《江苏省城乡规划条例》解读
一、制定《江苏省城乡规划条例》的意义
城乡规划是各级政府统筹安排城乡空间布局和各项建设，保护和合理利用各类资源，引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。作为重要的公共政策，城乡规划对于维护社会公正和公平，保障公共利益和公众合法权益，推动和谐社会的构建，具有重要意义。
（一）制定《条例》是贯彻实施《城乡规划法》的需要。《城乡规划法》按照统筹城乡发展的要求，强调了城乡规划在引导、促进城乡经济社会全面可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，在规划的制定和实施方面作出了很多新规定。为更好地贯彻落实《城乡规划法》，需要更新原有的城乡规划理念和指导思想，健全统筹城乡的规划管理机制，进一步补充、细化和完善城乡规划编制、审批程序和制度。
（二）制定《条例》是适应我省经济社会发展的客观需要。城乡规划是政府引导和调控经济社会发展的重要依据和基本手段。通过制定《条例》，可以进一步明确各级政府依法制定城乡规划的职责以及对城市规划的具体要求，为经济社会发展提供支撑和保障。
（三）制定《条例》是维护公共利益和城乡规划严肃性的需要。城乡规划具有重要的公共政策属性，关系到各行各业的发展和千家万户的利益，是事关全局和长远发展的重大战略。通过制定《条例》，可以强化城乡规划的法律地位，依法维护规划的严肃性，遏制破坏规划、违反规划的行为，加大对公共利益和公民合法权益的保护力度。
（四）制定《条例》是进一步规范和加强我省城乡规划管理的需要。健全的城乡规划管理机制和体制，是保障规划实施和依法行政的重要基础。通过制定《条例》，可以有效强化城乡规划的统筹管理，完善规划的决策机制，加强公众参与和监督检查，促进城乡规划实施的规范化、有序化管理。
二、制定《江苏省城乡规划条例》的总体思路 制定《条例》的总体思路概括为“法制统
一、体现特色、充分协调、保障发展”，即：通过对《城乡规划法》有关规定的细化和补充，在维护法制统一的前提下，突出我省的实际，体现特色，有所创新，确保国家确定的城乡规划法律原则、管理制度和其他要求得到有效实施，充分发挥城乡规划对于引导城乡建设和经济、社会、资源、环境协调发展的重要作用，为我省经济社会发展提供有力保障。
围绕这一思路，在《条例》制定过程中，始终注意处理好五个方面的关系：
一是处理好《条例》和上位法的关系，即：贯彻落实，有所创新。《条例》的内容坚持对上位法的不抵触原则，根据我省城乡规划和经济社会发展的需要，尽可能对重大问题及法律的原则性规定作出细化和补充，增强法规的可操作性，同时力争体现我省地方立法的创性和特色。 二是处理好城乡规划与城乡建设、经济社会发展和资源环境保护的关系，即：促进发展，保护优先。城乡规划必须适应经济社会发展的需要，指导城乡建设和发展，重视对自然和历史文化资源、生态环境的保护，切实维护公共利益，真正为城乡可持续发展提供保障。
三是处理好不同层级规划和各类规划之间的关系，即：综合统筹，总专协调。加强城乡规划的综合性和系统性，以法律确定的城乡规划体系框架为主干，健全我省城乡规划体系；明确城乡规划与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划的相互关系；确立城镇体系规划、城市和镇的总体规划对各类专项规划的统领地位。
四是处理好规划实施管理内部规范和外部监督的关系：即：规范管理，强化监督。根据法律、法规规定，按照国家和省的要求，规范城乡规划实施规划条件、“一书三证”、规划核验等管理的程序和要求，并加强上级政府、人大和公众的监督，切实维护公共利益。
五是处理好规划强制性和适应性的关系，即：严肃实施，依法变更。依法明确规划应当具有长期性、稳定性，规划强制性内容、规划的许可不得擅自变更。同时，为提高规划对经济社会发展的适应性，规定规划修改和规划许可变更的条件和严格的程序。
三、《江苏省城乡规划条例》的亮点 《条例》在细化、落实《城乡规划法》规定的基础上，结合江苏的实际有所创新，进一步增强城乡规划的统筹协调作用，提高城乡规划的透明度和公开性，严格限制城乡规划编制和实施的变更，确保城乡规划的严肃性。主要体现在八个方面：
一是在规划的统筹协调方面，对城乡空间统一规划管理和各层次城乡规划之间的衔接关系作出明确规定；
二是在维护公众权益方面，对公众参与规划编制和实施监督以及房地产项目配套设施要求作出明确规定；
三是在保障城乡规划的严肃性方面，对城乡规划制定和实施过程中的修改变更作出严格的限制性规定；
四是在体现节约资源方面，对城乡规划提出总体要求，并就地下空间利用规划作出明确规定；
五是在体现地方特色方面，分别就历史文化保护规划和城市设计作出明确规定；
六是在规范城乡规划管理方面，细化了城乡规划实施管理的基本制度；
七是在加强人大和社会监督方面，增加了人大对重要的修建性详细规划、历史文化保护规划编制的监督，增加了社会监督城乡规划实施的途径； 八是在预防和查处违法建设方面，增加了部门联动、实施规划有关环节工作衔接的规定，并加大对违法建设行为的查处力度，遏制违法建设。
四、《江苏省城乡规划条例》中增强规划的城乡统筹和综合协调方面的主要内容
我省的城乡规划，包括省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划、城市总体规划和详细规划、镇总体规划和详细规划、乡规划、村庄规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划还包括近期建设规划、城市设计和专项规划等。各位阶、各层次、各类型的规划如何协调统一，是实际工作中经常遇到的问题。
《条例》加强了城乡空间统筹协调。第五条规定：“对城市规划区范围内的镇、乡、村庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独划定规划区，由其隶属的城市或者镇、乡统一实施规划管理。”第二十六条规定：“设立城市新区以及开发区、旅游度假区、科技园、产业园等各类工业、服务业园区，应当符合有关城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围和布局。市辖区、风景名胜区以及各类工业、服务业园区，由所在地城市、县城乡规划主管部门依法统一实施规划管理。”
