调查与决策——《构建\"预防为主、调解优先\"多元化社会矛盾纠纷解决机制的调查与思考》总第303期
调查与决策（内参）
第193期
构建\"预防为主、调解优先\"多元化社会矛盾
纠纷解决机制的调查与思考
成都市\"多元化矛盾纠纷解决机制\"课题组
当前，我国正处于经济社会发展的战略机遇期，也是矛盾凸显期。随着改革不断深入，开放不断扩大，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，能否有效化解以利益争端为焦点的人民内部矛盾，直接影响政治安定、经济发展、社会和谐。深刻把握新形势下人民内部矛盾的新特点新要求，坚持以人为本，立足群众利益，着眼社会稳定，整合资源，构建有效机制，把矛盾化解在先，对建设和谐社会具有重大战略意义。
一、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制是和谐社会建设的基础
\"预防为主、调解优先\"多元化矛盾纠纷解决机制，就是在党委政府统一领导下，政法委牵头，司法行政部门为主，各相关部门齐抓共管，人民群众广泛参与，整合人民调解、行政调解和司法调解资源，共同化解矛盾纠纷的分工合作、协调配合、运转有序的良性社会治理机制，这是政治安定、经济发展、社会和谐的基础。
第一，建立\"预防为主、调解优先\"多元化矛盾纠纷解决机制是应对社会矛盾纠纷发展新趋势的客观需要。当前，社会矛盾纠纷正处于一个相对活跃期，呈现出总体数量明显上升、矛盾纠纷类型和涉及主体多样化、利益冲突激烈化、表现形式群体化、引发原因复杂化的新趋势，加大了矛盾纠纷解决难度。一些跨地区、跨部门、跨行业的\"三跨\"纠纷，单靠任何一个部门的力量都难以解决，即使解决，效果也不理想；一些需要完善改革措施和调整利益关系等体制机制深层次原因的纠纷，解决起来举步维艰；一些涉及面广、政策性强的纠纷，解决需要较高的政策法律水平和应对复杂情况的能力。这些，都需要整合多部门力量，构建多元化的解决机制，协调合作，才能奏效。
第二，建立\"预防为主、调解优先\"多元化矛盾纠纷解决机制是化解矛盾纠纷的有效途径。化解矛盾纠纷的方式大体有两类，一是裁判方式，包括司法裁判、行政裁判和仲裁，最大特点是在分清是非的基础上就争议做出明确裁断，调查的过程往往耗时费力、成本较高。二是调解方式，包括司法调解、行政调解和民间调解三种，最大特点是通过第三方疏导使冲突当事人彼此妥协来实现矛盾化解。实际上，不少社会矛盾纠纷的化解，并不需要通过明辨是非的方式来\"要个说法\"，相当一部分矛盾纠纷可以通过信息沟通、情感宣泄或心理抚慰来释放对立情绪，甚至需要凭借模糊是非的方式得以化解。调解方式体现出明显优势。需要强调的是，当事人的妥协与合意，更符合构建和谐社会的基本价值，易于纠纷主体所接受。
第三，建立\"预防为主、调解优先\"多元化矛盾纠纷解决机制符合社会治理模式柔性化变革的客观需要。在社会治理中，利益主体是利益的承担者、追求者、实现者，与不同形式、不同内容、不同功能、不同性质的利益客体之间的矛盾，必然要通过利益主体来传达，并表现为利益主体之间的矛盾。在很大程度上，社会治理就是执政党利益整合功能的发挥。构建和谐社会要求社会治理模式更多由刚性控制向以人为本的柔性治理模式转变。通过第三方调解，促使冲突当事人的合意妥协，最终解决矛盾纠纷的方式，在一定程度上避免了司法、
行政部门的过早介入，发挥了第三方非政府组织中立优势，符合社会公共管理主体多元化的趋势。通过调解化解矛盾，是社会管理柔性化的客观需要。
