公共部门注册会计师审计制度研究(之一)
核心提示：建立公共部门注册会计师审计制度是完善公共部门审计监督体系的内在要求。 我国建立公共部门注册会计师审计制度具有重要意义
党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。
2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对建立权责发生制的政府综合财务报告制度提出明确要求。
2014年10月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出“研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制”。2014年12月，国务院批转财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出“建立健全政府财务报告审计和公开机制”。
2015年10月，楼继伟部长签署财政部令第78号，公布了《政府会计准则———基本准则》。政府财务报告审计机制，连同其他公共部门审计机制，须臾离不开注册会计师的参与，这既是国际经验的有益启示，也是我国国情的迫切要求。
第一节公共部门及其发展概述
随着公共治理、财政透明等呼声日益高涨，越来越多的国家和地区开始探索优化配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放一定权力的方式来提高国家治理水平。其中，一些国家在公共部门相继引入了注册会计师审计制度，为预算管理、债务风险管理、宏观政策研究和追责问责等提供更有效的基础和保障。公共部门注册会计师审计作为政府监督的有益补充和社会监督的重要组成部分，在现代市场经济体系发展中逐步发挥着基础性重要保障作用。针对公共部门注册会计师审计制度的专门研究，在国内尚处起步阶段。由于涉及到经济社会多领域知识体系，在不同时期，基于不同研究目的，有过许多不同界定。为使本报告研究保持逻辑上的一致性，首先对公共部门概念及我国公共部门发展状况进行简要阐述。
一、公共部门概念与分类
20世纪80年代以来，随着科技进步和社会变迁，政府与市场、政府与社会、政府与公众之间的关系发生了本质改变，公共部门这一概念的内涵和外延也发生了变化。公共经济学认为，随着经济系统规模逐渐扩大和趋于复杂，产生了诸如垄断、信息不对称、外部效应等各种市场失灵的现象，导致单纯依靠市场或价格机制无法保障社会经济体系的有效运行和资源的优化配置，由此产生了包括政府在内的公共部门直接介入经济体系的需求。公共管理学的有关研究成果认为，在以政府为主体的公共部门承担公共服务与产品供给这一维持和促进社会长期发展所赋予的神圣职责时，公共部门在公共服务与产品供给意愿与能力之间已经遭遇到瓶颈。纳税人意识的逐渐觉醒，推动着政府不断改善公共服务与产品的供给质量。由此，不同视角下产生了诸多关于公共部门的概念，并进一步影响了公共部门的范围和活动。
（一）理论层面的公共部门概念与分类 1.二元分类基础下的公共部门
在二元分类基础下，公共部门主要是围绕政府与市场的二元关系进行定义。简要来说，政府为公共部门，市场为私人部门。具体来说，当从不同视角来理解公共部门时，其具体范围可能有所差别。如从公共行政或公共权威角度来看，公共部门是指承载政府活动及其后果的主体；从预算资金角度来看，则是指运营活动涉及公共资金的政府投资和公共事业支出等实体。
2.扩大的公共部门
自20世纪80年代起，公共部门范围因为市场化改革以及政府治理工具多元化趋势而发生了很大变化，原有的公共部门与私人部门的界限越来越模糊。
根据公共性程度高低对各个社会部分进行划分，以公共服务与产品的供给主体以及公共治理为依据，划分出政府部门、第三部门和私人部门。第三部门介于政府与私人部门之间，具有政府与私人部门双重特性。由于环境、交易与组织特性的相似与重叠，政府和第三部门构成了广义的公共部门。
（二）实务层面的公共部门概念与分类
一些国家和地区对公共部门作了清晰的定义，通常依据使用“公共资金”程度或存在“政府控制”程度作为标准来划分公共部门。另有一些国家和地区，尽管没有明确的公共部门定义，但通常依据一些类似的基准来划分。从具体分类情况来看，公共部门主要包括：政府部门、学校、医院和公用事业单位、其他非营利组织等，一些国家和地区也将国有企业看作公共部门。
（三）本报告中界定的公共部门概念与分类
1.本报告中的公共部门概念
