崆峒区乡镇机构设置及运行情况调研报告
崆峒区农业办公室 （2010年11月）
按照市委农村工作办公室的安排，我办组织人员对全区乡镇机构设臵、工作人员配备及乡镇政府职能作用发挥情况进行了专题调研，形成了如下调研报告。
一、乡镇机构设置和人员配备情况
目前我区乡镇机构设臵主要依据是2008年全省农村综合改革试点中市委、市政府批复的《崆峒区农村综合改革试点工作实施方案》，党政机构按照一类乡镇（四十里铺镇和柳湖乡2个乡镇）设“四办一部”，即党政办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、开发建设办公室、人武部；二类乡镇（包括崆峒镇、白水镇、草峰镇、安国乡、峡门乡、花所乡、大寨乡等7个乡镇）设“三办一部”，即党政办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、人武部；三类乡镇（包括寨河乡、大秦乡、西阳乡、白庙乡、索罗乡、上杨乡、香莲乡、麻武乡8个乡）设“两办一部”，即党政办公室、经济和社会发展办公室、武装部。乡镇事业单位按照“管理性职能收归政府、公益性职能交给事业单位、经营性职能走向市场”的总体思路，对乡镇现有事业单位根据承担的职能进行分类改革。将农经站承担的农村土地经营管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理职能划入经济
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发展办公室（经济和社会发展办公室）；撤销安全生产监督管理站，其职能划入经济发展办公室（经济和社会发展办公室）；将畜牧兽医站设臵为单列的事业单位，为区畜牧兽医局的派出机构；将农业综合服务中心承担的农资供应职能，畜牧兽医站承担的兽药饲料销售、动物疾病诊疗职能，文化服务中心承担的文艺演出、电影放映经营性职能分离出来，推向市场；将其他社会公益性职能进行整合，设立“一站一办一中心”，即文化站、计划生育办公室（挂计划生育服务所牌子）、农业服务中心。全区乡镇共设立各类机构110个，按管理权限划分，乡镇主管51个，区直部门管理59个。乡镇共有编制963个，实有工作人员 1211名，其中受乡镇管理845人，有三支一扶人员41人，进村进社138人，区招基层服务生124人，大学生村官30人。
在财政体制方面，撤销了全区19个乡镇财政所，按区域划分成立了柳湖、四十里铺、崆峒、安国、白水、白庙6个资金结算中心，作为区财政局的派出机构。实行“预算共编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”的财政运行机制，将乡镇财政收支预算、资金结算、耕地占用税、契税的征管、支农资金、农业综合开发项目资金的管理、各项涉农专项资金的发放等工作交由资金结算中心承担，由区财政局直接管理并监督乡镇财政收支活动。
二、影响乡镇政府工作职能发挥的主要制约因素
改革开放以来，农村经济体制改革不断深化，而乡镇体制改革落后于经济体制改革步伐，从调查的情况来看，存在以下几个方面
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的问题，影响了农村经济社会快速发展的步伐：
1、条块分割，乡镇政府权责不平衡。目前在乡镇设派出机构(指以条管理为主的机构)的主要有公安、电力、国土、兽医、司法、卫生、教育、财政等，而且垂直管理还有进一步扩展的趋势，这些机构都以乡镇为工作对象，除党团关系在乡镇外(有的单位党团关系还在区上)，其它的人、财、物权力和业务管理权都在上级部门，乡镇无权过问。由乡镇管理的只有农村经济、农业农机、计划生育、村镇建设、文化等，致使乡镇的职责过大，而对应的权利却很小，表现为乡镇有发展经济、促农增收的责任，却无独立的财政权力；有提供公共服务、发展民生的责任，却无支配公共资源的职能；有推进民主、促进和谐的责任，却无司法管理的权力，属于典型的“小马拉大车”，责任与权力之间的不平等，使乡镇履行职能受到限制，开展工作力不从心。
2、财政经费困难，发展后劲不足。取消农业税和乡镇财政收入任务后，乡镇不再为财税工作发愁，任务相对减轻，但随之而来的问题也出现了，一些乡镇处于保运转就没有发展资金、保发展就保不了运转的两难境地。乡镇政府既要争取项目和资金来搞水电路等基础设施，还要加快农业产业结构调整，发展地方经济。上级拨付的办公经费只能维持正常的公务开支。“普九”债务的化解可以说给乡镇解决了部分问题，但是历年的农业税尾欠，基础设施建设给乡镇形成的债务包袱还很大，是背着欠债的包袱在前进，在公益事业、基础设施建设、民计民生方面，乡镇想办而是无钱办不到，影响到
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工作正常开展和乡镇职能的发挥。