第四，建立\"预防为主、调解优先\"多元化矛盾纠纷解决机制符合矛盾纠纷解决方式发展的总体趋势。当代世界各国司法改革的一个共同趋势，就是在改革诉讼程序的同时积极推行非诉讼纠纷解决机制。在我国，调解制度作为一种悠久的法律传统，一直是私人纠纷解决的重要方式。而法院调解则是中国民事诉讼中最富有特色的制度，在国外被誉为\"东方经验\"，在进入\"诉讼爆炸\"时代和案件审理迟延背景下，非诉讼方式对社会纠纷的解决尤其具有积极意义和重要价值。
二、构建多元化矛盾纠纷解决机制存在的主要问题
一是调解方式的运用与当前矛盾纠纷的多发频发态势不相称。现实中，矛盾纠纷的化解方式较为单一，调解的功能体现和作用发挥尚未达到应有的程度。一些地方对调解的重要地位和作用缺乏必要认同，人民调解参与度不高，人民调解组织作用发挥有限；一些当事人认识不到位，往往偏重选择司法诉讼和行政解决途径来解决矛盾纠纷；一些法官在处理具体案件时也出现一定程度上\"重裁轻调\"的现象。
二是人民调解的参与和运行缺乏制度化保障。在各地试行的大调解机制中，人民调解在案件来源、经费保障、调解程序、调解效力、调解人员的培训提高和资格认定、与司法调解和行政调解的彼此衔接等诸多方面缺乏制度化、规范化的保障，致使人民调解缺乏必要的公信力。这也是不少民事纠纷当事人不找人民调解员而径直诉到法院或找行政机关解决的重要原因之一。当法院和行政机关难于应对众多矛盾纠纷时，一些非规范的救济方式应运而生，如宗族性组织就介入调解，一些非法组织如\"讨债公司\"，甚至黑社会势力也乘虚而入，带来新的社会问题。
三是各种调解方式缺乏有机的协调整合，没有形成真正意义上的\"大调解机制\"。主要体现在：行政调解方式内部的协调配合基本处于各自为政状况；人民调解方式内部的协调配合关系不够明晰，一定程度上阻碍了调解作用的有效发挥；司法调解、行政调解和人民调解分属不同系统，彼此间缺乏协调配合。调解方式协调不够，甚至缺位，社会矛盾得不到及时化解，导致党委政府信访总量居高不下。一些民众在了解掌握党委政府不愿矛盾纠纷激化的心态后，通过越级上访对政府施压，助长了\"闹访\"、\"缠访\"行为和个别人\"大闹大解决、小闹小解决\"的不良心态，不仅不利于矛盾的缓解，更有碍矛盾纠纷预防机制的建立。
四是大调解机制的试行缺乏必要的理论支撑和立法保证。目前，一些地方试行大调解机制多属于经验型做法的推广，少有理论上的总结和提升，缺乏必要的理论支撑。近年来一些学者对国外流行的ADR形式（审判外纠纷解决方式）有所介绍和研究。我国的大调解机制对ADR如何借鉴吸收目前还缺乏系统的实证和对比研究。试行的大调解机制由于涉及面广，其规范运作中的许多问题都需要通过统一的立法来解决，国外ADR所以能够成为一种潮流，其中很重要的原因就是实行这一做法的国家，都有相应的立法将其纳入法制运行的轨道。
三、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制的基本原则
构建\"预防为主、调解优先\"多元化社会矛盾纠纷解决机制，目的在于超越现行的矛盾纠纷苗头排查和预警的一般做法，突出对矛盾纠纷的预见分析和防范，采取先调解后诉讼的化解模式，发挥好调解简便高效、变通妥协和成本低廉的优势，重构大调解机制，扩大
调解覆盖面，提高公信力，使之成为化解矛盾纠纷、维护和促进和谐社会建设的重要途径。这是在现代法制社会下，应对新的社会问题，加强社会管理的有效手段，必须遵循以下基本原则：