本报告从公共服务与产品的产出角度提出公共部门的概念，即公共部门是指根据法律和国家授予的公共权力，以公共利益为目标，运用公共资源管理社会公共事务、提供公共产品或服务的行政机构、立法机构、司法机构，以及关系公共利益、提供公共产品或服务的公益类事业单位和非营利组织。
2.本报告中的公共部门分类
根据上述公共部门的概念，本报告研究结合我国当前的公共行政管理体制，提出公共部门主要包括：（1）国家机关在公共部门体系中，我国目前作为公务员系统管理的部门，制定和执行国家法律法规和规章制度，拥有公共权力，维持社会秩序，从事公共管理，提供公共产品和公共服务，不以营利为目的，运营经费全部来自于财政拨款，属于纯粹的公共部门。具体包括不同层级的立法机关、行政机关和司法机关等，以及纳入财政预算保障范围的有关机关和单位。
（2）事业单位事业单位根据国家授权和委托，从事公共服务，为公众提供科学、教育、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费全部或部分来自财政拨款，或者依靠服务收费。事业单位不以营利为主要目标，实际掌握着部分国家资源并通过授权拥有相应的权力。在我国，这类部门主要包括公立医院、公立学校、文化馆、图书馆等事业单位。
（3）非营利组织非营利组织是更广泛的公共部门，其主要目标是支持或处理公众或团体关注的社会性事务。这些组织所涉及的领域非常广，如慈善、教育、艺术、学术、环保等，主要包括学会、协会、基金会等社会组织。
二、我国公共部门现状与存在的问题
国家统计局网站公布的全国第三次经济普查数据显示，从登记注册类型来看，我国企业法人为8,208,273家，占比75.61%；公共部门2,211,311家，占比20.37%，其他组织机构436,984家，占比4.02%。其中公共部门主要分布在机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织。
在事业单位中，教育、卫生系统是事业单位的重要组成部分，对这类事业单位的运营、财务、监督是社会公众关注的焦点。
综上所述，我国公共部门具有数量多、分布广、地位作用特殊、社会关注度高等特点，在经济社会发展和国家治理体系建设中发挥着重要作用。
同时，从目前的总体情况看，我国公共部门管理还存在一些薄弱环节和突出问题，需引起重视并加以解决。
（一）公共部门财务报告审计监督制度缺位
研究发现，财政、审计机关依法监督公共部门并取得了一定成效。但是，目前财政、审计机关对公共部门监督主要定位于预算执行情况、“三公”经费使用、专项资金、决算情况等，重在评价财政资金使用管理的合规性和真实性，而几乎未涉及公共部门财务报告领域，也难以对公共部门的“家底”情况、运行成本、资金绩效等发表意见。这一问题的成因是多方面的，主要是我国尚未建立健全公共部门财务报告尤其是以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，导致财政、审计机关的监督难以向纵深推进；同时，即便在未来一段时间建立起政府综合财务报告制度，由审计机关来实施审计并发表审计意见也存在诸多风险挑战。
（二）公共部门预算财务管理亟需加强
根据审计署2015年6月公布的审计结果，我国公共部门在预算执行和其他财政财务收支方面仍存在着不同程度的问题。有的部门违规问题不容忽视，如水利部、工程院、民委、司法部、社科院、住建部等部门问题金额比例都超过20%。因此，依法规范公共部门预算、财务管理的任务仍然十分艰巨。
（三）公共部门内部控制仍较薄弱
从近年来公开披露的监督检查报告看，公共部门还存在预算编制粗放、违规改变资金用途、拆借挪用财政资金、利用虚假票据入账、私设“小金库”、预算执行与预算编制脱节、项目管理与招投标管理松弛、会计基础工作欠扎实等问题，其中许多问题与内部监督乏力、内部控制流于形式密切相关。内部控制存在的漏洞为不法分子侵吞国家资产提供了便利，近年来，一批医院院长、高校校长的违法犯罪案例教训深刻。
（四）公共部门特别是地方政府举债融资信息披露机制不完善
2014年修正发布的《预算法》为地方政府举债“开前门、堵后门”提供了坚实的法制保障，但在现行制度框架下，偏重对地方政府发行债券的信用评级，尚未建立统一规范的债券发行相关财务报告的注册会计师审计制度，在一定程度上削弱了举债融资信息披露的完整性和公信力。
（五）公共部门透明度有待提升
在党中央、国务院的大力推动下，我国公共部门信息公开工作取得了长足进展，以预决算报告公开为核心的财政财务公开取得重大突破，但仍存在对信息公开认识不到位、信息公开范围与程度待优化、信息公开监管问责机制不健全等问题。近年来，由“郭美美事件”引发的对红十字会的质疑，以及一些慈善机构、基金会深陷信用漩涡，为公共部门加快提升透明度提供了镜鉴。公共部门信息的透明度是公共部门取信于民的重要基石，也是公共部门践行权为民所用的衡量标尺。为此，需要进一步深入推动包括财务信息在内的公共部门信息公开的日益常态化、规范化、制度化，不断提升公共部门的透明度和认可度。
