构建多元化社会矛盾纠纷化解体系，推动“宜居宜游”
金张掖建设
【摘要】对现代社会而言,化解社会矛盾纠纷最为主要也是最为重要的两种方式即诉讼与非诉讼的纠纷解决机制。而无论是我国的实践过程还是发达国家的历史经验均说明,构建一种多元化的纠纷化解机制体系是社会整合与和谐的必由之路。从法院工作角度来看，多元化纠纷解决机制就是通过人民调解自治、行业自律协调、行政调处和司法审判的科学、有机结合，使司法调整和社会纠纷解决机制这两种纠纷解决机制相互衔接、相互配合，充分发挥各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。只有这样，才能不断推进法治化进程，为建设“宜居宜游”金张掖做出贡献。
【关键词】 构建 多元化 社会矛盾纠纷 调解
改革开放以来，我国对外开放程度的不断加深，经济社会发生深刻变化，在综合国力不断提升、人民生活水平不断提高的同时，也使得维护社会稳定、协调各方利益、处理各类矛盾的难度不断加大。各种社会矛盾冲突呈现增多和繁杂的发展趋势，单一的调解方式和传统的调解体制已不能适应经济社会变革的需要，人民调解、司法调解、行政调解的衔接不畅，相关部门缺乏协调一致的有效工作机制，无法形成工作合力，已经严重制约了社会矛盾化解工作发展。就此，我们对调解机制的建立、完善和发展进行了深入的研究和探索，得出结论：构建“多方联动”的大调解工作体系，崇尚并综合运用三大调解手段化解社会矛盾，整合各种资源，统筹各方力量，妥善处理好新时期的人民内部矛盾纠纷，显得尤为必要和紧迫。
一、调解制度概述
调解作为矛盾纠纷的一种解决方式，是由第三方介入纠纷协商、解决过程，对纠纷当事人进行疏通、规劝、引导，促使其在平等自愿的基础上达成协议，以非对抗方式解决争议，消除矛盾的实践活动。调解制度作为中国传统法文化的重要资源，源远流长，具有悠久的历史传统，是现代各国采行的各种调解制度的发源地与摇篮，被西方法学界称为“东方之花”。20世纪60年代以后，世界各国在相对和平稳定的发展中开始重新审视社会治理规律、反思社会控制手段，对非诉讼纠纷解决制度（ADR）进行了尝试，其所提出的“非对抗性、自治性、效率行、便利性、协商性”等多元化理念，恰好与我国传统的调解制度所蕴含的“以和为贵、以让为先”的传统文化相契合，促成了我国传统调解机制的现代化转型，使更多的矛盾纠纷当事人由对抗走向合作，由俱损走向共赢，克服了以往诉讼方式导致的“案结情断”，切实做到了“案结事了”，从而使纠纷解决在更加经济、及时、合理的同时，兼顾了法律、道德、和各种利益的协调。
二、中国的调解体系
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梁磊，《浅析如何构建和完善多元化纠纷解决机制》，来源于中国法院网，http://www.daodoc.com 在平等协商的基础上达成一致协议，从而解决纠纷的行动。行政调解可以单独适用，也可以合并于行政裁决或行政仲裁中适用。一般分为两种：其一是基础人民政府对一般民事纠纷的调解。其二是国家行政机关依据职权管辖范围对某些特定民事纠纷、经济纠纷、劳动纠纷等进行的调解。
三、构建“三位一体”的大调解机制
为适应社会发展对和谐稳定的更高要求，应对日趋复杂的社会矛盾，克服单一调解方式无法满足当前社会矛盾纠纷调解工作要求的弊端。我县通过整合调解资源和力量，规范调解流程和制度，明确调解主体和调解责任，强化调解组织和调解力量，建立了一套科学的，集人民调解、行政调解、司法调解为一体的“多方联动”大调解工作机制。
（一）大调解机制含义
我县“多方联动”矛盾纠纷大调解机制是以夯实社区（村）、街道（镇）基础工作为切入点，以整合“人民调解、行政调解、司法调解”三大调解中心力量为突破口，实施“三级联动、多方联动共调”（即人民调解、司法调解、行政调解三种方式联合调解，社区（村）、街道（镇）、县三级联动调解，各部门全员参与调解），构建“大综治、大信访、大平安、大稳定”工作格局。努力通过“多方联动”实现“三个转变”，即由各部门单打独斗转变为综治牵头、司法行政部门主办、各部门共同参与的大调解工作格局；由单一化解一般性矛盾纠纷转变为既调处一般性矛盾纠纷又化解群体性事件；由坐等上门调解转变为积极主动登门化解矛盾纠纷。
（二）大调解机制存在的问题和困难
通过一年多的运转，“多方联动”工作取得了良好的成效，但在工作中我们也发现了一些亟待解决的问题：
一是思想认识不到位，阻碍了工作的落实。
部分单位领导干部对此项工作的认识还有一定差距，不能正确处理稳定和发展的关系，对人民内部矛盾的规律性、长期性、复杂性、危害性缺乏科学认识对建立“多方联动”机制在整合调解资源、强化调解职能、促进和谐社会建设的功能与作用认识不足，重视不够，思想上存在着形式主义，工作上务虚有余务实不足。对本地、本单位实际情况没有进行具体调查，没有深入研究，因此，采取的措施不细、不实，没有针对性，在贯彻落实工作精神中，不积极、不主动，应付了事，动作迟缓。
