论药品行政处罚中的“一事不再罚”原则
【摘要】
“一事不再罚”原则是药品行政处罚中必须遵循的一项重要原则。由于《行政处罚法》中规定的“一事不再罚”原则过于笼统，加之缺乏必要的配套解释，因此在复杂的行政执法实践中很难操作。在药品监管过程中，对“一事不再罚”原则的不同理解和适用也影响着药品监管行政执法的效力和准确性。为深入理解并正确运用“一事不再罚”原则，笔者从“一事不再罚”原则的基本涵义、立法本意、与“竞合”关系、药品监管中的特殊情形等方面入手，以行政法理论和执法实践为基础，对“一事不再罚”原则进行深入的探讨。
1 【提要】
一、对“一事不再罚”原则的正确理解
（一）“一事不再罚”原则的基本含义
（二）如何理解“同一违法行为”的具体含义
（三）如何理解“不再罚”的具体含义
二、“一事不再罚原则”在药品执法中的运用规则
（一）事数形态及处罚运作规则
（二）法条竞合及处罚运作规则
（三）管辖冲突及处罚运作规则
三、“一事不再罚”原则在药品行政处罚适用中的例外
（一）重新作出的行政处罚决定
（二）行政处罚的并处
（三）刑事处罚易科
（四）行政违法中的累犯
（五）药品行政处罚中的一事多层罚
（六）药品行政处罚中的一事各罚
（七）药品行政处罚中的执行罚
（八）药品处罚中的漏罚
（九）同时涉嫌药品违法和医疗器械违法
2 【正文】
“一事不再罚”原则是药品行政处罚中必须遵循的一项重要原则。在药品监管执法过程中，药品监管执法工作人员在理解和运用“一事不再罚”原则存在不尽相同的认识。因此，如何正确把握这一原则，理解“一事”与“不再罚”的具体含义，对具体的执法实践有着重要的意义。
一、对“一事不再罚”原则的正确理解
（一）“一事不再罚”原则的基本含义
《行政处罚法》第二十四条的规定为：“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一原则规定主要是为了防止行政处罚机关滥用职权，对相对人同一违法行为以同一事实理由处以两次或多次行政处罚。同时也是为了保护相对人的合法权益不受侵犯。
一般认为，所谓“一事不再罚”原则是指对当事人的同一违法行为不得出于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。但我国《行政处罚法》第二十四条并未写明“同一事实和理由”，并且把“两罚”限制在“罚款”二字上。由此，因此在行政实践中，对“一事不再罚”原则中的“一事”与“不再罚”的具体涵义有着不同的理解，从而形成不同的争议。
经过对“一事不再罚”原则的分析，可以得出以下几个结论：（1）行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律规范的现象，可以给予两次以上的处罚，但只能实施一次罚款。（2）行为人的一个行为，违反了 3 一个法律规定，该法律规范规定实施处罚的行政机关可以并处两种处罚，如没收并处罚款，并不违反“一事不再罚”原则。（3）违法性质严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任的同时，依法应予行政处罚的当然适用。
从以上分析中可以看出，《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则只对适用范围和罚种的具体运用问题作了规定，而且局限于“罚款”这一个罚种上，并不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。换言之，这一法条规定只部分地解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，而对于如何正确把握“同一违法行为”却没有真正明晰地加以阐述。
（二）如何理解“同一违法行为”的具体含义
同一违法行为，也即“一事不再罚原则”中“一事”的具体含义，按“构成要件说”的观点，即受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认已有一个违法行为。因此，来判别“一事”还是“多事”，其关键在于什么是应受行政处罚行为的构成要件。对此，我国立法上并没有作出统一规定。笔者认为，可将违法行为构成要件区分为必要要件和选择要件。其中，必要要件有四个：一是相对人有违反行政法律规范的行为；二是相对人的违法行为必须具有社会危害性；三是相对人是指达到法定责任年龄，具有行为能力，并实施了违法行为的自然人、法人或其它组织；四是相对人的违法行为基于过错产生。选择要件主要包括：违法行为目的、动机、时间、地点、方法和手段、工 4 具、对象、结果、情节等。
违法行为构成必要要件是所有应受行政处罚的行为均必须具备的主、客观条件。而选择性要件是构成某次具体的应受行政处罚行为还应具备的其他条件，由具体法律直接或间接加以规定，并不具有普遍意义，只是在特定条件下起要件作用。
（三）如何理解“不再罚”的具体含义