第二节公共部门注册会计师审计概述
注册会计师审计是市场经济发展中的基础性专业保障力量，目前在非公共部门实施注册会计师审计制度已十分普遍，而在公共部门领域，受各国政治、经济、文化等因素影响，对于如何及在多大程度上发挥注册会计师的作用，不同国家或地区体现出各具特色的制度安排。
一、世界范围内公共部门注册会计师审计的定位与目标
自19世纪以来，特别是随着公共管理、公共治理运动的兴起，各国不同程度地引入了公共部门注册会计师审计制度。
（一）世界范围内关于注册会计师审计的定义和目标
《国际审计准则第200号———独立审计师的总体目标与按照国际审计准则执行审计工作》第十一条规定，在执行财务报表审计工作时，审计师的总体目标是对财务报表整体是否不存在由于舞弊或错误导致的重大错报获取合理保证，使得审计师能够对财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告框架编制发表审计意见，根据审计结果对财务报表出具审计报告，并与管理层和治理层沟通。美国会计学会指出，注册会计师审计是指为确定关于经济行为及其后果和所制定的标准之间的一致程度，而对与这种结论有关的证据进行客观收集、评定，并将审计结果传达给利害关系人的系统过程。上述规定和论述为注册会计师在公共领域开展审计业务提供了理论基础。
（二）世界范围内开展公共部门注册会计师审计的情况
从注册会计师审计业务视角来看，公共部门审计相对于私人部门审计，主要区别在于审计对象的业务特点和报告编制基础有所不同。除此之外，在审计程序等许多方面具有相似性。因此，世界范围内许多国家已在公共部门实施了注册会计师审计。此外，针对不同类型的公共部门，不同国家或地区也有差异性的制度安排。主要表现为针对不同层级的政府、高校和医疗机构以及非营利组织等，根据不同的法律法规要求，相应开展注册会计师审计工作。大体而言：一是在政府机构方面，不同层级的政府有不同的制度安排。比如英国，中央政府的审计由国家审计机关（NAO）执行，地方政府或机构审计将全部由会计师事务所执行。二是在医院和高校等机构，多数国家主要采用了以注册会计师审计为主的模式。三是在非营利组织方面，主要由注册会计师开展审计工作。再如美国，在地方和州政府层面，日益由会计师事务所执行更多审计业务；在联邦政府层面，主要由政府审计机关（GAO）执行审计业务，但允许会计师事务所参与、配合部分审计业务。值得注意的是，负责执行美国政府审计的官员通常也是美国注册会计师。
二、我国开展公共部门注册会计师审计的定位和目标
（一）中国注册会计师执业准则关于注册会计师审计的定义与目标
《中国注册会计师审计准则第1101号———注册会计师的总体目标和审计工作的基本要求》对审计目的及其实现途径进行了概括。第十八条规定：注册会计师审计的目的是提高财务报表预期使用者对财务报表的信赖程度。这一目的可以通过注册会计师对财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告编制基础编制发表审计意见得以实现。就大多数通用目的财务报告编制基础而言，注册会计师针对财务报表是否在所有重大方面按照财务报告编制基础编制并实现公允反映发表审计意见。注册会计师按照审计准则和相关职业道德要求执行审计工作，能够形成这样的意见。
从上述定义中可以看出，注册会计师审计服务于广泛的财务报表预期使用者这一公众对象。它的主要服务方式是基于对编制主体的财务报表与其适用的财务报告编制基础之间进行对比，并就结果是否公允发表审计意见来实现的。
注册会计师审计的目标是通过提供增量信息，为报表使用者决策服务。
（二）我国开展公共部门注册会计师审计的定位
我国各类公共部门对内或对外提供的信息种类和内容繁多，既包括反映公共部门履行受托责任，涵盖公共部门管理、占有、使用受托公共资产、公共资源、公共资金及其变动的财务会计信息；也包括反映公共部门运营的非财务信息。
