专用道路两条26.2公里。
经过两年的不懈努力，吴川农村道路质量和等级得到了很大程度的提高。2006年吴川已经建成农村硬底化道路260公里，比2005年增加了104.9公里，硬化率提高到25.8%；修筑硬底化渠道2万米，修筑灌溉系统建筑物15座。截至2007年9月，吴川已完成农村硬化道路978.5公里，比2006年增加了718.5公里，硬化率96.9%；192个村委会已有182个完成硬化道路建设任务，占94.8%，比2005年提高了90.6%，只有10个村委会未通硬化道路。交通部和省交通厅要求2009年完成行政村通硬化道路任务，当地计划在2007年完成,重点是将这10个村委会的硬化道路建设任务作为一场攻坚战来打，坚决拿下。此外，县政府还计划完成10座乡道桥梁的改造工程。虽然在过去的两年中，当地农村道路建设取得了很大的进展，但是还是面临着很多问题，如建设资金筹措、财政规划、道路管理养护体制不健全等。其中需要强调的是，目前自然村通公路还没有出台补偿标准，这大大延缓了当地农村道路建设的进程。2007年通过梅兰线公路的建设，主要协调好袂花江堤路结合段的设计、施工方案等工作，争取年内贯通路基；山板线公路已完成路面工程，还要及时完善安保设施；新沙线公路，则要解决好配套资金和沿线用地问题，争取年内竣工通车。主要农村公交客运站场建设——海滨客运站，在各级政府的协调、相关企业的推动和社会各界人士的支持下，已于今年顺利复工，目前进展顺利，即将进入建设尾声，争取明年春运前竣工投入使用。
二、问题分析
根据本调研小组成员深入吴川长崎、梅录、吴阳、覃巴、那郭调、郑山、肖山、秧义、黎屋、对面坡等乡镇走访调研，总结农村道路建设中存在的问题主要有以下四点：
（一）农村道路体系的专项规划滞后，地区发展不平衡
吴川的城市总体规划（2003～2020）已编制完成，但与城市总体规划相配套的农村道路体系专项规划仍未出台。由于缺乏系统、科学、长远的规划，建设的随意性比较大，容易出现为完成计划数，对公路的设计走向、通达要求、技术等级未经过科学、合理的论证就匆忙上马，造成公路质量不高和重复建设，影响农村道路网络的系统布局和通达性。还有吴川今年农村道路建设任务重、战线长、时间紧，在一定程度上将给工程质量带来一定影响。
由于吴川各乡镇（街）的自然条件和经济基础不同，造成该地区农村道路建设水平的地区差异比较大、发展不平衡。如梅岭国家重点风景名胜区所在的湾里区，由于地处山区，受自然条件和经济基础的限制，农村道路建设的难度较大，全区总里程132.825公里的农村道路，就有114.74公里未硬化，占总里程的86.64%，这一指标与国家级风景名胜区的道路基础设施要求还相差甚远。这不仅给当地农村群众的生产、生活带来了诸多不便，也使许多旅游资源不能得到充分发挥，严重地制约了该区以旅游为主导的经济发展。
（二）农村道路管理体制不顺畅
由于认识不够、界定不清、资金筹集难等因素的制约，吴川一些乡政府及职能部门对农村道路管理问题常采取回避态度，致使农村道路管理体制不顺畅。说不管，大家都管得着；真要管，谁都不真正管。讲权利分效益时，大家都说有份，都要分享；讲责任摊任务时，大家都说不属自己管辖，不想承担责任和义务，互相推诿。大多数地方呈现无养护机构、无固定养护人员、无养护经费、无养护机具的“四无”状态。由于体制不顺，管理机制更难建立。经过调查，我们发现吴川乡镇（街）不少地方的农村道路，无约束监督机制，无养护管理机制，或无管理考核机制，或无奖惩激励机制，造成该地区农村道路管养没有动力与活力，效率奇低，效果极差。
（三）建设资金的缺口比较大
