论一事不再罚
【摘要】一事不再罚原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则。对这一原则中，何为一事、何为再罚等的理解存在较多分歧。本文根据理性制度的要求和立法精神，并结合行政处罚案件中的具体实践，对一事不再罚原则所涉及的问题进行了分析和研究，认为不再罚指除非法律有特别规定，行政主体只能给予一个和一次处罚。复杂的事数形态和法条竞合领域也应贯彻一事不再罚原则，但基于行政处罚主体的多样性，现行处罚种类性质上的不纯真性、过罚相当的有效性，该原则应该存在必要的例外。
【关键词】一事违法行为不再罚法条竞合
“一事不再罚”原则是法理学上的概念,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次或者两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则,目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。○
1一、对“一事不再罚”的理解
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，例如：某医院在该城市发布虚假医疗广告，称“三个疗程（三个月）彻底治愈哮喘”。该广告内容违反了《中华人民共和国广告法》第四条关于“广告不得含有虚假内容，不得欺骗和误导消费者”的规定。同时，该医院未取得《医疗广告审查证明》发布该医疗广告，违反了《医疗广告管理办法》第三条规定。又违反《医疗广告管理办法》第五条的规定。在此案例中，同一违法行为同时违反了几个法律规定，根据行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次罚款的行政处罚。至于罚款之外的例如吊销企业执照等处罚是否允许的问题，行政处罚法没有明确禁止，应当视为可以处罚。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适○2
1用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了“一事不再罚”原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟。
对“一事不再罚”原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法律规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。“这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是一个独立的违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的一个完整的过程。一般认为行政主体对违法行为处罚完毕后，违法行为就终结了。例如，某甲在某公共场所设摊无照经营行为，因为是可以马上纠正的，所以被执法队员当场处罚后，就是一个独立的违法行为的终结。如以后再出现此种违法行为，无论相隔时间长短，都应认为是另一违法行为。但也有相当一部分违法行为情况比较复杂，立即改正却有困难，因此处罚完毕后应限期改正，而不能以罚代改。比如说，一辆超载的货车行驶在京沪高速上，如果他走到天津的时候被查处，并做了处罚，那么走到北京时再被发现超载这一连续违法行为，就不能再处罚了。因为他行驶在高速路上，不可能把超载的东西卸下来，那么每到一个地方都处罚对相对人很不公平。所以，只有当限期结束后，此违法行为才应终结。第二，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。一次违法事件可能只有一个违法行为，也可能包含几个违法行为。例如，某工程车在无证清运工程渣土过程中违法交通规则，将一路灯杆撞损。在这一违法事件中包含了未经核准擅自处置建筑垃圾和损坏市政实施两个违法行为，应当分别给与处罚。在此案中，会出现被处罚人受到两次处罚的情况，但这是基于两个不同违法行为的前提而产生的，并未触犯一事不再罚原则。第三，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。当某人实施违法行为后，另一人又实施了此种违法行为，但由于违法行为的实施主体是不同的，所以上述两个违法行为是不相同的，行政机关可以分别对两个行为人进行处罚。第四，同一个违法行为是指“同一个”违法行为，而不是指“同样的”违法行为。当事人作出的违法行为被处罚完毕后，又作出了与之相同的违法行为，则实际上是当事人又实施了新的违法行为，是与被处罚行为“同样的”违法行为，是必须要再次受到处罚的违法行为，而不能认定为“同一个”违法行为。。第五，同一个违法行为指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处
2罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。○
3二、“一事不再罚”原则适用中存在的问题