3、工作推行机制不活，工作效率难以提高。乡镇对农村工作和农民的管理，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大，表现在以下几个方面：一是乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，然而从上到下仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，很多工作村级没有积极性，而上级是同等要求一刀切，致使乡镇工作推行难度很大；二是村级职能弱化，工作推行能力差。全面取消农业税之后，大大减轻了农民负担，同时也断绝了一些村级干部的灰色收入来源，但村干部待遇没有跟上；公益事业的“一事一议”制度落实难度大，基础设施建设等集体性活动陷于停滞；加之现阶段农民的新特点（农忙在家种田，农闲外出赚钱，有吃有穿不求你，事不关已不理你，有了事情要找你，损害利益要告你），群众发动困难等各种因素，部分偏远乡镇村干部感到失落、无助、不会工作，村干部流失、推天混日等现象普遍存在，对乡镇的中心工作消极应付，增加了乡镇工作难度。三是体制原因。由于诸多原因，各种审批和许可事项多数掌握在区直驻乡单位手里，甚至连结婚手续办理、惠农资金发放都被上收，乡镇政府似乎只有催农民完各种“任务”的职能，向农民“索取”的多，能给予农民或者给农民办的事越来越少，乡镇政府有被边缘化的倾向。四是舆论压力。作为农村基层矛盾的
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处理者和各种“任务”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
4、考核体系不科学，乡镇政府疲于应付无创新动力。“上面千条线，下面一根针，哪根拽得紧，就跟哪根转”。乡镇承担着县区以上党委、政府层层布臵下来的工作任务有60多项，其中考核的项目就有20多项，“一票否决”的除上级财政之外还有农民负担、社会治安综合治理、计划生育、安全生产四项，本该由区直部门承担或需乡镇配合的工作也交由乡镇办理，小小的乡镇要承担这样多的工作任务，从力量上显得很不足，要做到既不损害农民利益，又要守土有责，稍有不慎就要出问题。区直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添臵、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。一是习惯于计划经济时的工作方式。在推动乡镇工作中，常常采用行政命令手段，定目标、定任务、定责任，没有很好地确定乡镇政府在农村市场经济发展中的地位和作用，运用市场手段推动工作、发展经济不够。二是习惯于检查考核。现行的目标考核制度中考核指标过多、重心不突出。各项工作层层签订责任书，督促这些目标任务落实的各类检查名目
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繁多，乡镇忙于应付，工作被动，中心工作难以正常开展。有人把乡镇形容成：残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。
5、事业单位功能弱化，服务工作难以正常开展。一是乡镇的混岗现象严重。乡镇政府虽然设立了行政机构和事业机构，但由于乡镇工作任务重、头绪多，在具体工作中，因人设岗、因事找人还较为普遍，行政管理与事业单位的编制、岗位划分并不十分清楚。使一些本应为“三农”提供信息、科技服务的事业机构和人员，应付了行政管理工作，而忽视和放弃了服务职能。二是乡镇事业单位机构服务功能不健全。乡镇事业单位普遍存在着资金不足和人才匮乏的问题，无法添臵一些技术服务设施，难以开展服务工作。三是乡村法治工作有待加强。乡镇司法所由于法律服务所受人员编制和专业人才的影响，不能很好地适应农村法治工作的需要。驻乡公安派出所也由于警力不足，打击违法犯罪能力有限。
6、基础条件和待遇较差，乡村干部队伍现状不容忽视。乡镇干部总的结构是熟悉技术干部少，这和乡镇干部既要有行政推动能力，又要有专业技术特长的工作实际要求相比还有很多的差距。由于工作任务繁重，乡镇干部整天早出晚归，披星戴月，辛勤工作，工作忙时很少有休假日。但待遇通常要比区级机关低。工作稍落后，便要受到多个“婆婆”的批评和指责，经常两头受气。乡镇一般基础设施较差，消息闭塞，很难使干部做到“以乡为家”。没有一个良好、宽松的工作环境，很多干部不安心干本职工作，思“城”心切，都想
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往城里、往机关跑，一些乡镇干部干不了几年就要求进城、进机关，有的乡镇领导甚至提出，到机关当个一般干部都行，在不少乡镇干部中存在着“做一天和尚撞一天钟”的心态。在村干部的选用上，普遍存在年龄偏大，文化偏低，能干的选不上来，不能干的跳出来，挣的钱少干的事多等情况，村级干部队伍建设走不上良性轨道。
三、推进乡镇机构改革的对策建议