二是调解衔接不到位，抑制了效能的发挥。
建立和完善调解衔接机制，是构建“多方联动”矛盾纠纷化解机制的重要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、促进经济发展、维护社会稳定中作用的必由之路。而在机制的现实运行中，三大调解中心之间以及各个单位、部门之间相互衔接配合的责任意识还不够，一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，加之“多方联动”的衔接、责任履行、追究机制不够健全完善，存在推诿、拖延等现象，个别单位“多方联动”工作还“联不起来”、“动不到位”，影响了工作的整体推进。
三是队伍素质不过硬，阻碍了机制的运行。
调解人员的政策业务水平和群众工作能力是做好调解工作的重要基础，长期以来，在社区专职从事调解工作的人员没有限制性的准入条件和计划性的培训方案，对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求，这就使得调解员普遍文化素质偏低、法律知识不足、工作能力欠缺，面对复杂、疑难、大型的纠纷往往显得力不从心，影响了纠纷的调处质量和调解的社会威信。特别是基层的综治协管员，有一定工作能力和水平的群众，不屑于从事此项工作，而一部分选配的人员，工作热情虽高，但他们的政策法律水平、调处技能、群众工作能力等相对欠缺，在接待群众、处理问题、解决矛盾方面尚需进一步提高和加强。
四是经费保障不到位，影响了队伍的稳定。
由于调解工作属于义务性质，没有强有力的不变性指标和措施，且没有经济报酬，只能凭觉悟做工作，各调解委员会基本是临时兼职，这样客观上就形成了各级领导和具体工作人员均无外在压力，工作缺乏应有的活力和开拓精神。一些调解员抱有干与不干都一样，应付了事的态度，更是出现了一些地方部分调解员频繁更换的现象，严重的影响队伍的稳定和职能的发挥。
五是宣传力度不够大，限制了机制的开展。 虽然各单位已通过下发公开信，召开工作大会等多种形式，宣传了“多方联动”工作的意义和作用，但由于“多方联动”机制建设时间较短，加之宣传力度、广度和深度均不够，在群众中影响不大。使得很多群众在发生纠纷时，仍然习惯于求助公安部门或直接上诉到法院，对街道、社区的基层调解组织的调解效力还缺乏信任。
（三）完善调解机制的对策和建议
和谐社会并不是没有矛盾纠纷的社会，而是能够有效化解矛盾纠纷的社会。作为多元化纠纷解决机制的一种，“多方联动”工作要充分适应形势的要求，进一步转换观念，完善措施，不断提高调解能力和工作质量，以更为有效地化解各类矛盾纠纷。
一是统一思想，提高认识，努力营造良好的工作氛围。
当前，我县正处于经济发展的“黄金期”和社会矛盾的“凸显期”，各种社会矛盾互相交织，日益复杂，对经济发展和社会稳定造成了很大的影响。应运而生的“多方联动”机制，是新时期处理人民内部矛盾的有效方法，是维护社会稳定的基础性工作和实现国家长治久安的根本性措施，也是构建和谐社会的重要保障。各级党政部门要进一步提高对“多方联动”工作重要性的认识，把“多方联动”机制作为化解社会矛盾，维护社会和谐稳定的重要手段，纳入和谐宽城创建活动的总体工作目标，切实加强领导，坚持“高标准、高规格、高起点”，加大投入，落实保障措施，强化组织协调，努力为“多方联动”工作提供必要的保障条件。要加大
宣传力度，扩大宣传范围，加强对新时期调解工作地位、作用及先进人物事迹的宣传，努力营造全社会都来理解、关心、支持“多方联动”工作的良好氛围。
二是优化素质，进一步加强调解队伍建设。
建设高素质的调解员队伍，是调解工作适应时代要求的基础和保证，要从提高素质、优化结构入手，逐步建立一支政治素质好、业务技能精、实战能力强、群众威信高、热爱调解工作的高素质调解员队伍，为“多方联动”工作的顺利开展提供强有力的支撑。首先要坚持把好入口关，优化队伍构成。区、街两级调解组织和三大调解中心，要配备具有较高政策法律水平、丰富的阅历和实践经验的精兵强将，切实把好素质关。同时，大力发展志愿者队伍，动员和吸收离退休法官、检察官及律师、法学专家等加入调解员队伍，逐步增加专家级调解人员的比重，建立起一支专群结合、结构合理、素质过硬、作风优良的调解员队伍。其次要建立完善上岗培训、岗位培训和定期集训的制度，提高调解员队伍的整体素质和业务能力。现有调解员大都非专业出身，可能有调解的激情和热心，却很可能没有专业技巧和方法。而一个调解员的技巧和方法在调解中的作用是举足轻重的。因此，要按照“分级负责、条块为主、重在实效”的原则，逐步建立起基层调解员的培训准入和在岗学习制度。