《条例》加强了规划之间的统筹协调。在《城乡规划法》规定基础上，《条例》增加了区域性城镇体系规划，明确了城镇体系规划、总体规划和专项规划等规划的衔接关系，在第十五条中规定：“可以根据总体规划编制专项规划，专项规划应当符合总体规划的要求；单独编制的区域性专项规划，应当符合省域城镇体系规划的总体要求，并与区域性城镇体系规划相衔接。”第十九条规定：“编制城乡规划应当充分考虑防御重大灾害的需要，合理确定探测（观测）设施、防灾通道和避难场所，统筹安排相关基础设施。”第二十八条规定：“在实施区域性城镇体系规划的过程中，有关人民政府应当就区域基础设施和公共服务设施共建共享、生态环境保护、相邻地区的重大项目等方面的规划管理，主动进行商，必要时由共同的上一级城乡规划主管部门会同项目主管部门组织协调。”
五、《江苏省城乡规划条例》中维护公众权益、提高规划的透明度和公开性规定的主要内容
在规划的实施过程中，改变规划许可内容或者未按规划进行配套设施建设，损害相关人利益的现象时有发生，社会公众反应较大。为了维护人民群众的合法权益和切身利益，《条例》对住宅项目的配套设施作出特别要求，对人民群众反映强烈的“住改商”作出严格的限制性规定。 第三十三条规定：“住宅项目的规划条件除了应当明确本条第三款规定的内容外，还应当明确同步建设的基础设施、公共服务设施的建设时序，并作为国有土地使用权出让合同的内容。住宅项目的建设单位应当按照国有土地使用权出让合同的规定同步建设基础设施、公共服务设施。”第四十五条规定：“对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配臵的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。”第四十八条规定：“规划条件确定应当同步配套建设的基础设施、公共服务设施，建设单位应当一并向城乡规划主管部门申请核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收。”第五十条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。”
城乡规划的编制和实施，关系经济社会发展的全局，也与人民群众日常生产、生活密切相关，社会关注度很高。在编制城乡规划过程中，增加公众的参与度，有利于提高规划的科学性、合理性和可操作性。在《城乡规划法》相关规定的基础上，第二十二条规定：“控制性详细规划的修改，组织编制机关应当对拟修改的必要性进行论证，听取规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。”第三十六条规定：“城乡规划主管部门对改建、扩建项目在核发建设用地规划许可证前，应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证。因改建、扩建对利害关系人合法权益造成损害的，建设单位或者个人应当依法给予补偿。”第四十条规定： “城乡规划主管部门应当就可能影响公共利益的建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案、建设项目选址，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。”第四十五条还规定：“城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。”
六、《江苏省城乡规划条例》中严格限制规划调整、加强城乡规划严肃性的主要内容
《城乡规划法》对确保城乡规划的严肃性作出了很明确的规定，第四章专门对规划的修改作出了严格的规定。《条例》进一步对规划编制和规划实施过程中的修改作出限制性规定，防范不按规划实施的行为。第十三条规定：“控制性详细规划不得改变城市、镇总体规划的强制性内容；需要改变城市、镇总体规划的强制性内容的，应当先按照程序修改城市、镇总体规划。”第二十二条规定：“经依法批准的城乡规划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自修改。该条还具体限定了修改控制性详细规划的条件。”第二十五条规定：“规划区范围内的土地利用和各项建设必须符合城乡规划。任何单位和个人不得违反经依法批准的城乡规划进行建设。未经依法批准并公布的城乡规划不得作为城乡建设和规划管理的依据。”第二十九条规定:“城乡规划确定的铁路、公路、港口等重要基础设施和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，未经原规划审批机关批准，不得改变用途；擅自改变用途进行建设的，城乡规划主管部门不予办理规划审批手续。”第四十五条规定：“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配臵的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。”第四十八条规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。”
七、《江苏省城乡规划条例》中体现集约发展要求、规范地下空间规划管理的主要内容