一般认为，财务报表和财务报告信息含量最为丰富，也最为系统化，它是依据某一财务报告框架对某一实体的历史财务信息的结构性表述，相关附注信息还包括了大量的非财务信息，体现了某一时点该实体的经济资源或某一时期经济资源或义务的变化，能够比较全面系统地反映该实体的经济事项或活动及其相关后果。 综合考虑注册会计师的专业特点和公共部门的信息特征及改革发展要求，对我国公共部门注册会计师审计的定位，应当主要集中于对公共部门财务报告的审计，即根据不同的监管要求和公众需求，执行通用目的或特殊目的财务报告审计。在执行公共部门通用目的财务报告审计业务中，审计目标是通过对公共部门的财务信息是否按照适用的公共部门财务报告编制基础进行公允列报发表审计意见，从而提高预期使用者对公共部门财务报告的信赖程度。在执行公共部门特殊目的的财务报告审计业务中，可以根据政府经济活动的特定事项开展审计，发表意见。比如，针对地方政府债务发行等相关要求，围绕地方政府资产状况、收入规模和偿债能力及其披露情况展开审计。
除上述公共部门财务报告审计外，还可以通过政府购买服务由注册会计师承担其他专项审计、以及按照市场规则和公共部门自身需求承担专项审计以外的鉴证或咨询业务等。
综上所述，本报告认为，公共部门注册会计师审计制度，是指会计师事务所及其注册会计师依法独立对公共部门财务报告（含地方政府发债相关财务报告）实施审计，发表审计意见，出具审计报告的制度安排；以及会计师事务所接受政府部门或其他公共部门委托，对公共部门预算编制、预算执行、决算、预算绩效、领导干部（或领导人员，下同）经济责任和其他特定事项进行审计，并按政府采购协议或其他委托协议提供专业服务的制度安排。并且，对公共部门财务报告的审计应当确立为法定审计业务，从而构建起政府审计、注册会计师审计、单位内部审计三位一体的相互促进、相互补充的公共部门审计监督体系。
三、我国开展公共部门注册会计师审计的可行性分析
注册会计师行业是市场经济建设的重要基础。特别是2008年全球金融危机爆发后，高质量的会计信息和审计鉴证在构建国际经济新秩序中的重要作用受到空前关注，已成为二十国集团（G20）峰会和全球金融稳定理事会的重要议题。具体到我国而言，自改革开放后注册会计师审计制度得以恢复重建以来，注册会计师行业在促进开放招商引资、深化金融改革和国企改革、发展资本市场等方面发挥了不可替代的重要作用。目前已经为全国350万家以上的企业、行政事业单位提供专业服务，为约2800家上市公司提供审计鉴证服务。经注册会计师的审计鉴证，2001－2012年间累计调整利润总额5070亿元、应交税费1158亿元、资产总额30996亿元，为提高上市公司的信息披露质量、维护投资者利益和市场经济秩序作出了重大贡献。完全有理由相信，我国注册会计师行业应当而且能够在公共部门审计工作中发挥同样重要的作用。
（一）注册会计师的独立性是推行公共部门审计的重要基石
独立性是注册会计师行业生存发展和保持活力的灵魂，注册会计师的独立性既表现为形式上的独立，更表现为实质上的独立。近年来，我国资本市场越来越多的上市公司财务舞弊、造假行为被注册会计师审计工作揭示出来，注册会计师的独立性得到了投资者和社会公众的高度认可。对于公共部门审计工作，我国目前主要采用政府审计和单位内部审计的方式，其中政府审计主要侧重对财政资金使用效率和效果的审计，面对即将来临的政府财务报告审计，特别是地方政府举债融资机关财务报告的审计，审计机关的独立性可能承受较多疑虑，而单位内部审计则不可避免地面临独立性更加缺失的问题。国际上，许多国家逐步建立注册会计师参与公共部门审计的制度安排，其主要目的就是弥补政府审计和内部审计的某些缺陷，特别是独立性方面的缺陷。因此，注册会计师的独立性是推行公共部门审计的基石，可以进一步满足公共治理环境下的多元化治理需求。
（二）注册会计师国际趋同的执业标准是推行公共部门审计的专业支撑
注册会计师行业是国际公认的专业职业，执业标准是注册会计师进行审计判断、发表审计意见的重要依据，同时也是体现审计质量的核心要素。改革开放以来，特别是从2006年我国会计审计准则体系实现与国际规则趋同以来，相关制度、准则建设进程进一步加快。
2015年，我国财政部发布《政府会计准则———基本准则》《政府财务报告编制办法（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》等制度文件，并将全面建设以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。我国会计行业的专业化、国际化迈上了新台阶，也为构建公共部门注册会计师审计制度打下了坚实的技术基础。
（三）注册会计师丰富的执业经验是推行公共部门审计的显著优势
注册会计师已在资本市场及其他商业领域积累了丰富的执业经验，对于权责发生制的计量方式有着深刻理解和掌握；对于会计核算、报表编制、披露体系有着系统的应用；对于基于控制视角下的合并处理有着熟练的运用；对于内部控制有效性的评价也有着丰富经验。在执业中，注册会计师已经拥有了先进的软件系统和科学的工作底稿模版，这些都可以借鉴应用于对公共部门审计工作中。
