隆德法院关于建立多元化矛盾纠纷化解机制
维护民族团结调研报告
我国是一个统一的多民族国家,历史上形成了“大杂居、小聚居”的民族分布特点。随着改革开放的深化和经济社会的加速转型，社会利益格局呈现多元化，各种经济利益冲突不断,以及受到人文地理环境、文化传统、宗教信仰、民族习俗等多重因素的影响，社会热点、难点问题增多，有些问题会反映到民族问题上来，如果处理不当，矛盾纠纷一旦形成、对抗性强，处理难度较大，将会直接影响社会稳定和经济发展。
隆德县地处六盘山西麓，是国家级贫困县和六盘山集中连片特困区。辖区有3镇10乡（2个民族乡）、1个街道办事处、5个社区，居住着回、满、蒙、维4种少数民族，总人口18.21万人，其中，汉族16.03万人，占总人口的88.03%，回族人口2.18万人，占总人口的11.97%，其它民族96人，占总人口的0.05%，受自然、历史的客观条件和社会的综合因素影响，基础设施薄弱、经济发展相对滞后，部分地方信息闭塞，民族性格突出，民族意识较强，注重本民族平等的生存、发展权利和利益，因此，维护民族团结和促进民族繁荣就显得尤为重要。
近年来、隆德法院在县委、人大、政府、政协和上级人民法院的领导、监督、支持和指导下，紧紧围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，确立了“立足审判促和谐，维护团结抓稳定”的工作思路，充分发挥审判职能作用，动员全社会和政法各机关集中力量，全力构建多元化矛盾纠纷解决机制，建立适合山区法院化解社会矛盾、维护民族团结的新途径、新方法，着力推动发展平等、团结、互助、和谐的民族关系，在维护社会稳定、促进民族团结上取得了较好的法律和社会效果。
一、从维护社会和谐稳定的高度重视民族团结。
长期的历史实践证明，民族团结关系到中华民族的生死存亡，关系到国家的安危和各族人民的根本利益。没有民族团结，就没有社会的稳定；没有民族团结，就没有经济的发展；没有民族团结，国家的长治久安就无 1
从谈起。因此，民族团结是处理民族关系的重要原则，是社会和谐稳定的基础，是经济发展的基础，是社会进步的保证。人民法院作为社会主义和谐社会的保障者，始终坚持把维护各族群众的切实利益当做落实党的民族政策、促进民族团结首要任务。隆德县是回族人口聚居区之一，民族团结工作必然就成为一项长期而重要的工作。为此，隆德法院立足审判工作实际，以维护民族团结为基础、以共同进步和发展为目标，努力提高对开展民族团结进步活动重要性和必要性的认识，组织干警学习党的民族理论和政策，强化“三个离不开”、“四个认同”及“五观”教育,大力宣传党的少数民族政策，模范执行各项政策规定，保障民族依法群众合法权益,将审判工作与促进民族团结进步紧密结合起来，积极推进社会矛盾化解。
二、审慎处理涉及各民族群众的案件，切实做到法律面前人人平等，促进民族团结和社会稳定。
隆德法院每年受理的案件，涉及民族之间、民汉交叉的案件占到30%以上。在审判实践中，秉承“法律面前人人平等”的宪法精神，积极引导法院干警自觉学习党的民族宗教政策、宪法精神和相关法律法规，将增进民族团结、平等适用法律、尊重保障人权做为审判工作的出发点和落脚点。坚持“两维护一反对”，即以维护少数民族当事人的诉讼权利为核心，以维护少数民族当事人的合法权益为宗旨，坚决反对民族歧视，充分保障少数民族当事人的诉讼权益。对涉及少数民族的民商事、行政案件，法院主动为困难的少数民族群众提供司法援助，在案件审理过程中注意尊重民族习惯与民族感情。对涉及少数民族的刑事案件，贯彻“宽严相济”政策，在依法打击制裁少数民族犯罪分子的同时，尊重和保障人身权利与合法权益，妥地开展涉少数民族人员犯罪审理工作。打击有违民族团结犯罪分子的同时，对情节轻微、主观恶性不大、确有悔改表现的，依法坚持教育、感化、挽救的方针，确保裁判公正、量刑准确、公开透明，保持无超审限案件和上访案件。近五年来，隆德法院共审结少数民族犯罪案件63件74人，平均占每年判决犯罪人数的5%左右，对33人判处缓刑，4人宣告无 2