“不再罚”从字面理解就是不得处罚两次或两次以上。依据《行政处罚法》第二十四条的规定，“不再罚”仅限于“不得给予两次以上的罚款”，而并未排斥其它罚种的行政处罚。这对于控制处罚中的“滥罚款”和“多头罚款”现象无疑具有直接的意义。但笔者认为，在行政处罚的实践中，也应遵循严格意义上的“一事不再罚”的原则。只有如此，才能真正做到既不重复处罚，又不漏罚。具体在药品执法实践中，就同一个违法行为而言，不再罚的含义不仅体现在不得实施二次或二次以上罚款上，其它罚种如警告、没收药品、没收违法所得以及吊销许可证等，原则上也不宜作重复处罚。例如，对某药品经营企业擅自变更经营许可事项的行为，药品监督管理机关给予警告、责令限期补办变更登记手续，但当事人逾期仍不补办的，药品监督管理机关可依法宣布其《药品经营许可证》无效，但不得再给予警告的行政处罚。
二、“一事不再罚原则”在药品执法中的运用规则
（一）事数形态及处罚运作规则
5 根据“构成要件说”观点，相对人符合一个行政违法构成要件的行为为“一事”，符合多个行政违法构成要件的行为为“多事”。在药品执法实践中典型的“一事”与“多事”区别并不困难。困难在于既非典型的“一事”，又非“多事”的情形如何区别界定。结合药品执法实践可将非典型的“一事”分为三类，即：单纯一事、法定一事和处断一事。
单纯一事。指实质上只符合一个构成要件的行为，但因该行为的某些特性易被误认为是“多事”。持续违法、想象竞合违法是典型的“单纯一事”的形态。例如，某药品生产企业因管理混乱，致使所生产的复方感冒灵片部分产品未标明生产批号，并销往市场。该生产企业事实上只存在一个未标明药品生产批号的违法行为，却同时违反了《药品管理法》第四十九条以及《药品生产质量管理规范》第七十九条之规定，形式上有二个违法行为。又比如：某药品零售企业向附近诊所批发药品，当遇有监督检查时就自动停止，待风声过后又继续批发业务。该药品零售企业实际上只存在一个无证批发药品的违法行为，只是经常自行终止，表面上形成了数个违法行为而已。
法定一事。指本来符合数个违法构成要件的“多事”，因某种特别的原因，法律将其规定为“一事”的形态。连续违法是法定一事的典型形态。例如，某药品零售企业采取邮寄的方式，在一天内连续将5种不同的假药销售给5个不同的患者，形式上构成了5个不同的违法行为，但实质上只有一个销售假药的行为，法律上仍规定为“一事”，而不以“多 6 事”分别处罚。
处断一事。指相对人的违法行为根据构成要件标准应为“多事”，但在处罚时却以“一事”处理。典型形态如牵连违法等。例如，某药品生产企业从非正规渠道购进药用原料，并直接用于投产，致使生产出不合格药品。这一过程存在两个违法行为，一个是从非法渠道购进不合格原料，另一个是生产假药。但两个行为之间存在必然的因果关系，因而应按生产假药论处。
（二）法条竞合及处罚运作规则
法条竞合的本质是法律所规定的违法构成要件的竞合，它的特征是：相对人实施了一个违法行为（一事），但因法律错综复杂的规定，出现数个违法行为（多事）的状态，数个违法行为之间在构成要件上存在交叉和从属的逻辑关系。在药品执法实践中，发生法条竞合的情形可区分为二类，即局部竞合与交叉竞合。
局部竞合：是指一个违法行为违反了两部法律规定，也就是普通法和特别法，两部法律存在从属关系。根据法律规定，对局部竞合的违法行为，应该适用特别法优于普通法的原则，排斥用普通法对相对人进行处罚，即使普通法的处罚形式上重于特别法。例如，药品生产企业生产劣药的行为，既违反了《药品管理法》，又同时违反了《产品质量法》。对这种违法行为的查处就应优先适用《药品管理法》，由药品监督管理部门进行查处。
7 交叉竞合：是指一个违法行为违反了两部法律规定，两部法律不存在从属关系，违法行为正好符合相交部分的情形。对于交叉竞合的违法行为，除非法律有特别规定，应适用谁先查谁处罚的原则。对交叉竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主体应联合相处，由其中的一个行政主体实施处罚。例如，当事人在未取得《医疗机构执业许可证》、《药品经营许可证》、《工商营业执照》的情况下，擅自以诊所的名义，开设药品零售企业，进行行医卖药活动。这种情形下，卫生行政部门可以以其非法行医、药品监管部门可以以其无证经营药品分别实施处罚，而工商部门则不应以“无照经营”再实施处罚。因为卫生行政部门和药品监管部门对其实行的处罚中，已经包括了“无照经营”的理由。
（三）管辖冲突及处罚运作规则
由于行政执法主体及其职能纷繁复杂，所以因行政管辖引起的再罚极易发生。在药品执法实践中，解决管辖冲突的问题可从事务（职能）、地域、层级（级别）三方面入手。
事务管辖：是指拥有不同行政职能和行政主体之间在受理行政处罚案件时的权限分工。《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由行政处罚权的行政机关在法定范围内实施。法律、行政法规另有规定的除外”。第16条规定：“对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。至于行政机关享有何种行政职权则需仰仗具体的法律规定。在药品执法实践中，如果遇到不同职能的行政主体对某一违法行为均有管辖权 8 时，应首先考虑是否构成前述事数形态或法条竞合的情形，并适用相应规则处理。应特别注意的是，对于那些越权行政所作出的具体行政行为，应认定是一种无效行为。