由于财政、审计等政府监督和公共部门内部审计资源和力量不足，加之政府购买服务力度逐步加大，注册会计师近年来以受托服务方式大量参与公共部门审计业务。这些业务实践使注册会计师逐步熟悉和掌握了公共部门法律法规、业务特征和运行状态，为下一步独立开展公共部门审计业务奠定了基础。
（四）注册会计师庞大的人才队伍是推行公共部门审计的强大保障
截至2014年12月31日，我国共有会计师事务所8300多家（含分所），执业注册会计师10万余人，从业人员超过30万人，年龄结构、学历结构不断优化，30岁到50岁的中青年注册会计师和本科以上学历从业人员占主体地位。同时，行业人才培养战略深入实施，领军人才培养工程持续提升，特别是适应财政预算改革、医药卫生体制改革等专门开办了特色领军班，为实施公共部门注册会计师审计制度储备了一大批职业道德良好、业务技能精湛的专业英才。
（五）对注册会计师行业的严格监管和有效追责是推行公共部门审计的切实保证
综观全球，由于注册会计师审计质量直接关系投资者利益和市场经济秩序，注册会计师执业行为在世界主要国家均受到严格监管，在我国也不例外。目前，我国对注册会计师行业已建立了较为成熟的行政监管与行业自律相结合的监管模式，同时持续健全完善以《注册会计师法》为统驭的法规制度体系，大力发展以承担无限连带责任为特征的合伙制组织形式，并将注册会计师注册、执业全过程纳入监管范畴之中，促进注册会计师不断强化风险意识、责任意识和民事赔偿意识，注册会计师的诚信度和公信力稳步提升，为推行公共部门注册会计师审计制度提供了重要保障。
第三节我国建立公共部门注册会计师审计制度的重要意义
党的十八大对改进和完善国家经济监督体系、促进国家治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。2014年12月，国务院总理李克强在接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表时强调，要打造一支素质高、业务精、作风优、能打硬仗的“审计铁军”，同时要“引入社会力量参与审计，增强审计的公信力”。注册会计师审计连同政府审计、单位内部审计构成审计监督体系的“三驾马车”。“引入社会力量参与审计，增强审计的公信力”，既是对注册会计师审计地位作用的充分肯定，也为建立公共部门注册会计师审计制度指明了方向、赋予了重托。
一、建立公共部门注册会计师审计制度是深化财税体制改革、健全现代国家治理体系的迫切需要
党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度，这是我党全面总结古今中外历史经验、深刻把握国家治理与执政规律、着眼我国现代化建设全局作出的重大决策。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。只有财税体制改革取得根本性突破，才能为实现国家治理现代化和“两个一百年”奋斗目标提供物质基础和制度保障。从这个意义上讲，新一轮财税体制改革是一场关系我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求，是建立健全现代国家治理体系、实现国家长治久安的重要保障。
建立与实施公共部门注册会计师审计制度，由注册会计师对公共部门财务报告进行审计，并根据审计结果对下年度预算编制与安排作出必要调整，有利于提高预算编制的科学性，促进公共资源合理有效配置，妥善处理各方面的利益诉求，进一步规范政府行为和提高政府决策能力，促进国家治理能力现代化。
二、建立公共部门注册会计师审计制度是推动政府会计改革顺利实施的重要保障
2014年12月，国务院批转财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称“《改革方案》”），明确政府会计改革的主要任务是：建立健全政府会计核算体系；建立健全政府财务报告体系；建立健全政府财务报告审计和公开机制；建立健全政府财务报告分析应用体系。对于建立健全政府财务报告审计和公开机制，《改革方案》提出，政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定；政府财务报告公开制度应当对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定。2015年10月，财政部部长楼继伟签署财政部令第78号，公布了《政府会计准则———基本准则》。这是贯彻落实党的十八届三中全会精神和全面深化财税体制改革的重要举措，在我国政府会计改革进程中具有里程碑意义。