罪。并对少数民族刑满释放人员和判处的非监禁人员积极开展回访考察、跟踪帮教，预防重新犯罪。
三、加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的相互相接，构建多元化矛盾化解大格局。
针对隆德县境内少数民族的现状，隆德法院内挖潜力，外寻援力，走司法大众化之路，引入法官之外的社会力量参与社会矛盾纠纷化解，建立多元化化解社会矛盾纠纷机制，妥善处理涉及少数民族群众的矛盾纠纷，维护民族团结。
（一）、完善内部调解结构，建立以“全面调解、全程调解和全员调解”为核心的全方位调解体系。
少数民族产生的矛盾纠纷具有较多的情感因素，民族聚居区居住、交往的相对固定，通过调解当事人互谅互让的协商达成双方认同的结果，有利于彻底解决民事纠纷，消除当事人之间的隔阂与对立情绪，增进人际关系的和谐。为此，隆德法院在各项审判和执行过程中充分贯彻“调解优先、调判结合”工作原则，完善内部调解结构，建立健全以“全面调解、全程调解和全员调解”为核心的全方位诉讼调解体系,将调解贯穿于立案、审判、执行、申诉、信访等各个环节，尽可能多地用调解的方法化解矛盾纠纷。
1、全面调解，即把调解作为化解矛盾纠纷的优先选择，从单一的民事审判领域向刑事、行政审判和执行工作全面拓展。尤其是在审理涉及少数民族案件过程中，坚持自愿与合法原则，注重民族团结，把民事案件作为调解主阵地的同时，还加大刑事附带民事案件调解力度，促进刑事自诉案件及其他轻微刑事案件当事人和解，缓解矛盾纠纷的对抗性；积极探索行政案件协调解决机制，通过司法行政良性互动平台，妥善化解行政争议；同时还加强执行和解工作，促使当事人自觉履行法律义务。今年上半年，民事案件审结401件，涉及少数民族案件占到20%以上,其中调撤案件为308件，执行案件执结83件，当事人和解及自动履行案件为62件，审结13件刑事自诉案件以调撤结案达到90%以上。
2、全程调解，即把调解 3
贯穿于案件受理、审判和执行的全过程，对于涉及少数民族案件，在查明事实、分清是非的基础上，结合少数民族风俗习惯及心理特点，耐心细致地宣讲国家政策和法律，增强他们的法律意识，消除双方的对立情绪，做到在任何案件的任何阶段都不轻易放过一次调解机会。除了注重立案、庭前、庭中和判前调解外，还把申诉、再审以及涉诉信访案件纳入调解范畴，简化程序，使少数民族地区的群众敢于诉求、有地方诉求。2009年至2014年上半年，立案前调解化解涉及少数民族矛盾纠纷共计228件，而且有2件涉诉信访案件通过调解方式予以化解；
3、全员调解即明确院长、庭长、审判长、合议庭成员、承办法官、人民陪审员等在案件审理不同阶段及情况的调解职责，整合资源，适当增加少数民族人民陪审员的数量，开展少数民族法官与少数民族诉讼主体一对一的对接调解活动，灵活运用民族通用的习惯、语言等方式进行交流沟通，将法律与少数民族的民俗、村规民约相结合，避免在沟通上存在误解、偏见，让少数民族群众信得过、放得下心。
（二）、完善与行政调解、人民调解等组织的配合协调，推动“三调联动”体系的建立与完善。
