我国慈善组织政府监管问题研究
摘要：我国慈善组织的发展始于上个世纪九十年代。改革开放以来，慈善组织进入了一个高速发展的时期，截至2010年底，在民政部门依法登记的各类社会组织数量由2005年底的31万个增加到44万个，其中基金会数量从975个增加到2200个，①其中许多社会组织都将慈善作为其服务宗旨。慈善组织在协调社会发展、社会救济、公共服务等方面发挥着不可忽视的作用，但是近年来也出现了一些不和谐的现象，使公众对慈善事业的信任程度大幅度降低，同时也暴露了慈善组织政府监管存在的问题。本文通过对这些问题的分析，提出了一些具有针对性的对策和建议，希望为构建一种科学合理的慈善组织政府监管模式提供一点思路上的借鉴。
关键词：政府监管 慈善组织 监管机制
一、政府监管概述
监管一词源于英文单词regulation，在国内通常被译作“管制”、“监管”和“规制”。在学术界，普遍使用的是监管，也有学者倾向于使用“规制”一词，但是需要明确的是，无论使用“管制”或是“监管”还是“规制”，这三个词语的本质意思都是相同的，本文统一使用“监管”一词。②
国内外学术界每个学者都有对政府监管的概念作出自己的阐释和定义，综合考察这些概念和定义，我们可以发现监管至少要包含以下要素，首先包含监管的主体即谁来监管的问题，监管者通常被认为是政府机关，监管者通过立法或者其他形式来获得监管权利；其次包含监管的客体即监管谁的问题，监管对象即被监管者通常是在市场经济中运行的各种经济主体和社会组织；最后是监管手段即怎样监管的问题，在政府监管过程中主要是依赖各种法律法规或制度，通过这些法律条文明确限定监管客体的各种市场行为，同时规定监管客体违反法律法规将受到的惩罚。王俊豪认为监管即具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。③现代意义上的政府监管起源于19世纪的美国，1887年美国成立洲际商业委员会以解决铁路运费的问题，这标志着现代政府监管的产生。具体来说，政府监管就是政府为了在 ① 《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015）》，中华人民共和国民政部网站http://www.daodoc.com/article/zwgk/mzyw/201107/20110700167556.shtml，2011年7月15日 ②王俊豪，管制经济学原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版 ③王俊豪，管制经济学原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版，第四页 市场经济条件下达到某些公共政策目标和实现公共利益，利用自身的公共权威，通过制定法律条文、规章制度，进而调节和制约各种微观经济主体和各类社会组织的市场行为，限制其随意进入和退出特定行业，同时规范其价格和资质等，确保国民健康和经济的可持续发展。慈善组织作为一种非营利性的社会组织即“第三部门”也是政府监管的主要对象和重要内容。
二、慈善组织概念
慈善理念在中国古而有之，孔子主张的“仁爱”、墨翟主张的“兼爱”、韩愈主张的“博爱”等等都是我国早期慈善思想的重要体现。“光宽和慈善，不忤於物，进退沉浮，自得而已。”这是最早关于慈善的表述，“慈”本指父母之爱，引申为凡怜之爱，⑤“善”与恶相对，特指人与人之间的友爱与互助、富有同情心、对人的关怀。⑥中华慈善总会创始人崔乃夫曾经精辟的概括慈善的涵义，他认为“慈”为父母之爱，是一种纵向关系，“善”为人与人间的关爱，是一种横向关系。“慈善”就是富有同情心的人们之间的互助行为。因此慈善组织就是以实现慈善为目标的一种非营利性的社会团体，组织运行的资金主要来源各级政府的财政补贴和社会捐赠，其受益者主要是社会困难群体和弱势群体。我国的慈善组织通常可以分为三种：第一种是官方或者半官方的慈善组织，如中国红十字基金会、中国青少年基金会等。这种慈善组织主要依靠政府扶持培育，部分隶属于政府的一些职能机构，在某些方面享受政府机关的待遇，但是同时又以社会团体或非营利性组织的身份接受政府的管理。第二种是具有合法性的其他慈善组织，这种慈善组织是指除了第一种以外的、在政府主管部门登记在册的一般性慈善组织。第三种是指暂时没有在政府登记、没有取得合法地位的民间草根性组织，这类慈善组织往往具有很强的自发性，在某种都能得到政府和社会的默认和许可。在这三种慈善中，官方慈善或半官方的慈善组织为我国特有一种慈善组织，这是由于我国的市民社会发展程度有限，导致我国慈善组织发展成熟度较低，目前还处于初级阶段，需要政府的培育和支持，也只有这样才能够进一步促进和带动我国慈善组织和慈善事业的跨越式发展。
三、慈善组织政府监管的现状
目前我国政府相关部门针对慈善组织工作建立相对完备的监管制度，例
