强化制度建设 严格责任落实
——浅谈解决建筑领域拖欠农民工工资问题的对策
导语：“农民工”最初指进入乡镇企业的农民,后来主要指数以亿计的从农村外出就业、进城务工的人员。我国农村经济长期发展缓慢的一个重要原因是,城乡二元经济结构中,滞留于农业的农民太多,在城镇从事工商业的人员太少,巨大的农村剩余劳动力未得到充分利用和发挥。农民进城务工是促进农村和城市双赢发展,缩小城乡差距的积极现象。但是,随之而来的是由于有关法律、法规不够完善,行业违规操作,不按程序办事,监管不力,农民工自身法律意识不强等原因,农民工权益被侵害的问题日趋增多,而且以欠薪问题最为突出。
每到年终岁末,农民工在追讨工资无望的情况下,除以伤害自己身体、自杀等方式相威胁外,甚至采用非法手段解决问题,如聚众堵塞交通,毁坏道路设施,爬吊车跳楼，盗窃、抢劫,故意伤害或绑架包工头等,类似的群体性事件和刑事案件每年都有发生。在一定程度上,拖欠农民工工资已经成为一个影响社会治安和诱发犯罪的严重问题。拖欠农民工工资长期以来形成的规律是,旧的拖欠未理清,新的拖欠又形成。这样循环往复,问题一直未得到彻底解决。
一、造成建筑领域拖欠农民工工资问题的主要因素分析
（一）劳动合同签订率低
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是劳动者保障自身权益、双方处理争议的重要依据。《中华人民共和国劳动法》第16条明确规定用人单位应当与劳动者订立劳动合同。但是在建筑行业劳动合同签订率却极低。主要原因有以下三个方面：一方面是建筑业用工具有阶段性、临时性和很强的流动性，这给企业直接与务工人员签订劳动合同带来困难。另一方面是大部分企业认为，签订劳动合同对农民工的随意性流动不能加以制约，还要为农民工缴纳各项社会保险费，增加用人单位的管理成本，农民工本人也不愿缴纳各项社会保险费。第三方面是农民工自身文化素质偏低，维权意识不强，认为没有必要签订劳动合同，或认为签订合同后限制了寻找更好工作的自由。因此，双方对签订劳动合同都缺乏积极性。农民工由于没有劳动合同的保障，出现拖欠工资情况时很难维护自已的权益。
（二）包工头大量存在，坑害农民工合法权益 在从事建筑工程的农民工中，90%以上是跟随包工头干活的，虽然包工头在一定程度上拓宽了农民工就业的渠道、降低其寻找工作的成本，但包工头的存在无疑是导致劳动力市场混乱的重要原因，严重的危害了农民工的合法权益。
1．包工头承担风险的能力较差。包工头是没有承包资质的个人，没有多少抗风险能力,一旦发生伤亡事故或工程亏损，往往是血本无归，根本支付不了农民工的工资。有些时候，包工头连法院的判决也无力执行。 2．部分包工头将农民工工资据为已有，甚至携款逃跑。由于包工头与建筑单位存在直接的分包关系，所以工程结束后，用人单位往往将包含农民工工资的工程款直接支付给包工头个人，部分包工头拿到钱后，出于非法占有目的，不向农民工支付工资，有个别包工头甚至携款逃跑，找不到踪影。 3．包工头的存在使农民工维权途径变得更加曲折。农民工本来是应该与用人单位直接签订劳动合同的，但是由于包工头的存在，往往是农民工直接跟随包工头干活，而只有包工头与用人单位有分包协议，也就是说农民工没有和用人单位建立直接的联系，也就不可能与用人单位签订劳动合同，发生劳动争议后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系。用人单位也拒绝向农民工支付工资。农民工不得不花费大量的时间去收集证据来证明他们与用人单位之间的劳动关系。
由于我国劳动力市场处于发育初期，市场管理也并不健全，包工头有着较大的发展空间，包工头的存在是对农民工权益的极大威胁。从实际情况看，目前大多数建筑施工企业对施工队伍采用“以包代管”的管理模式，建筑施工企业将劳务分解、承包给若干个不具备劳动用工主体资格专业包工头，由包工头招募家乡的亲朋好友和老乡进行施工，有的包工头甚至又将承接的劳务又分包给他人，形成了层层转包现象，导致用工管理十分混乱。由于无组织的零散用工无法实行有效管理，企业或项目部对于招用工具体情况基本上不了解，又未对农民工进行用工考勤，双方的劳动关系难以确认，致使少数包工头有机可乘，结算时往往存在相互扯皮，造成拖欠或纠纷，同时也为恶意讨薪创造了条件，给工资追讨工作带来很大困难。
（三）建筑施工企业的不规范运做给拖欠农民工工资埋下隐患
施工企业的不规范运作主要表现在：
1、绝大部分都是个人承包，施工企业只管收管理费，其他一概不过问。
2、项目经理随便挂靠，有相当一部分项目经理是开发商找来的，然后挂靠到施工企业，而施工企业根本控制不了，出现问题后，开发商和施工企业又互相推诿，无人承担责任。
3、由于是个人承包，没有工资表、没有财务帐的情况非常普遍。
4、工程承包人分包工程时只有口头约定，没有书面合同的情况也非常多。