为进一步推进隆德县民族团结进步事业发展，促进经济发展、社会政治稳定。隆德法院按照创建民族团结进步先进区和深化“平安隆德”建设的总体要求，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的基础性作用，把人民调解作为维护民族地区社会稳定的\"第一道\"防线。积极争取当地党委、政府的支持，加强领导，健全工作机制，加大对回族干部、宗教界人士的法律法规培训，积极探索推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作新路径。对案情简单，事实清楚、争议不大的少数民族矛盾纠纷，在立案前委托给熟悉情况的乡镇派出所、司法所或人民调解组织先行调解，对调解成功的案件制作民事调解书，并给调解人员一定的补助，对调解不成的案件法院再依法立案审理；对于本辖区内发生的跨区域、跨部门、跨行业重大矛盾纠纷，涉及少数群体性诉讼纠纷案件，法院从维护社会和 4
谐稳定的角度出发，发挥法院主体作用，将司法调解、行政调解、人民调解的“三调联动”化解机制与“群防群治”相结合，化解矛盾纠纷全力做好维稳工作。五年多来，隆德法院成功运用的“三调联动”诉调对接机制，指导人民调解组织化解少数民族矛盾纠纷400多余次，与其他行政部门协同化解有社会影响的矛盾纠纷达8多余起，化解涉诉信访案件2件。 (三)、创建司法调解联络员制度。
2013年初，隆德县法院在“三调联动”所取得成果的基础上，进一步强化人民调解组织。通过整合乡村、街道、社区等社会力量，制定了《巡回审判工作制度》、《司法调解联络员工作制度》等，在全县121个行政村（街道、社区）分别聘请了121名司法调解联络员，并在每个行政村（街道、社区）挂牌设立了巡回审判点，通过以案代训、观摩调解、联席会议等方式，对司法调解联络员进行业务培训，做到巡回审判与司法调解联络员参与相结合、与群众参与相结合、与法治宣传相结合，实现了办公地点和人员双稳固。司法调解联络员受法院委托，在巡回审判点法官的指导下，借助自治区高院统一配臵的“便民流动服务法庭”车机动灵活、方便快捷的优势，将巡回审判法庭设在边远少数民族地区、群众家门口和村部（街道、社区），现场受理案件，调处矛盾纠纷，并用鲜活案例向群众普及法律知识，使群众足不出村，就能享受到更加方便、快捷、高效的司法服务。 杨清忠同志是隆德县回族乡的一名村干部，为人作风正派，热衷于公益事业，有一幅热心肠，2008 年11 月，被隆德县人民法院聘请为司法调解联络员，五年来，他不穿法袍、不带国徽，在法院指导培训下，先后就地调解化解各类矛盾纠纷80多起，委托调解刑事、民事等各类案件60多件，是隆德县人民法聘请的司法调解联络员中优秀代表。从被聘为司法调解联络员以来，他深知，要真正做好人民调解工作，还得从头学起，除了积极参加法院司法调解联络员培训班的学习之外，还通读法院法律基础知识、调解工作基本原则等内容，还经常与法院同志进行交流、沟通、相互切磋、积累经验，不断提高法律业务水平和调解实践能力，真正做一个人 5
民群众满意的司法调解联络员。
司法调解联络员制度实施以来，在人民法院的指导下，积极主动的参与矛盾纠纷化解工作，主动就地调解处理准备起诉的各类纠纷。司法调解联络员在乡村就地年均化解矛盾纠纷500多件，接受法院委托调解案件300多件，调解成功率达35%，为法院提供执行线索500多条，执行法院委托案件50余件。
（四）、建立“庭、站、所、点、员”五位一体诉调对接网络。
为进一步落实司法为民要求，深入推进“三项重点”工作，发挥基层法院最前沿阵地作用，把巡回办案变为主动服务，方便群众诉讼。自2003年起隆德法院因地制宜，尝试巡回审理，制订了《关于加强巡回审理工作的指导意见》，提出了多项具体施，指导全法院巡回审判工作。整合审判力量，打破审判业务庭与综合管理部门之间界限，实行全员参与，实行院长总负责，负责巡回审判工作的统筹规划、组织领导和督促落实;副院长负责巡回审判日常管理工作;各庭室负责人对本部门实行二级管理督促全庭室人员齐抓共管，拓展巡回审判工作。建立了以院审判法庭和乡镇人民法庭为依托，以巡回审判为关键，以司法调解联络员为纽带的“庭、站、所、点、员”五位一体的诉调对接网络，实现了全县121个行政村（街道、社区）诉前矛盾纠纷化解网格全覆盖。