各级调解领导机构要加强对本级调解工作人员进行业务培训，并通过庭审观摩、组织旁听和调解实例分析、开展经验交流等多种形式，使他们熟悉掌握调解程序、调解方法及如何制作具有法律效力的调解书，提高其调解水平。要强化对调解员的考核力度，设立试点实施调解员等级制度，调动其工作的积极性；要建立调解员诚信制度，严格奖惩办法，保持调解工作的纯洁性和社会公信力。再次，要大力宣扬典型，坚持正确的舆论导向。要建立良好的奖惩机制，大力宣传调解工作的先进事迹和先进调解员，激发广大调解员从事本职工作的荣誉感和自豪感，弘扬奉献社会、为民服务的精神，树立公道公平的品德，养成耐心、细心、诚心的工作作风，在调解员队伍中形成学有典型、比有目标、赶有方向的良好风尚，努力营造有利于“多方联动”工作长效、健康发展的良好氛围。
三是加强衔接联动，促进对接平衡、资源整合到位 “多方联动”的核心特征就是“整合资源、整体联动”，也是“多方联动”的生命所在，然而现实中却有很多缺乏整合的现象。这就要从加强制度和机制建设入手，来改善这一状况。
完善人民调解、行政调解和司法调解的衔接机制。做到分工负责与联合调处相结合，属地管理和集中调处相结合，力求信息联通、纠纷联排、力量联动、矛盾联调，着力提高疑难矛盾纠纷的调处能力。应定期召开各级调处中心的联席会议，明确各单位的职责任务，切实发挥各成员单位的职能作用，保证联席会议各项工作的落实；针对重大的社会矛盾纠纷，明确牵头部门，指定责任单位，相互配合，抓好落实。，整合调解资源，规范调解程序。
健全责任考核机制。实行矛盾纠纷调处责任制和分级负责制，贯彻落实首问负责制、领导接待包案制度和督办回访制度，切实保障调处中心的分流指派、调度、督办及责任追究权落到实处，逐步提高调处中心的威信和地位，防止少数部门敷衍了事、推诿扯皮现象的发生。层层建立工作考核奖惩制度，把各级调处中心调处工作作为领导班子年终、任期考核的重要内容，层层签订目标责任书，定期组织检查考核，对调处工作不力引起重大矛盾激化的予以责任追究，实行社会治安综合治理“一票否决”，调处中心也要加强对工作人员的考评，将考评结果与职务晋升、岗位津贴、福利待遇相挂钩。
四是加大宣传力度，帮助群众树立纠纷调解解决的思想意识
社会舆论导向对“多方联动”工作的深入开展非常重要。当前，大部分人仍然把诉讼作为解决矛盾纠纷的主要途径或者是唯一途径，有的也把上访当成了一个解决问题的渠道，这些都是维护自身利益的方式。加大对“多方联动”的宣传，就是要引导人民群众要用合理合法的方式维护自己的利益，不采取激烈的方式解决纠纷，而是采取民间的方法、和谐的方式化解矛盾。要通过对典型成功案例的报道，或多方联动位、多角度地对调解工作的宣传，使群众相信，各级调解组织能够帮助他们解决问题，能够帮助他们维护合法权益，调解可以成为代替上访告状的另外一种重要的维权方式。要努力营造一种舆论氛围，逐步使百姓形成“有矛盾纠纷，找调解组织”的观念。这种舆论氛围和观念一旦形成，全社会的信访稳定形势必将出现一个根本性的转变。要做到这一点，需要新闻宣传部门的密切配合。在实际工作中，还要注重典型的发现和培养。经验永远来自基层。要及时总结各基层单位在工作中取得的好经验、好做法，对“排查得早、化解得了、控制得住、解决得好”的典型经验，要采取报告会、现场会等方式及时进行总结推广。
五是完善经费保障机制，必要的物质保障是开展工作的基础
长期以来，广大调解员没有固定收入，社区没有专项工作经费，一直都是靠社会责任感和职业荣誉感来调动工作积极性。但在市场经济发展的现实状况下，人们的价值观念也已经发生了深刻的变化。同样付出了劳动，却没有任何回报，这种价值的冲击、生活保障的顾虑和权利义务的不对等，已经成为调解工作缺乏吸引力的主要因素。因此，在市场经济条件下，偌大一个“第一道防线”光靠奉献精神来支撑是不会稳固和持久的，必须树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，逐步建立“政府购买服务”、“政府购买和谐环境”的机制，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展，充分激发调解员的工作积极性和主动性。
六是搭建信息平台，完善矛盾纠纷的收集、汇总、报送、化解、反馈、跟踪的管理
加快社会矛盾纠纷排查化解的电子信息系统建设，消解部门间的信息壁垒，促进维稳信息共享，畅通矛盾纠纷信息渠道，改变以往工作中报喜渠道畅通，报忧渠道堵塞的现象。强化党委、政府对职能部门的工作监督，建立公平、公正、公开的群众诉求表达机制和矛盾纠纷化解机制。
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关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的实施方案99