当前我国贯彻“一事不再罚”原则还存在一定问题。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款?根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为;要么不罚款，并构成不作为违法。又如一个违法行为触犯几个法律条文的情形，该适用哪个法律规定？如某出口商品中掺杂掺假、以假充真、以次充好的的行为，构成《中华人民共和国进出口商品检验法》第三十五条：“进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品的„„”所指的违法行为，同时也违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条：“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”的规定。如果确立由一个行政主体实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。
三、“一事不再罚”适用中对问题的处理
“一事不再罚”原则除“事数认定”争议以外，“法条竞合”的处理也是“一事不再罚”原则在行政处罚实践运用中的一大难点。法条竞合源于法律的错杂规定，指一个行为符合数个法律条文所规定的犯罪构成，而由于数个法律条文之间存在着一种内在的包容或交叉关系，只能适用其中一个法律条文，其他法律条文不能再适用的情况。为避免这一情况所带来的尴尬，理论界主要适用上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法、重法优于 3 ○5○
4轻法等规则。
1.上位法优于下位法：不同级别和层次的法律规范之间，如果较低层次的法律规范同较高层次的法律规范相触，应该坚决维护宪法和法律的最高权威，优先适用较高层次的规范。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。
2.新法优于旧法：新法与旧法是以法律的生效时间先后为标准来分类的，仅适用于同一机关制定的法律规范之间。
3.特别法优于普通法：对同一事项两部法律分别订有一般和特别规定时，特别规定的效力高于一般规定的效力。凡是特别法中作出规定的，即排斥普通法的适用。但是这个法律原则的适用是有条件的，只有在两部法律规范均由同一机关制订的时候才能成立。
4.重法优于轻法：指一个行为同时触犯了不同的法律规范，处罚较重的法律条款优先于处罚较轻的法律条款适用的原则。鉴于“行政法”和“刑法”打击或规范对象的不同，行政法中不存在“重法优于轻法”的适用说法。但是此原则可适用于前文中的想象竞合违法、牵连违法等事数处理。
四、“一事不再罚”存在的几种例外
一事不再罚不是一个恒定的法律原则，适用或不适用一事不再罚原则，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序的具体情况进行具体分析，才能作出准确的判断。例如：
一、多个行为违反了同一种行政法规范的，可以由行政机关分别裁决、合并执行，每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用“一事不再罚”原则。
二、行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或连续发生了数个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，或多次侵犯了同一行政法律规范。这本身就应是两个或两个以上的违法行为，不能适用“一事不再罚”原则。
三、一个行为同时违反行政法规范、刑法规范，应由有权机关依照各自不同性质的法律规范实行处罚。这两种处罚的性质、依据和功能都不一样，相互间不能代替也不能免除，这种“双罚制”也不适用“一事不再罚”原则。
四、行政行为的换罚或者易科。在某些具体的行政法律中。规定行政机关对行为人给予 4 ○6
一种处罚后，处罚难以执行或者无法达到法律效果的情况下，行政机关可以改用另外一种形式的行政处罚，以便有效地制裁违法行为，这种因地制宜、因事制宜、因时制宜的合法转处情形也不属于“一事不再罚”的范围。
五、执行罚与行政处罚的并处。执行罚又称强制金，是指当义务人逾期拒不履行义务时行政机关按义务人拖延履行的期限，按日反复加重义务人新的金钱给付义务，促使义务人自己履行义务的一种行政强制执行方式。当行为人被行政处罚后，又拒不履行处罚决定所设定的义务，行政机关可依法再处以罚款以强制其履行被处罚的义务。即是说行政处罚与执行罚可以对违法者同时适用，而不受“一事不再罚”原则的限制。
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8、《对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚》，北京律师网。
【引注】
○1李国光，《行政处罚法及配套规定新释新解》，定义。
○2全国人大法规库，《中华人民共和国行政处罚法》，第四章第二十四条。
○3鄞州区城市管理（行政执法）局，《如何确定一事不再罚原则中的“同一个违法行为”？ 》。 ○4刘宏渭 柳砚涛，《析行政处罚一事不再罚原则》。
○5刘阳中，《检验检疫行政处罚中法条竞合之分析》。
○6王伟清，《上位法优于下位法》。
○7朱新力，《论一事不再罚原则》。
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