对于适宜公开审理涉及少数民族的婚姻家庭纠纷、赡养纠纷、相邻关系纠纷、土地纠纷，案件事实清楚的民间接待等简单民事纠纷和当事人住所偏远农村、山区村庄的民事案件，当事人一方或双方年老、患病行动不便的民事案件必须进行巡回审理。在巡回办案过程中，密切联系群众，努力改进司法作风，与少数民族群众面对面、心与心的进行沟通交流，寻找法理和情理的结合点，把当地民风、民俗、民情等民间法则运用到调解工作中，让少数民族群众听得进、信得过、靠得住，将司法为民延伸到少数民族地区每一个乡镇。今年三月份，隆德县人民法沙塘法庭本着方便群众诉讼的原则，深入农村，在春耕农忙时节进行巡回审理，及时化解了一起 6
排除妨害纠纷纠纷，给当事人和旁听群众上了一堂生动的法制宣传课。该庭在受理了原告张某诉被告杨某排除妨害纠纷一案后，考虑到原、被告系农民，又是少数民族群众，居住地离法庭所在地路途遥远，且春耕农忙时期，传唤原被告到庭应诉十分不便。为方便群众，普法教育，该庭以巡回审理的方式，上山进村办理此案。在庭审中，周边村民都旁听了庭审，他们对原、被告双方的是非曲直有了直观的了解，对审判人员诚心诚意为老百姓着想，实实在在帮助他们解决问题给予肯定的评价。原被告双方经过法官耐心细致的调解，双方终于握手言和，相互谅解。被村委会领导认为，这次巡回审理起到了很好的宣传教育效果，为以后村委会处理类似纠纷提供了很好的实例。旁听群众也感概地说：法院现场办公，到村里来开庭，深入基层为群众服务，不但让参加诉讼的当事人得到了方便，也让群众了解了更多的法律知识，希望这样贴心的审理，能够经常性开展。 通过“五位一体”工作联动模式，充分发挥了“庭”的主导作用、“所”的配合作用、“站”的纽带作用、“点”的基石作用、“员”的调解作用和整体“合力”作用，形成了适合山区法院诉讼与非诉讼相衔接的社会化“大调解”格局，联通了司法为民“最后一公里”。 使边远山区少数民族群众足不出村，就能享受到更加方便、快捷、高效的司法服务，体现了司法为民情怀。2013年，121个巡回审判点诉前化解各类矛盾纠纷520件，相当于全院受理案件数的三分之一以上；今年上半年，全院受理各类案件544件，巡回审判点诉前指导和化解各类矛盾纠纷110件，占全院受理案件的20%。
四、存在的的问题
（一）、少数民族文化素质普遍较低，法律素质和法律意识相对较低。隆德县地处偏远地带西部地区，由于历史和自然条件的制约和影响，当地经济发展水平相对较慢，生活方式较为保守，文化教育水平相对较低，回族的文化素质普遍较低，文盲人口的比重很高。许多人依然生活在教法原则、习惯势力、伦理规范、行政命令、权威意志以及“土政策”“土法律” 7
构成的各种“类法律秩序”中，群众普遍法律意识低，对法律的认知程度低困难重重，当出现矛盾纠纷时，乐于遵照习惯法的方式进行调处。
（二）、当地群众维权难，“厌诉”心里突出。县境内方圆985平方公里的县境内群山连绵，沟壑纵横，自然条件差，地域经济发展滞后，交通、通讯等设施条件相对较差。一方面群众打官司路途远，耗费时间长，花费大，诉讼成本高；另一方面辖区人民群众文化水平不高，法制观念淡薄，诉讼能力低，很难适应专业化、正规化的诉讼；发生矛盾纠纷后，不少人习惯于用宗族势力、村规民约或民族传统习俗来解决,不知如何运用法律武器来保护自己的权利，有的少数民族，即使官司打到法院，受到各自宗族势力的干预和影响，案件当事人也很难自己作主。
