论《行政处罚法》上的一事不再罚原则
摘要：一事不再罚原则作为行政处罚适用中一项基本原则，已为我国法学界所公认。但理论界关于一是不再罚原则的具体涵义尚未形成共识。一事不再罚是指对当事人的同一违反行政法规范的行为不得给予两次以上的行政处罚。在执法实践中，对这一原则的理解也不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形。有的存在多次处罚的情况。我国《行政处罚法》关于对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚规定，反映了一事不再罚的精神和立法宗旨，但由于其范围的有限性，不足以全面解决重复处罚的问题随着一事不再罚原则理论上的日益成熟，法律规定的一事不再罚原则的内容将进一步得到充实和完善。 关键词：行政处罚 一事不再罚 例外
一事不再罚原则也称一事不两罚原则或重复处罚之禁止原则，是近些年来行政法学界讨论较多、分歧也较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对这个问题也作了一些规定，但没有弥合分歧，解决争论。本文试图结合我国《行政处罚法》的规定与学者们的理论研究，来谈谈自己的看法。
一、“一事不再罚”原则的含义及其分析
行政处罚法在起草过程中，曾在总则部分规定了“一事不再罚原则”，试图将该原则作为行政处罚的一般原则。其表述是“对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚。”后由于对这一原则的具体含义存在较大争议，在行政处罚法总则部分未作规定，而只在行政处罚的适用部分作出了认识上比较一致的规定，即在《行政处罚法》第四章“管辖和适应”中的第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚”。由原来的不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上罚款的“罚款处罚”，在实用范围上有很大缩小。但即使如此，在行政法学界，对“一事不再罚原则”的具体含义在理解上仍然有很大是分歧。概括起来，主要有以下几种观点：
（一）“一事不再罚”是指个人或者组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或者多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再给予处罚。①类似是表述还有“一事不再罚与重罚吸收轻罚的原则。”
（二）“一事不再罚”是指同一行政机关（含共同行政机关）对于同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。②这一解释意味着不同行政机关对于同一违法行为违反了多种行政法律规定的，可以给予不同处罚，而且也不排除违法者除承担刑事责任外还应承担行政处罚的法律责任。
（三）“一事不再罚”是指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应当再实施处罚。也就是说，一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成几种违法名称的，可以分别由几个行政机关来处罚的，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。③
（四）“一事不再罚”，是指行政相对人的一个行为违反一种行政法规时只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。④但如果一个违法行为违反了多个行政规范，则可以由几个行政机关分头处罚。
那么，如何理解行政处罚法中的“一事不再罚”，我国目前仍没有立法解释，法律界对此原则也没有形成一个共识。而按照上述四种观点适用这一原则时会产生不同的结果。第一种表述是将“一事不再罚”绝对化，它在执法实践中无法解决一种行为在违反行政法律规范的同时又触犯了刑律的情况。按照这样一种解释，某一行为如果既违反了行政法律规范又同时触犯刑律的，按照“重罚吸收轻罚”的规律，就不再追究当事人的行政违法责任，显然这是与行政处罚总则中的“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则相抵触的。第二种表述符合行政处罚法中的“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则，但是该种解释迁就了实际中不合理现象，容易造成多头处罚，多头罚款的现象，对市场经济极为不利。第三种表述，除考虑到了“同一违法事实”，“同一理由”的违反同一法律法规以外，还考虑到了实施处罚的主题因素，有其较为合理的地方，但这种表述不能解决不同的行政机关可否基于同于事实，但不同的理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚。第四种表述在执法实践中意义不大。“一事”在执法实践中并不存在争议，都是指同一违法行为以及“不再罚”适用范围的问题。依据同一法律规范反复处罚，自然有悖于常理，在现实生活中并不多见，而在现实生活中大量存在着“多头”处罚的问题。这种表述对“多头”处罚没有任何限制，所以并没有任何立法意义。我国《行政处罚法》规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次的罚款的行政处罚。”也就是说行政处罚法中的“一事不再罚”规定包含三层含义：意识已受处罚的行为不应根据同样的法律规定再受处罚，但因屡犯而受处罚的不包括在内。二是同一应受处罚的行为不能由几个行政机关依据同一条法律规定而进行处罚。但两个以上行政机关对于同一违法行为触犯不同的法律规定，可能予以不同处罚，只是不能适用两次以上的罚款处罚。三是某一违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为而被追究行政责任。所以行政处罚法中的“一事不再罚”原则的适用是有限的。