以现行的农村道路建设的补助标准，按平均5米宽的路面计算，省交通厅补助7万元/公里，县政府补助5万元/公里，今年提高到7万元/公里，县（区）政府补助每公里不少于2万元，省、市、县三级补助去年为14万元/公里，今年为16万元/公里。据吴川相关部门普遍反映，农村道路的建设实际造价在每公里28万～35万元左右，补助金额不到造价的一半，建设资金的缺口比较大。条件稍好的乡镇，还可以通过自筹和社会融资解决一些，而一些经济基础较差的地方，就存在较大的困难。
（四）农村道路的养护工作机制不健全
据我们调查了解，在吴川地区，由于施工、监理队伍的素质良莠不齐和管理的力度不够，经常出现局部工程质量不稳定、部分项目存在质量隐患等问题，如路基工程出现沉陷滑移、防护工程和安全设施偏少、水稳基层厚度不足、沥青面层摊铺及碾压温度过低、路面局部出现松散和损坏等现象。另外，由于农村道路的养护资金严重不足，一年的养护资金每公里只有500元，因经费原因致使养护人员偏少，使得农村道路的养护水平较低，“重建轻养”的现象比较严重。我们在走访调查中也经常看到一些农村损坏已久的路面得不到及时修补，影响公路的通畅和交通安全。
三、对策建议
（一）群策群力进一步开展农村道路建设
建立新农村的公路建设是一个复杂的社会系统工程，是一项长期而艰巨的任务。对此，吴川从一开始就注重整合社会力量，始终坚持“政府挂帅、交通操作、社会动员、群众参与”的组织原则，明确地方政府、交通部门、社会群众的责任义务和工作分工，充分发挥他们各自的主导作用。
一是政府推帅。吴川以县政府名义召开不同形式的动员会，成立由政府主要领导挂帅的领导小组，制定出台了管理办法、实施方案和优惠政策。吴川从2001年开始，连续五年开展“交通建设年”活动，县政府每年拿出100万元作为农村道路建设和文明村建设补助资金，使群众的创建热情空前高涨。
二是老板带动。根据外出经商老板较多、乡情较浓的特点，吴川2000年启动了“回归工程”。在广州、深圳等地成立七个驻外商会，把外出人士组织起来，引导他们回乡支持家乡建设。5年多来，吴川共投入资金9亿多元，其中来自700多名外出老板的捐资有5亿元之多，修建农村硬底化道路达1514公里。
三是社会动员、群众参与。将动员会开到村民组，将道理讲透到每一户。广大农民群众有钱的出钱，有力的出力，主动扒房子、拆院墙，开展路基改造、取土运料大会战。吴川积极动员各乡镇（街）公路沿线群众开展村镇路段改造，在统一标准的基础上，挖边沟、砌围墙，村镇路建设标准较高，深受乡村和农民群众的欢迎。
（二）科学规划，合理布局，确保农村道路有序协调发展
坚持规划优先的原则，根据吴川的总体规划，尽快编制与吴川城市空间形态、发展定位和趋势相适应的农村道路体系专项规划，并根据各乡镇（街）的实际情况，编制与县域经济和城镇化发展相协调的分区规划和控制性详规，使吴川地区的农村道路建设实现从单纯的总量计划控制到工程项目、公路网络布局合理规划的转变，达到优化路网结构、合理配置资源的目的，以适应该地区加快发展、做大做强的形势需要。
（三）进一步理顺公路管理体制
按照省委、省政府关于建设社会主义新农村的有关指示精神，加快公路管理体制改革，吴川县政府应尽快改组成立吴川公路管理局，并依法履行职责，理顺公路管理体制，做好农村道路建设的移交工作，尽快根据今年下达的公路建设计划任务，努力做好组织实施工作，保证今年计划任务的完成。协调县交通局、县计委、县财政局三家尽快就去年公路的验收问题达成一致，将去年还未下拨的补助资金尽快下拨给各乡镇（街），确保资金的到位和落实。我们建议应做到如下几个方面：
第一，强化各级政府的责任，拓宽农村道路建养资金渠道，建立有效、稳定的农村道路建养资金来源。资金问题是加快农村道路建设和提高养护水平的根本。农村道路的建设、养护资金拟采取：建设以国家和省投入为主，市县资金为辅；养护则主要由省市县投入。