④ ④⑤ 魏收，《魏书》卷六十七，列传五十五《崔光》，中国古籍全录
陈至立，辞海【M】,中华书局2009年版 ⑥ 周秋光、曾桂林，中国慈善简史【M】,人民出版社，2006年版 如，年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度和财产管理制度等等。这些监管制度在实际操作过程中主要表现为：在政府的民政部门登记备案，有登记机关和政府主管部门负责日常检查和监督，评定其继续开展活动的资格，同时根据慈善组织的规模进行分级管理，即全国性的由国务院的登记机关进行管理负责，地方性由各级地方政府负责。我国的慈善组织始于1994年，中华慈善总会的成立标志现代慈善开始我国兴起，自此我国的慈善组织呈现出了蓬勃发展的积极态势。但是随着慈善组织的快速发展，也出现了一些不和谐的现象，贪污、挪用、滥用捐赠财物和资源的情况时有发生，导致了我国慈善组织的公信力急剧下降，同时暴露出了我国政府针对慈善组织的一些监管措施还存在一些问题。
（一）、法律体系不健全
目前关于慈善组织的政府监管工作还没有一部系统法律作为支撑，只是依靠一些相关的法律条文和规章制度，不能够满足我国慈善事业快速发展的需要，存在严重的滞后性。首先目前关于慈善组织政府监管的立法层次较低，不能够对慈善组织进行有效约束。我国尚无一部系统、专门规制慈善组织的法律，关于慈善组织运转的法律主要依靠国家各有关部门出台的部门规章和各地自行制定的地方性法规，这些法律不能够对慈善事业所涉及的关系进行系统公平的调整和维护，更不能形成统领性的监管法律框架，已经严重制约了我国慈善事业的进一步发展和成熟。其次是立法不全面，甚至有些地方还存在立法空白。我国慈善组织的监管法律往往只重视慈善组织的登记注册而轻视后期的监管，将政府主要精力耗在如何监管慈善组织的成立上，导致了实体法的缺失，以至于很多概念都有没有明确，例如公益性基金会以及公益慈善组织的独立性问题都难以得到有效解决。
众所周知，政府监管的有效实施不仅需要具备健全的法律法规体系，同时也要求这些法律法规无论是在立法理念层面上还是具体的技术层面上都要具备良好的契合性。而我国现在的慈善立法与慈善组织的发展严重脱节，而且各种立法往往雷声大雨点小，在《中国慈善事业发展报告2009》中就已提出《慈善事业法》的制定，但是到目前为止，仍未实现这一目标。现有的慈善法规已不能适应快速变化的社会慈善现象，也不能满足慈善组织发展的内部要求。总之，我国的慈善立法亟待加快。
（二）、监管制度不合理
如前文所述，目前我国针对慈善组织政府监管主要年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度和财产管理制度等几种主要的监管制度。其中年检制度是指慈善组织的登记管理机关按照既定的法定程序和内容对慈善组织在上一个年度中所进行的各项运行的检查，以确认其是否有继续开展下去的资格。慈善组织所要做的就是在规定的吋间内准备相关的资料，并报送业务主管单位审査，审核合格之后交由登记管理机关审査。但是当慈善组织对其鉴定结果存在不同的意见时，却没有没有合法行使权力的渠道，只能默默的接受。而且，年检制度对监管所起到的作用是十分有限的。重大活动报告制度，是指慈善组织的重大活动必须经过业务主管单位的审査和批准才能进行。这个制度目前备受争议，在实际操作过程中怎么界定重大活动以及具体报告程序是什么，以及违反这个制度的直接法律后果都没有准确的表述和界定。信息公开制度，是指慈善组织应当向业务主管单位报告接受和使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当的方式向⑦社会公布。这项制度虽然规定了慈善组织有信息披露的义务，目前对财务信息、工作程序信息、项目运行信息以及受益人信息等的披露、发布、公示仍然是规定不足，向社会公开的具体程度并没有硬性规定，而且这个"度"很难把握，所以很多慈善组织并不会主动公开款物的分配和使用信息，对公众来说，善款使用的公开力度远远不够。
（三）、监管体系不完善
目前针对慈善组织的监管我国实行的是登记管理机关和业务主管机关双监管体制，双重监管体制往往过于侧重慈善组织的资格审定，对慈善组织后期的监管不足。政府主管部门要求慈善组织注册必须挂靠一家业务主管单位，造成大部分慈善组织因找不到挂靠单位而游离于政府监管之外；另一方面，由于政府把大量的人力和无力投入到“入口”监管，这就导致了动态进程监管乏力，在此环节出现了贪污、挪用善款等不和谐现象。