从上面的分析可以看出，确定是否属于一事多罚的关键就在于正确确定“一事”的内涵与外延。“一事”应当说不是一个规范术语。“一事”可能包含了多个违法行为，也可能仅指一个违法行为。前者如某人在交通要道摆摊卖早点并堵塞交通的行为，就会出现治安违法、工商违法、卫生违法、税务违法多项违法情形。后者如通常的治安违法行为等。所以法律界一般认为“一事”就是“同一违法行为”。对于“同一违法行为”的概念争论并不大，问题的关键在于如何确定属于“同一违法行为”。有的学者认为，“相对人只要符合一个行政违法构成要件的行为”是“一事”；有的学者认为，受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认为同一次年行政违法行为。这里的“同一行政违法行为”不是事实性的，而是法律性的。有的学者认为，一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上处罚。这里的同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。综合概括，我们可以把此类观点称为构成要件说。比较而言，构成要件说虽然相对抽象，但原理性强，能够真正在理论上界定一事，从而指导实践。可惜的是，持此类观点的学者大多只作简单定义，至于为何具体的构成要件，基本上语焉不详。因此在违法行为数量的判断上，本人主张以成要件为标准，即能充分瞒住一次构成药剂的事实就是一事（一个违法行为），能充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事（两个违法行为），以此类推。构成要件说以一种综合的姿态解决一事与多事的区分标准，相比于行为，或以违反规范等单一或局部的现象为标准的学说更具有科学性。但应当看到这样一个判断标注也有其不周延的地方，对此需要从理论上予以探讨和在相关法律上作出明确的规定。
二、“一事不再罚 ”原则的例外
（一）两种特殊形态的违法行为不适用“一事不再罚”规定：
1、持续行为。是指行为人在一段时间内连续不断地实施了某一违法行为，其违法行为变现在一段时间内处于持续不间断的状态。如某人驾驶无牌照的机动车从A市经B市到C市，在C市被交警发现。其行为从一开始就构成违法，但由于主客观原因致使其违法行为持续了一段时间，直至交警介入，对于这种行为只能认定为一个违法行为，不能多次处罚，也就是说，C市交警处罚后，B市交警和A市交警不能对之再行处罚，对于持续行为的不得多次处罚的规定在.《治安管理处罚条例》中也有规定。但是如果违反同一行政法律规范的持续行为，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚，不属于“一事再罚”情形。
2、连续行为。是指行为人连续多次实施符合同一违法构成要件，中间有间断的行为。如某人连续七天进行赌博直至第七天被警察发现。对于这种情况在处罚时也只能作为一个违法行为，其多次赌博的行为在实施处罚时可以作为一个裁定量情节予以考虑，但如果上述行政违法行为已经受到行政处罚，相对人一方当事人在履行其依法接受处罚的义务后，原来的行政处罚法律关系已经消灭。如果相对人在接受处罚后，仍实施违法行为，即使实施的是相同的违法行为，也不能作为一个连续的违法行为。因此，我认为当事人行为的连续应当以行政机关的行政处罚为标志而结束，不能以当事人行为的目的后者违法行为的方式为标准。如果说，以当事人的目的或者行为方式为标准来认定的话，是否意味着违法行为有在受到一次行政机关的行政处罚就可以继续实施同样的违法行为而不受行政法律法规的追究，如果是这样的话，那么后果是不堪设想的。 (二)法律规定不属于违反“一事不再罚”规定的几种情形：
1、重新作出的行政处罚决定。指行政主体作出行政处罚决定后认定原行政处罚不当，依法撤销了原行政处罚决定；或者行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定的行为，不属于一事再罚，不适用“一事不再罚”的规定。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个行政法律法规的规定，该法律法规规定行政处罚主体可以并处两种处罚的，不属于违反“一事不再罚”的规定。如《治安管理处罚条例》第32条规定，赌博或者为赌博提供条件的，处15日一下下拘留，可以单处或者并处3000元罚款。