江苏人多地少，资源匮乏，环境容量小，随着经济社会的快速发展，也面临着保护资源环境的严峻挑战。为此《条例》针对节约资源能源，突出对地下空间的利用，对城乡规划编制和实施作出相应规定。第六条规定：“制定和实施城乡规划，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，协调城乡空间布局，改善人居环境和生态环境，促进资源能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，并符合国防建设和防灾减灾的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。”第十四条规定：“编制乡规划、村庄规划，应当按照适度集聚、节约用地、有利生产、方便生活的要求，确定镇域、乡域内的村庄布局，统筹安排与村庄相关的各项基础设施和公共服务设施。”第十七条规定：“城市地下空间开发利用规划由城市、县城乡规划主管部门会同民防主管部门，依据城市、县人民政府所在地镇的总体规划组织编制，经征求发展和改革、国土资源、文物等部门的意见后，报同级人民政府审批。”第三十条规定：“开发利用城市地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。”
八、《江苏省城乡规划条例》中保护历史文化、体现城乡和地方特色的主要内容
江苏省历史文化积淀深厚，众多的历史文化名城、名镇、名村和保护区中保存了大量的历史文化遗存，保护好这些遗存既是各级政府的重要责任，也是在城乡规划建设中体现地方特色的重要途径。第六条规划工作总体要求和第九条、第十二条等各个层次的规划编制要求中强调了对历史文化遗存的保护。第十六条对历史文化名城、名镇、名村和历史文化保护区、历史文化街区规划的规划编制，作出了具体规定。在规划实施过程中，第四十条还规定：“城乡规划主管部门应当就位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。”
为了改变城镇面貌平淡、雷同的现象，体现特色，条例中增加了对城市设计的规定。第二十四条规定：“鼓励开展城市设计。对城市、县人民政府所在地镇的中心区、重要功能地段、重点景观区域和主要街道两侧，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以组织开展城市设计，用于引导城市建设。”
九、《江苏省城乡规划条例》中细化管理制度、规范城乡规划管理的主要内容 城乡规划行政许可是实施城乡规划的重要环节，也是规划管理的重要手段。《城乡规划法》设定了规划选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等制度。按照我省城乡规划依法实施管理的需要，《条例》就上述规划许可的主体、条件、程序、时限、需要提交的材料、许可变更、许可有效期以及规划放线、核验等许可的监管进行了细化，增强了可操作性。《条例》第三十一条、第三十二条就规划选址意见书的核发；第三十三条就规划条件的作用；第三十四条至第三十七条就建设用地规划许可的核发；第三十八条、第三十九条对建设工程规划许可的办理；第四十六条对临时建设工程的规划许可；第四十一条对乡村建设的规划许可；第四十二条对农民自建住房的简化规定；第四十三条对规划许可办理时限、第四十九条对规划证件的有效时限；第四十四条就建设工程开工前的规划核验、第四十八条就建设工程竣工的核实；第四十五条就规划许可的变更；第五十条就规划许可的有效期等等,都作出了较为具体的规定。这些规定，将为依法实施城乡规划许可,严格实施城乡规划,维护城乡规划管理秩序,促进经济社会发展,提供有力的保障。
十、《江苏省城乡规划条例》中对城乡规划监督的主要内容
在《城乡规划法》规定的基础上，《条例》增加了人大对重要的修建性详细规划、历史文化保护规划编制的监督。第十四条规定：“对于特别重要地块的修建性详细规划，城市、县人民政府在审批前，应当报经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会的审议意见汇总后交由城市、县人民政府研究处理。”第十六条规定：“历史文化名城、名镇、名村和历史文化保护区的保护规划应当报经所在地城市、县人民代表大会常务委员会审议，常务委员会的审议意见汇总后交由城市、县人民政府研究处理。”第五十二条规定：“地方各级人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会根据需要，可以作出相应的决定、决议。”第五十三条规定：“任何单位或者个人都有权对城乡规划的制定和实施提出意见和建议，就建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报、控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门应当依法及时受理并查处。”第五十四条规定：“除在农村集体土地上建设农村村民自建住房外，建设单位或者个人应当在施工现场醒目位臵公示建设工程规划许可证样本以及经审定的建设工程设计方案总平面图、立面图，接受社会监督。”第五十五条规定：“街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合城乡规划主管部门予以处理。居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并及时向城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府报告。”
十一、《江苏省城乡规划条例》中实现部门联动，加强违法行为的预防和查处的主要内容
为了有效地防范违法建设，《条例》加强了相关部门的工作衔接，从各个环节防范违法建设的产生。第三十八条规定：“未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。”第四十八条规定：“未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。”第五十条规定：“房屋产权登记机关核发的房屋权属证件上记载的用途，应当与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的用途一致。擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件。”
为了有效地遏制违法建设，对于影响较大的违法建设，《条例》第六十二条根据《城乡规划法》第六十四条细化了无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，并规定处罚所建设工程造价是指违法建设工程整体造价。