1、优化配置行政资源，提高执行能力。一是将垂直管理部门的部分权限下放乡镇党委、政府。区直部门只对业务、年度综合进行考核，个人年度考核、工作经费使用监督、日常工作考评由乡镇执行。站所负责人的任免和调动应征求乡镇党委意见。二是开展部门联合执法。针对当前农民反映强烈的假劣农资、安全隐患、订单诈骗、黄赌毒等现象，建议区一级有执法权的职能部门（工商、质监、农业、药监等）组成农村联合执法大队，设立专门办公室。各乡镇抽调专人相应成立协调工作小组，形成区乡一体的联合执法网络体系，从而扩大执法覆盖范围，加大执法力度，降低行政执法成本，提高行政执法效率。三是设立农情服务110。成立区乡一体的农情信息110服务台，开通热线电话，设立有奖信息反映和举报制度，逐步提高农村公共事务社会化管理程度，充分调度和发挥人民群众参与社会监督管理的积极性。
2、改善乡镇干部待遇，确保人才留得住。首先要保持乡镇领导班子的相对稳定，主要领导干部的调整不能过于频繁，以保持乡镇经济发展的连续性和相对稳定性。对乡镇干部要在生活上、工作上
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多关心，坚持正确舆论导向，以正面报道为主，多宣传先进乡镇的典型经验和优秀乡镇干部的先进事迹，让全社会都理解和支持乡镇工作。同时，要把对乡镇干部的关心爱护和严格要求统一起来，完善和运用好约束机制，并始终贯穿在干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约束的各个环节之中。结合我区实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，对乡镇干部的住房、家属调动、子女入学、医疗保险等方面也要给予关心和照顾，使长期在乡镇工作的干部感到政治上有盼头，事业上有奔头，经济上有想头，工作上既有压力，更有动力。让乡镇干部思想顺心、生活舒心、工作安心，满腔热忱、认真负责地做好本职工作。规范区直单位从乡镇借调人员行为，及时补充乡镇公务员队伍。对公益性站所实行全额拨款，并根据工作任务合理地给予一定工作经费。
3、改进乡镇工作考核，确保集中精力办实事。乡镇工作千头万绪，任务非常繁重，区上各部门要围绕经济建设这个中心，合理调整和安排各项工作。各部门制定出台政策要注重配套衔接，增强可操作性，在下达各项指标任务时要充分考虑乡镇的承受能力，量力而行，不能急功近利、操之过急，把所有矛盾都推到基层，要更多地为乡镇工作任务的完成提供力所能及的服务。上级党委、政府要尽量压缩或取消一些不必要的达标升级、检查评比活动，对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作实效，不能单纯强调投入、装备。禁止多头检查，慎用、少用“一票否决”。尽量压缩文山会海，减少乡镇政府迎来送往和不必要的应酬活动，切实给乡
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镇领导松绑减压，使之从繁琐的事务中解脱出来，集中精力抓经济、搞建设、谋发展。
4、调整工作重心，确保乡镇工作有的放矢。加快经济发展是解决乡镇工作难的根本途径。乡镇政府要把主要精力用于搞好经济和社会发展的规划、指导、服务和管理，强化为农业、农村和农民服务的功能，发展公共福利事业，维护市场秩序。乡镇领导要针对新时期出现的新情况、新问题，找准工作重点，调整工作内容，改进工作方法，带领群众早日走上致富之路。乡镇干部要学习和掌握市场知识，自觉运用市场经济规律指导农民的生产，围绕一家一户农民办不了、办不好的事情，搞好产前、产中、产后的信息、技术、资金、销售等全方位服务。区级以上部门要加大对“三农”的投入和支持，立足本地资源优势和生产潜力，因地制宜，统筹规划，合理布局，制定小城镇建设、产业发展、扶贫开发、财政税收等政策，用政策引导乡镇发展。同时，要引导农民进行产业结构调整，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，优化农业区域布局，发展特色农业，培植具有本地特色的支柱产业和主导产品，提高农产品质量和市场占有率，切实增加农民收入。
5、加大转移支付力度，增强乡镇造血功能。按照财权和事权相一致的原则，为乡镇履行职责配臵相应的财力。明确规定需乡镇政府配合完成的工作，上级党委、政府和有关部门必须提供相应的经费和条件。如合作医疗参合管理、社会保障等工作要给予一定的工作经费和设备设施。完善财政转移支付制度，加大区以上政府对运
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行困难乡镇转移力度，推进乡财区管，保障合理支配。对乡镇新农村建设实行以奖代投的方式进行集中投入，不搞全面开花，对乡镇财源建设项目提高返回比例，确保乡镇正常有序发展，确保乡镇能够为新农村建设的提供组织保障、技术支撑、资金引导、公共服务作用。
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