第二，加强行业管理，建立健全管理机构，促进农村道路快速健康发展。坚持贯彻“统一领导、分级管理、条块结合、以地方为主”的方针，加强行业管理。改革、完善农村道路管理体制，实行“中央指导、省市监管、县级负责”的体制，明确各级政府的职责，加大各级政府对农村道路的管理力度，并以县为基础，建立一体化的农村道路管理机构。因地制宜，制定切实标准，加强专业技术指导，充分发挥投资效益。
第三，制订完善农村道路的各项规章制度。为了保证农村道路健康有序的发展，杜绝在建设、管理和养护中可能出现的违规、违纪、不作为等情况，使农村道路的建设、养护和管理走上规范化、制度化的发展轨道，建议以部门规章等形式明确以下方面的事项：明确农村道路的技术标准、养护技术规范(包括养护范围、养护定额、养护质量标准等)；规范建设市场主体，切实提高工程质量，降低后期养护费用，提高使用质量；明确建设养护市场的准入条件，确保农村道路的质量。
（四）坚持建、养并重，完善养护机制，确保公路完好畅通
要根据《公路法》的有关规定，以“建设是发展，养护管理也是发展”的思想，切实做好各乡镇（街）农村道路的养护工作。有关部门要积极探索农村道路养护的长效机制，对已列养的公路，要充实养护人员和落实养护管理资金；对没有养护管理机构的通乡、通村公路，要研究制定长效的养护政策、资金来源和养护机制。建议政府参照有关科学分析，提高农村道路的养护经费标准，从收取的养路费中多返还一部分给各乡镇和行政村，并考虑建立相应的养护基金，把有限的资金集中起来，解决好乡村公路养护管理问题。
（五）拓宽渠道加大筹、融资金力度，严格资金监管
加强农村道路建设，核心是政策，关键是资金。现阶段，在资金缺口比较大的情况下，吴川有关部门要认真研究政策，努力争取政策，用足用好政策，广开筹资渠道，建立国家和省市扶持、县乡镇主体投资、社会融资、国省道和农村道路捆绑贷款、群众义务投劳相结合的农村道路建设筹资体制。吴川县委提出的 “八个一点”：省市补一点、国债资金利用一点、县区投入一点、乡镇挤一点、对外招商引一点、社会各界捐一点、承建单位垫一点、一事一议筹一点的方法，值得借鉴和推广。同时，有关部门还应加强行业管理，优化工程设计，控制工程造价，严格资金监管，保证资金的使用安全。
强化组织领导，保障农村道路建设扎实有序开展。加强组织领导是推进工作的可行保证，为此，农村道路建设工程办公室一定要代表农村道路建设指挥部，充分发挥其职能作用，搞好工程建设的综合协调和技术指导。各乡镇、各行政村都要成立由乡（镇）、村长负总责的领导组织，搞好农村道路建设的服务和监督。还有建立奖惩制度，调动各方公路建设积极性。
四、结语
总之，搞好农村道路设施建设与管理，事关当前新农村建设中的公共品供给与管理问题，其对于巩固农业基础地位、提高农业综合生产能力和增加农民收入等，都具有重要意义。只有在党和国家的各项方针政策的指导下，在广大群众的努力下，在社会各界组织的共同推动下，巩固成果，健全机制，狠抓落实，才能把农村道路建设成富民工程、放心工程和廉政工程，努力使农村道路建设进一步向前推进。
［参考文献］
［1］李文.农村道路建设与减贫［M］.北京:中国财政经济出版社,2006.
［2］记者对话交通局:发展交通,造福民众［EB/OL］.吴川快讯,2007-07-13.
［3］千村铺坦途,群众奔小康［EB/OL］.碧海银沙网讯.
［4］吴川网.http:///Index.htm.
［5］郭芳,王珞.“老板军团”的新农村梦想［J］.南方,2006,（11）.
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