（四）工资支付制度不完善，支付方式不合法 虽然国家明令要求企业将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人。但从现实情况看，大部分施工企业通过包工头支付工资，而不是直接将工资款直接发放到民工手里，这样导致用工管理、工资支付和权益保护等各项监管措施难以有效落实。有的包工头领取工资款后，先用劳务费垫付材料费，剩余部分才发给农民工；有的包工头拿到劳务费后故意克扣，甚至一走了之，造成农民工工资拖欠。
二、解决拖欠农民工工资问题的对策和探讨 为全面治理拖欠农民工工资问题，国务院办公厅下发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》2016年1号文件，笔者认为要解决好农民工工资问题，要毫不犹豫的执行中央有关精神，重点做好以下几个方面工作：
（一）规范建筑市场
要解决建筑领域中拖欠农民工工资问题，首先就要从根本上规范建筑行业，加强建筑施工企业的管理，禁止随意挂靠，严格禁止借用项目经理资质，施工不设账，没有工资表，不签劳动合同，不签分包合同的，应取消施工资格。
（二）全面规范企业工资支付行为
1、明确工资支付各方主体责任。全面落实企业对招用农民工的工资支付责任，督促各类企业严格依法将工资按月足额支付给农民工本人，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人。在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业，下同）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。
2、严格规范劳动用工管理。督促各类企业依法与招用的农民工签订劳动合同并严格履行，建立职工名册并办理劳动用工备案。在工程建设领域，坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度，建立劳动计酬手册，记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息，逐步实现信息化实名制管理。施工总承包企业要加强对分包企业劳动用工和工资发放的监督管理，在工程项目部配备劳资专管员，建立施工人员进出场登记制度和考勤计量、工资支付等管理台账，实时掌握施工现场用工及其工资支付情况，不得以包代管。施工总承包企业和分包企业应将经农民工本人签字确认的工资支付书面记录保存两年以上备查。
3、推行银行代发工资制度。推动各类企业委托银行代发农民工工资。在工程建设领域，鼓励实行分包企业农民工工资委托施工总承包企业直接代发的办法。分包企业负责为招用的农民工申办银行个人工资账户并办理实名制工资支付银行卡，按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，交施工总承包企业委托银行通过其设立的农民工工资（劳务费）专用账户直接将工资划入农民工个人工资账户。
（三）、健全工资支付监控和保障制度
1、完善企业工资支付监控机制。构建企业工资支付监控网络，依托基层劳动保障监察网格化、网络化管理平台的工作人员和基层工会组织设立的劳动法律监督员，对辖区内企业工资支付情况实行日常监管，对发生过拖欠工资的企业实行重点监控并要求其定期申报。企业确因生产经营困难等原因需要延期支付农民工工资的，应及时向当地人力资源社会保障部门、工会组织报告。建立和完善欠薪预警系统，根据工商、税务、银行、水电供应等单位反映的企业生产经营状况相关指标变化情况，定期对重点行业企业进行综合分析研判，发现欠薪隐患要及时预警并做好防范工作。
2、完善工资保证金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度，逐步将实施范围扩大到其他易发生拖欠工资的行业。建立工资保证金差异化缴存办法，对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。严格规范工资保证金动用和退还办法。探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，积极引入商业保险机制，保障农民工工资支付。
3、建立健全农民工工资（劳务费）专用账户管理制度。在工程建设领域，实行人工费用与其他工程款分账管理制度，推动农民工工资与工程材料款等相分离。施工总承包企业应分解工程价款中的人工费用，在工程项目所在地银行开设农民工工资（劳务费）专用账户，专项用于支付农民工工资。建设单位应按照工程承包合同约定的比例或施工总承包企业提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费单独拨付到施工总承包企业开设的农民工工资（劳务费）专用账户。农民工工资（劳务费）专用账户应向人力资源社会保障部门和交通、水利等工程建设项目主管部门备案，并委托开户银行负责日常监管，确保专款专用。开户银行发现账户资金不足、被挪用等情况，应及时向人力资源社会保障部门和交通、水利等工程建设项目主管部门报告。
4、落实清偿欠薪责任。招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。
（四）推进企业工资支付诚信体系建设