1.必须坚持党委政府统一领导、相关部门协调配合、民间力量广泛参与，构建共同负责、分工协作的工作格局。该机制涉及司法、行政和民间资源的整合，离开党委政府的直接领导，一切工作都将无法开展。要在现有法律框架下，推行机制的总体文件应以党委政府的名义下发，规范党委政府直接领导和协调职能，并对领导小组和办事机构的设置及其职权职责、矛盾纠纷的调解处理流程、经费保障等重要问题做出明确规定。
2.必须坚持以司法行政机关为主原则，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的机制。适应社会矛盾纠纷大量增加和加强矛盾预防的需要，应坚持以人民调解为主体。要整合以人民调解委员会为主，其他民间社会资源广泛参与的人民调解机制。司法行政机关的业务管理包括了法制宣传、律师公证、法律援助、基层司法服务、人民调解等，涉及大量民间和半官方组织，与民间资源联系广泛，在公民社会培育中，这种民间资源优势，对和谐社会建设作用巨大。因此，构建大调解机制应以司法行政机关为主。上海、武汉等地已开始实践在党委政府领导下，以司法行政系统为主构建大调解机制。要将司法行政机关作为大调解机制领导机构的常设机关，通过资格许可、经费拨付、负责人的批准等方式强化对现有人民调解组织的管理，司法行政机关应成为大调解机制领导机构的常设机关，具体负责大调解机制的日常事务，保证调解工作纳入机制性常态化管理。要规定司法行政机关与有关部门配合参与相关纠纷的调解，建立专业性的调解机构，如建立民间的医患纠纷调解机构参与行政调解。要重视司法调解与人民调解衔接，对仍能调解的案件在进入诉讼程序后，法院可以委托人民调解组织调解。
3.必须坚持公共法律服务理念，把预防和化解矛盾纠纷保障纳入政府公共财政预算。新机制由传统的主要依靠信访、公安、法院以及各级政府等行政资源来化解矛盾纠纷的模式转变为更多地借助民间资源（律师、人民调解员、各行业专业人员等）实现矛盾纠纷的多元化解决模式。在大量节省行政资源及经费的同时，也要看到，某些必要的支出，需要纳入政府公共财政预算，如政府聘用法律顾问费；为建立激励机制来鼓励更多的民间资源介入调解工作，对调解矛盾纠纷成功的奖励费；人民调解员定期培训费；矛盾纠纷当事人中弱势群体或符合法律援助条件的减免费用和法院诉讼费等等。考虑到一些社会矛盾纠纷的复杂性，还可单列必要的专项经费，聘用毕业于法律院校的优秀大学毕业生或具有丰富法律实践经验的退休法官、检察官、警官等为首席调解员，充实到调解的各个关键岗位，提高调解的专业化水平，保证调解成功率。
4.必须加大立法论证，适时将党委政府的相关政策上升为地方性法规。构建多元化的矛盾纠纷解决机制，必须以相应的制度作保障。目前，尽管可以以党委政府的规范性公文推进协调机制的建设，但这一做法缺乏持久性的制度保障。应当从立法上早作准备，通过行政立法，明确规定参与机构的法律地位、法律责任、参与程序、资金保障、组织网络模式等，推动调解方式的联动，鼓励法律中介机构的有序介入，扩大纠纷受理范围，提高调解协议书的法律地位和社会公信力，促进预防机制的建立。
四、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制的对策建议
（一）构建社会矛盾纠纷的预防机制