（三）、少数民族都有着很深的宗教信仰，s少数民族几乎是全民信教。隆德县境内居住的少数民族，都是全民信教。尽管人民的权利意识和民主观念逐渐增强，但还有一部分少数民族群众不知如何运用法律武器来保护自己的权利。当某些宗教教义同现代法律制度发生冲突时，宗教信仰往往成为许多人的首选目标,在处理矛盾纠纷中，有些问题会反映到民族问题上来，如果处理不当，矛盾纠纷一旦形成、对抗性强，处理难度较大，将会直接影响社会稳定和经济发展。这就对法院系统如何充分发挥审判职能作用，有效化解各类社会矛盾纠纷，促进社会和谐，提出了更高的要求。
（四）、当前法院发挥审判职能作用与化解社会矛盾的现实需要不相适应。
当前法院在人员配臵上显得青黄不接，年轻的法官经验不足，年长的法官精力不够，兼具经验与精力的法官压力过大，在这样的客观条件下，处理纠纷时难免会遇到处理不当的情况，埋下信访、上访的隐患。而且少数法官执法思想存在偏差，为新农村建设服务的意识不强。表现为了解农村群众反映的意见少，向群众提供法律咨询服务少，调查群众申诉案件取证难，组织群众调解矛盾纠纷难，协调乡村基层单位配合办案工作难，群众涉法、涉讼息诉罢访工作难。
五、少数民族地区基层法院化解社会矛盾、促进民族团结稳定的建议和对策。
化解矛盾纠纷，维护社会团结，构建和谐社会，是全党和政法工作的主要任务之一，人民法院作为社会主义和谐社会的建设者和保障者，适应新形势发展的需要，充分发挥审判职能作用，化解各类社会矛盾纠纷，维护民族团结，促进各民族共同繁荣，构建社会和谐是摆在人民法院面前的首要任务。
（一）、提升基层政权组织矛盾纠纷化解能力。
党中央历来高度重视社会矛盾纠纷化解、维护民族团结工作，这就要求地方党委、政府在狠抓发展第一要务的同时，坚决把维护和谐稳定作为第一责任，应当顺应新形势新任务的要求，进一步转变工作理念和方式，准确把握当前形势的发展变化，以维护社会和谐稳定为出发点，着力提高服务水平，增强基层干部的亲和力，强化工作职责，变被动化解矛盾纠纷为积极主动深入群众，及时掌握社情民意，对辖区内的矛盾纠纷定期进行深入排查，分析产生矛盾的原因，研究解决措施，对涉及民族团结矛盾纠纷要抓早、抓小、抓苗头，对可能引发民族之间不安定、不和谐的苗头采取果断的有效措施积极防范，做好消除和化解工作，防止矛盾纠纷扩大升级。只要各级党委、政府高度重视新形势下的民族工作，认真研究民族领域的新情况、新问题，明确思路，强化措施，扎实工作，就一定会未雨绸缪，见微知著，把民族方面的矛盾和隐患消灭在萌芽状态，一定会营造出宽松和谐、团结稳定的发展环境，推动各项社会事业的不断进步。
（二）、强化人民法院能动司法作用。
能动司法就是发挥司法的主观能动性，不断改革和创新，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。但是长期以来，人民法院受“不告不理”司法原则影响，过分强调司法的被动性和中立性，忽视对诉前矛盾纠纷的化解工作，对一些没有立案或不属于自己审理的矛盾纠纷应对，这不仅不利于形成矛盾化解的整体合力，优势还会贻误时机，给 9
矛盾纠纷激化留下隐患。面对社会矛盾纠纷发展的严峻态势，人民法院要更加重视诉前矛盾纠纷的化解工作，传承发扬马锡五为民服务的司法思想，强化司法为民措施，坚持能动司法，调整转变司法理念，建立健全机制制度，构建体现能动司法要求的长效机制，综合运用法律手段，采取教育、协商、疏导、宣传等方法，把对各族群众的感情、对民族工作的热情、对法治事业的激情融入到工作中来，坚持服务各族人民群众，服务民族地区经济社会发展。