3、行政处罚的换罚（改罚或易科）。是指行政处罚主体对违法行为人的处罚由于客观原因难以实现，可以更换另一强度类似的处罚形式。如《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》第48条规定，公安机关对违反本规定的外国人给予罚款处罚后，外国人无力交纳罚款的，公安机关可以改处拘留处罚。这种换罚的情况实际上实施的是一种行政处罚，也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违反者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第36条规定，“受罚款处罚的人应当将款当场交公安人员或者在接到交款通知或者裁定书五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元”。
5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有关机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。如某一违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为而被追究行政责任。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。如《治安管理处罚条例》第13条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行”。
三、对我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。⑤也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。有的同志也许会提出，行政处罚的一项重要原则就是“一事不再罚”，行政处罚法的规定是不是有悖于这一原则呢？事实上，行政处罚法并没有简单否定“一事不再罚”原则。所谓一事不再罚，按照通常的解释，是指行为人基于其实施的一个违法行为受到行政处罚后，任何处罚机关（包括原处罚机关和其他处罚机关）均不得以同一事实和理由再次给予行政处罚。根据这个概念，如果要对所有违法行为不加区别地适用“一事不再罚”原则，至少必须有两个前提，一是立法已经就行政管理领域的划分与处罚主体设置的对应关系规定得十分清晰，二是实际发生的违法行为，在其具体形态上，完全符合个别法律、法规所规定的特征，包括行为的方式、侵害的客体（即法律确认和保护的社会关系）、造成的危害等。对于第一个前提，通过完善立法尚有可能实现，但就第二个前提来看，强求违法行为的具体形态下不逾越单个法律、法规的规定，未免是过于一厢情愿。我们说，无论行政管理领域划分与处罚主体设置对应得如何科学、合理，都无法消除具体违法行为涉足多个领域、侵犯多重社会关系的可能。因此，“一事不再罚”原则的适用范围必然也要加以界定，只有在一个违法行为只侵犯单个法律、法规确认和保护的一个具体社会关系场合，才能强调由相应的处罚主体给予一次行政处罚。相反，如果一个违法行为违反两个以上的单个法律、法规并侵犯两个以上的具体社会关系，而出现违法行为的法条竞合时，则不应受一事不再罚原则的限制。否则，就有可能造成对“一事不再罚”原则作不当的扩大解释，使某些违法行为得不到应有的制裁，难以体现责罚相当的要求。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。
但我们不能据此来否认一事不再罚原则的的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。本人认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以冠以一事不再伐原则的讨论还在继续下去。 综上所述，本人认为“一事不再罚”原则是“现代民主法治国家之基本原则”⑥，是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还必须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论知道与更强的依据性、可操作性。
注释：
①杨海坤：《论行政处罚应遵循的若干原则》，《政法学刊》1991年第3期 ②应松年：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第469—470页 ③吴祖谋、葛文珠：《试述一事不再罚原则》，《法学评论》1993年第5期
④章新生、向群雄：《行政处罚中的“一事不再罚”原则初探》，《中南政法学院报》1993年第2期
⑤应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社，1998年，第13页
⑥台湾省司法法院大法官释字第503号解释
参考文献：
①周杏梅：《也谈一事不再罚原则》《河南省政法管理干部学院学报》，1999年第3期，第71—74页
②胡锦光：《行政处罚研究》，法律出版社，1998年版，第130—131页 ③朱新力：《行政法基本原理》，浙江大学出版社，1995年版，第190页
④杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社，1995年版，第201—211页
⑤杨解君、肖泽晟：《行政法学》，法律出版社，2000年版，第287页