1.决策风险评估机制。决策行为影响着社会情绪的集聚和释放，关系民心向背；政策科学过程是科学发展观在决策方面的具体体现。决策要充分借助\"外脑\"，发挥专家学者及律师等专业技术人才的作用，促进决策的科学化、民主化和法制化。在依法决策过程中，尤其要发挥好律师等法律工作者的积极作用。由司法行政机关牵头，组织经验丰富、业务能力强、社会代表面广的律师组建法律顾问团，参与到党委政府重大决策的制定过程当中，为各级政府和部门的重大政策和项目提供法律论证、风险评估和法律解决方案，有效规避法律风险和预防可能引发的矛盾纠纷，最大限度地实现社会矛盾纠纷的被动预防为主动预防、事后处置为事前预防。
2.法制宣传导向机制。主流性法制导向，是引导社会情绪、释放社会控制压力、培育公民法制精神、推进依法治国的重要手段。应由司法行政部门牵头，建立相关政府部门、基层司法所人员、人民调解员和律师、基层法律服务工作者等广泛参与，覆盖面广、影响力大的社会法制宣传导向机制。凡涉及重大改革事项推进、土地征用和重点工程拆迁安置等事关社会稳定、群众切身利益的事项，先期进行法制宣传，使群众明白重大决策出台是符合法律法规的，是以保障其利益为最终目的的，从而赢得广大群众理解支持，确保各项改革政策和措施的顺利实施。
（二）推进社会矛盾纠纷大调解机制的建设
1.建立矛盾纠纷调解中心。综合性矛盾纠纷调解组织的建设是确保大调解工作规范化、制度化进行的基础。要在市、县两级建立代表党委政府行使调解矛盾纠纷职权的综合性办事机构--矛盾纠纷调解中心，在地方党委政府统一领导下，以司法行政部门为主体，由法院、公安、信访、建设、国土等重点部门共同参与，综合动员和协调各方资源，强化对矛盾纠纷信息的全面了解与掌握，减少和避免矛盾纠纷掌握中的盲点，增强应对和处置社会矛盾纠纷的主动性，保证调解工作的权威性、有效性和公正性。
2.构建功能互补的部门衔接调解机制。一是诉讼中调解机制，与法院衔接。在人民法院建立人民调解工作室，对经人民法院引导、当事人自愿调解的案件进行调解。在当事人自愿的前提下，通过诉讼中调解化解当事人之间的矛盾纠纷，尽量避免矛盾纠纷进入诉讼程序。一方面解决当前基层法院案件持续上升，法官审案压力过大的问题，另一方面为双方当事人提供一种更为经济、便捷和平和的纠纷解决方式，实现节约纠纷解决成本、追求效益最大化的目标。二是非刑事案件调解机制，与公安衔接。建立乡镇司法所和公安派出所衔接的非刑事案件调解机制，对过去由派出所民警调解的一般民间矛盾纠纷，转为由司法所进行调解。鉴于司法所目前编制人员有限，可考虑聘请退休警官、法官、检察官或法律专业大学毕业生为首席调解员专门从事调解工作。三是信访案件调解机制，与信访衔接。在信访局内设矛盾纠纷调处室，委派律师或人民调解员值班，现场调解矛盾纠纷并引导信访人以理性合法的方式反映诉求。四是重点行业调解机制，与相关部门衔接。在医疗、交通、房地产、劳动保障等矛盾纠纷较集中的领域和行业，由司法局牵头组织具备专业知识并热心调解的人员组建行业人民调解组织，并建立与行业主管部门的联动机制。
（三）引导矛盾主体合理通过诉讼解决社会矛盾纠纷
1.引导矛盾主体通过合法途径表达诉求。经调解无效，确实无法达成调解协议的，参与调解的工作人员应当告知当事人解决矛盾的其他合法途径，并引导当事人通过合法途径解决问题，尽可能避免矛盾纠纷激化的情况发生。
2.尽最大努力搞好法律援助。对符合法律援助条件的当事人，调解人员应告知其具有申请法律援助的权利，并通知法律援助机构为其办理法律援助事宜，做到应援尽援，让当事人感受到政府的关心和帮助，通过法律途径解决纠纷。
(提供单位:发布时间:2008-11-25录入用户：admin-swzys)