（三）、推动构建符合民族地区特点的“大调解”机制
在做好诉讼调解工作的同时，民族地区各级人民法院需进一步将社会职能主动延伸，推动构建适应民族地区特点的“大调解”工作体系。“大调解”为人民法院更好地发挥司法能动性，更广泛地参与社会管理，为司法与其他社会治理手段配合与衔接，各适其用，各显其长，提供了一个很好的契机和平台。民族地区各级人民法院要利用好“大调解”这一契机，进一步强化法官对司法社会功能和社会使命的认识，从而使其行为始终明确地围绕着“服务经济社会发展、维护民族团结稳定”这一社会目标而具体实施。为此，在坚持人民调解、行政调解、司法调解三大调解各司其职的前提下，人民法院要主动加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认等方面的协调配合，完善人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接。 在此过程中，应广泛吸纳当地社会现存的管理公共事务、调处矛盾纠纷的民间组织或个人以及有声望的宗教人士，组建符合民族地区传统文化特色并具有充分代表性的人民调解委员会，使其以群众易于接受、乐于接受的方式进行调解，其效果自然会比较理想。同时，人民法院要加强对人民调解委员会的业务指导，因地制宜地采取多种形式对人民调解员进行业务培训，如选择典型案件组织人民调解员旁听案件审理、协同司法行政机关对人民调解员进行专业技能培训等等，以帮助他们提高法律知识水平和调解纠纷的能力。
（四）、大力培养少数民族干部。
数民族干部是加强民族团结、维护社会稳定的一支重要力量,由于受生活环境变迁的影响，现在通晓本民族语言、风俗习惯的少数民族法官越来越少，尤其是审判部门的少数民族法官越来越少，造成法院没有通晓少数民族语言和风俗习惯的法官来承担司法职责，不能有效发挥其在化解矛盾纠纷中的独特优势。鉴于以上情况，人民法院应坚持贯彻党的民族政策，把开展民族团结进步与实现司法\"公正与效率\"主题结合起来，高度重视培养少数民族干部这项工作，切实采取有效措施加大培养少数民族法官工作力度，设立民族岗位，充分发挥少数民族法官的业务骨干作用，积极开展审判工作；在涉及多民族的民商事案件中，努力化解诉争，及时有效维护少数民族当事人的合法权益。
（五）、要强化普法宣传教育，着力培养少数民族地区人民的法治精神。
普法的功能和目的不仅仅是法律知识的传播，而是法治理念的渗透和法治文化的深入，更重要的是在于法律信仰的建立。通过多条途径强化普法宣传教育，以切实提升少数民族法治理念的中心目标，将法治\"口号\"内化为自愿自觉的行动，培养少数民族对法律发自内心的尊敬，形成法治文化和法律观念的现代化。
1、要以少数民族地区领导干部和公务人员为普法教育的龙头，着力建设以\"法治、民本、廉政、阳光\"为核心的机关法治文化。
2、深化校园普法，加强青少数民族地区少年法制教育，深入开展法治文化进校园活动，创新校园普法载体，增强校园普法效果。
3、少数民族地区法治文化宣传与地方宣传文化组织有机结合，增强文化色彩，采取人民群众喜闻乐见的形式，善于发现和利用本地区的宣传教育资源，发挥优势，挖掘潜力，努力形成具有地方特色的法治文化建设品牌，使社会主义法治文化深入广大少数民族群众的心中。
5、充分运用电视、网络等现代传媒手段和文学、戏剧、电影、音乐、舞蹈、美术、摄影、书法、曲艺、杂技以及民间文艺、群众文艺等形式，全面提升法治文化建设的感染力、号召力。要积极推动有关方面扩大法治文化建设覆盖面，大力推进 11
法治文化进机关、进乡村、进社区、进校园、进企业、进单位，增强法治文化的少数民族地区的渗透力。
（作者
张禄强
隆德法院
审判员）