1、完善企业守法诚信管理制度。将劳动用工、工资支付情况作为企业诚信评价的重要依据，实行分类分级动态监管。建立拖欠工资企业“黑名单”制度，定期向社会公开有关信息。人力资源社会保障部门要建立企业拖欠工资等违法信息的归集、交换和更新机制，将查处的企业拖欠工资情况纳入人民银行企业征信系统、工商部门企业信用信息公示系统、住房城乡建设等行业主管部门诚信信息平台或政府公共信用信息服务平台。推进相关信用信息系统互联互通，实现对企业信用信息互认共享。
2、建立健全企业失信联合惩戒机制。加强对企业失信行为的部门协同监管和联合惩戒，对拖欠工资的失信企业，由有关部门在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面依法依规予以限制，使失信企业在全国范围内“一处违法、处处受限”，提高企业失信违法成本。
（五）依法处置拖欠工资案件
1、严厉查处拖欠工资行为。加强工资支付监察执法，扩大日常巡视检查和书面材料审查覆盖范围，推进劳动保障监察举报投诉案件省级联动处理机制建设，加大拖欠农民工工资举报投诉受理和案件查处力度。完善多部门联合治理机制，深入开展农民工工资支付情况专项检查。健全地区执法协作制度，加强跨区域案件执法协作。完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制，健全劳动保障监察机构、公安机关、检察机关、审判机关间信息共享、案情通报、案件移送等制度，推动完善人民检察院立案监督和人民法院及时财产保全等制度。对恶意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任，切实发挥刑法对打击拒不支付劳动报酬犯罪行为的威慑作用。
2、及时处理欠薪争议案件。充分发挥基层劳动争议调解等组织的作用，引导农民工就地就近解决工资争议。劳动人事争议仲裁机构对农民工因拖欠工资申请仲裁的争议案件优先受理、优先开庭、及时裁决、快速结案。对集体欠薪争议或涉及金额较大的欠薪争议案件要挂牌督办。加强裁审衔接与工作协调，提高欠薪争议案件裁决效率。畅通申请渠道，依法及时为农民工讨薪提供法律服务和法律援助。
3、完善欠薪突发事件应急处置机制。健全应急预案，及时妥善处置因拖欠农民工工资引发的突发性、群体性事件。完善欠薪应急周转金制度，探索建立欠薪保障金制度，对企业一时难以解决拖欠工资或企业主欠薪逃匿的，及时动用应急周转金、欠薪保障金或通过其他渠道筹措资金，先行垫付部分工资或基本生活费，帮助解决被拖欠工资农民工的临时生活困难。对采取非法手段讨薪或以拖欠工资为名讨要工程款，构成违反治安管理行为的，要依法予以治安处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
（六）改进建设领域工程款支付管理和用工方式
1、加强建设资金监管。在工程建设领域推行工程款支付担保制度，采用经济手段约束建设单位履约行为，预防工程款拖欠。加强对政府投资工程项目的管理，对建设资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准。政府投资项目一律不得以施工企业带资承包的方式进行建设，并严禁将带资承包有关内容写入工程承包合同及补充条款。
2、规范工程款支付和结算行为。全面推行施工过程结算，建设单位应按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款。工程竣工验收后，对建设单位未完成竣工结算或未按合同支付工程款且未明确剩余工程款支付计划的，探索建立建设项目抵押偿付制度，有效解决拖欠工程款问题。对长期拖欠工程款结算或拖欠工程款的建设单位，有关部门不得批准其新项目开工建设。
3、改革工程建设领域用工方式。加快培育建筑产业工人队伍，推进农民工组织化进程。鼓励施工企业将一部分技能水平高的农民工招用为自有工人，不断扩大自有工人队伍。引导具备条件的劳务作业班组向专业企业发展。
4、实行施工现场维权信息公示制度。施工总承包企业负责在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示业主单位、施工总承包企业及所在项目部、分包企业、行业监管部门等基本信息；明示劳动用工相关法律法规、当地最低工资标准、工资支付日期等信息；明示属地行业监管部门投诉举报电话和劳动争议调解仲裁、劳动保障监察投诉举报电话等信息，实现所有施工场地全覆盖。
建筑领域拖欠农民工工资问题不仅是一个行业管理的热点、社会舆论的焦点，更是行业发展的难点问题，解决好了将促进建筑行业的蓬勃发展，加大建筑业对GDP的贡献，解决不好影响的不仅仅是一个行业的发展，更对社会稳定、发展有着深远的影响。建筑业应将解决拖欠农民工工资问题，作为执政为民，心系群众，情注民工，为农民工办实事、办好事、办成事的一项实际行动，坚持做到随时上访，随时接待，随时举报，随时处理，不烦、不拖、不躲。在治理拖欠农民工工资同时研究制定有关政策措，加强职能部门协作力度，形成合力，寻求解决问题的长效机制，彻底解决拖欠农民工这一老大难问题。