地域管辖：是指同类行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。《行政处罚法》规定为：由违法行为发生地的行政机关管辖，法律行政法规另有规定的除外；对管辖有争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。由于违法行为发生地是一个不确定的法律概念，可能引出不同的解释，加上行为发生地可能不在同一区域，行政区域在划分上有交叉、模糊地带等原因，相当容易引起管辖冲突。对此《药品监督行政处罚程序规定》中作了如下规定：（1）药品监督管理部门发现案件不属于部门主管或管辖的，应将相关材料移送有管辖权的药品监督管理部门或者相关部门处理；（2）药品监督管理部门查处案件时，发现有涉及其他药品监督管理部门管辖的违法行为，应将有关材料一并移送该药品监督管理部门，有管辖权的药品监督管理部门对移送的案件应及时查处。
级别管辖：是同类上下级行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对级别管辖引起的冲突，《药品监督行政处罚程序规定》中予以明确，药品监督工作者应严格遵守这些规定。例如，某市药品监督管理机关在查处辖区内一药品生产企业生产假药的违法行为时，依照《药品管理法》第74条规定作出了行政处罚。同时，将该企业违法生产假药的相关证据材料上报上级药品监督管理部门，由上级药品监督管理部门依法作出了 9 撤销该药品批准证明文件的行政处罚决定。这种情形，实际上是管辖层级分工的问题，省、市二级药品监督管理部门所作出的行政处罚都是依法作出的合法具体行政行为，并不构成一事再罚。
三、“一事不再罚”原则在药品行政处罚适用中的例外
（一）重新作出的行政处罚决定
如果药品监督管理机关认为原处罚决定不当，撤销原处罚决定；或者行政处罚决定被上级药品监督管理机关或人民法院依法撤销并责令重新作出具体行政行为，药品监督管理机关据此重新作出的行政处罚决定，并不违反“一事不再罚”原则。
（二）行政处罚的并处
药品相对人的一个行为，违反了一个法律法规规定，而该规定同时并处两种或两种以上的行政处罚。如《药品管理法》第73条、第74条、第75条都规定了几种罚种的处罚。药品监督管理机关对当事人的违法行为依法作出并处的具体行政行为，并不违背“一事不再罚”原则。
（三）刑事处罚易科
根据有关规定，对于药品管理相对人犯非法经营罪、生产销售假劣药品罪的，司法机关免于刑事处罚的，药品监督管理机关可以实施行政处罚。这种情形并不违反“一事不再罚” 原则。
（四）行政违法中的累犯
药品监督管理机关对药品管理相对人实施处罚后，管理相对人又重 10 新实施同一性质的违法行为，药品监督机关可以再次予以处罚，而不受“一事不再罚”原则的限制。
（五）药品行政处罚中的一事多层罚
一事多层罚并不是一事多罚，两者的区别在于“多层”与“重复”。重复处罚是次数上的多次，而多层则是处罚层次上的递进。例如，《药品管理法》第76条规定，药品管理相对人从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的，除应按照该法第74条、第75条规定对其违法单位进行处罚外，还要对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以十年以内不得从事药品生产经营活动的处罚。
（六）药品行政处罚中的一事各罚
在药品执法实践中，一事各罚是指药品监督管理机关对两个或两个以上的行政相对人共同实施同一违法行为而分别予以的行政处罚。一事各罚与一事再罚有明显的不同之处：（1）一事各罚有两个或两个以上责任人；而一事再罚只有一个责任人；（2）在处罚次数上，实质上是各个责任人各自受到一次处罚；而一事再罚是对同一责任人实施了重复处罚。
（七）药品行政处罚中的执行罚
执行罚是一种强制执行方式，是对法定义务人抗拒行政执法的制裁。行政处罚与执行罚可对不及时履行义务的违法者一并适用，不受“一事不再罚”原则的限制。
（八）药品处罚中的漏罚
11 药品监督管理机关对相对人的同一违法行为实施第一次处罚后，发现有漏罚现象的，一般可以继续处罚。例如，药品监督管理机关对违法生产假药行为实施第一次处罚后，发现该行为人大部分违法所得没有依法没收，则应继续针对这一情况予以再次处罚。类似这种漏罚的情况，作出行政处罚的事实、理由与第一次均不同，显然并不违反“一事不再罚”原则。
（九）同时涉嫌药品违法和医疗器械违法
这实际上是二种性质的违法行为。药品监督管理机关对同一当事人同时违反药品管理和医疗器械管理规定的行为，分别依据《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》实施处罚，并不违反“一事不再罚”原则。
【参考书目】
《中华人民共和国行政处罚法》1996.10 《中华人民共和国药品管理法》2003.1 《秩序、权力与法律控制—行政处罚研究》1995.2 12