建立与实施公共部门注册会计师审计制度，不仅是政府财务报告审计和公开机制建设的重要内容，而且可以促进政府建立健全会计核算体系，推动政府会计准则和会计制度的有效执行，确保政府财务报告分析利用数据的真实性和准确性，切实保障政府会计改革顺利实施。
三、建立公共部门注册会计师审计制度是规范地方政府债务管理、有效防范财政风险的重要举措
近年来，地方政府融资平台负债规模增长较快，地方政府债务风险不断显现。
根据审计署公布的2013年第32号公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108，859.17亿元，负有担保责任的债务26，655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，三类地方政府性债务总额接近18万亿元。与2010年底的审计结果相比，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额增加38，679.54亿元,年均增长19.97%，其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。防范和化解地方政府债务风险的关键是规范政府的举债融资行为。新修订的《预算法》允许地方政府在严格的条件下自行发行债券。作为发债主体，地方政府应根据权责发生制的会计核算方法确认、计量、记录、报告地方政府财务状况和运行情况，全面完整规范地披露地方政府债务信息。
建立与实施公共部门注册会计师审计制度，有利于准确反映地方政府的财务状况，充分揭示地方政府的直接和间接债务信息，有效满足债权人等利益相关方对发债主体的信息需求，为政府债务管理提供更加准确、全面、完整的基础信息，约束政府举债行为，有效防范财政风险。
四、建立公共部门注册会计师审计制度是提升公共部门透明度和公信力的必然选择
政府信息公开是满足各相关利益主体对政府财务状况信息需求的有效途径，也是增强政府透明度的重要举措。
2007年，国务院发布了《政府信息公开条例》，要求行政机关及时、准确地公开政府信息。以此为契机，各级政府及其组成部门信息公开的力度不断加大，社会公众的民主意识、权利意识、参政议政意识也不断增强。自2008年以来，财政部也陆续颁布了一系列推进财政预决算信息公开的指导意见。
但也应当看到，在我国教育、医疗、科研等领域，还存在财务管理薄弱、财政透明度不高等问题，导致公共部门的公信力受损，这些问题又往往和上学难、看病难等社会问题交织在一起，在一定程度上加剧了社会矛盾。
建立与实施公共部门注册会计师审计制度，由注册会计师对公共部门的财务报告进行第三方鉴证，并建立常态化的财务信息公开机制，有助于提高公共部门财务信息的透明度和公信力，满足各级人大及其常委会、社会公众等全面、准确、及时了解公共部门财务信息的需求，也有利于建立公众对公共部门的信任机制，提高依法行政的效率效果，进一步推进转变政府职能、建设服务型政府的改革目标。
五、建立公共部门注册会计师审计制度是完善公共部门审计监督体系的内在要求
现阶段，我国公共部门审计监督体系机制尚不健全。政府审计机关是主要的审计力量，内部审计尚未全面有效开展。政府审计以其行政权威，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任行使审计监督权力。但审计署主要是事后监督，理论上的覆盖面很宽，实际执行中由于审计力量有限导致覆盖面较窄。据悉，全国各级审计机关人员约9万人，但使用财政资金的部门、单位多达300万个，这样的矛盾、压力只能通过制度创新发挥合力加以解决。同时，政府审计以财政财务收支的合法、合规性审计为主，难以对公共部门整体财务报告的真实性、完整性发表意见。
另外，从内部审计监督来看，不少公共部门尚未设置专门的内审机构或内审岗位，已经设立内审机构的单位也普遍存在内审人员独立性受限、内审制度不规范、内审人员素质难以满足职能需要等问题，内部审计监督难以有效发挥作用。
建立与实施公共部门注册会计师审计制度，不仅有利于进一步完善公共部门监督体系，促进政府审计、内部审计和注册会计师审计分工合作、形成合力，而且有利于发挥注册会计师的专业优势和激发市场活力，符合政府监管职能在一定范围内让渡于社会组织的改革方向。此外，还有利于缓解政府审计机关的压力，促进其将有限资源配置到国家治理中更宏观、更具战略意义的领域，更好地发挥政府审计机关的作用。
(财政部会计司联合研究组)
延伸阅读：
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