双重管理体制导致我国慈善组织官僚色彩浓重，失去慈善组织本身的独立性。理论上讲，慈善组织本来就是来自于民间的自发性组织，在政府机关或者公共监管机构的监管之下独立开展慈善活动的组织，但是由于挂靠单位和主管部门 ⑦ 《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十一条，国务院，1998年10月 的权威，导致我国慈善组织基本都属于行政控制型。以2008年汶川地震为例，80%的捐款都进入财政账户，玉树地震捐款同样收缴国库，这些都表明了政府仍然直接控制慈善组织，政府越位虽然是为了统筹安排捐款，但是这样却不利于慈善组织的健康发展和进一步成熟。同时政府的越位势必导致后期监管的无力和缺位。在这种监管体制下，慈善组织往往被视为民政部门或挂靠单位的二级机构，除了完成自身的慈善活动还承担一些政府机关的行政事务，甚至作为政府部门分流人员的接受单位。双重监管体制一定程度导致了监督主体的多元化，实际中并没有专门独立的监管部门，导致监管乏力，各个部门之间相互推诿，效率低下。
四、慈善组织政府监管的改进措施
（一）、加强立法建设
法律是监管慈善组织的前提，是高效监管慈善组织的保障。政府应该着力推进慈善组织监管的立法工作，完善目前的法律体系，提升立法层次，尽早出台专门的慈善组织监管法律，从法律方面规范慈善组织的政府监管工作，保证我国慈善组织的健康发展。以美国为例，美国有专门的慈善法针对慈善组织和慈善事业的行为进行规范，包括界定慈善组织的经济收益、公共慈善机构、私人基金会、倡导及立法游说、慈善组织的商业活动、自我治理等等都有明确的法律规定和解释。
推进慈善组织的专门性立法工作，明确界定慈善组织的性质、地位，监管机构的构成和职责，捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，慈善捐赠活动的程序，明确规范慈善事业的准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等。也应赋予慈善组织相应的司法救济权：当慈善组织的设立申请被驳回或者慈善组织因违法行为被罚款时，可以向法院提起诉讼。明确慈善组织的组织形式及其使命，确立慈善组织独立的法人地位，建立慈善组织的进入、管理、评估及运行的基本准则，改善慈善组织财务管理制度，明确慈善活动的运作程序，确立慈善组织分类分级监管制度、行业评估制度和信息反馈制度，规范慈善组织等社会团体在慈善事业中的义务和责任，以及公民对慈善事业参与的权利和义务。彻底改变目前法律体系对慈善组织定位不清现状。同时明确志愿者的合法定位、进入条件和权力义务，改变目前多个省份的志愿者立法空白，适当给予志愿者一定的奖励制度和保障制度，就能吸引更多人参与到慈善事业中来，确保慈善事业的人力资源供应。
（二）、完善监管体制
首先要进一步加强政府监管力度，监督分为行政监督、社会监督、行业自律以及内部监管等几种形式，真正对慈善组织最具约束力的和最具效率的形式无疑是行政监督。⑧要进一步建立健全慈善信息公示制度，及时收集、分析和公开慈善捐赠的相关信息，制定重大慈善活动备案制度，建立慈善组织的诚信体系和问责机制，加强对慈善组织的财务监督。 各级民政部门要从当地实际出发，为慈善事业发展提供行政服务平台，及时总结、交流、推广发展慈善事业的经验，为慈善组织的发展创造良好的条件。要加强政策和理论研究，充分发挥专家学者的作用，积极探索慈善事业发展的规律、途径、模式，创新慈善工作理论，全面提高慈善组织管理的整体水平。
其次要加强慈善组织内部自律。慈善组织的自律和自我约束是监督体系的第一道防线，也是慈善事业健康有序发展的基础。⑨不断优化慈善组织管理的内控机制，是促进中国慈善事业良性发展的关键任务。慈善组织要自觉签订自律承诺书，并明确奖惩措施，在慈善组织内部建立起决策、执行以及监督权职分离的科学运作体系，包括财务管理、捐赠款物的管理和追踪，建立其具有权威性的公示制度，引入科学的评估机制，并建立慈善信息查询系统，随时公示有关信息，接受公众的查询与监督。
最后要依靠社会监督机制，增强政府监督的实效，建立起专门的非政府组织管理机构，实施对各类慈善组织的统一监督管理和协调服务。完善慈善组织的评估机制，保证对慈善组织评价的公正，提高其公信力，获得更多的捐赠，必须建立健全外部的评估反馈机制，即独立的第三方评估制度。制定评估规程和评估指标，适时开展评估工作，及时发布评估结果，以弥补政府监督的不足。监督慈善组织，媒体应该发挥更大的作用。除加强舆论宣传，持续扩大慈善事业的社会影响之外，媒体的另一个重要作用就是监督慈善项目运作、资金流向、实际效果等，并向社会公众进行报道和反馈。
（三）、加强慈善事业人才和志愿者队伍建设。
⑧⑨林建鸿：《透视慈善机构规范制度缺失》，《中国国情国力》，2005 年第 2 期
张伟珍：《从慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展》，中共四川省委党校学报，2007 年第 2 期 加快慈善专业人才培养工作，依托高等院校、科研机构和大型公益慈善组织，加快培养慈善事业发展急需的理论研究人才、高级管理人才、项目运作人才、专业服务人才、宣传推广人才等。大力推动慈善从业人员的职业培训工作，加强规范化培训教材的编写工作，设置有针对性的培训课程，采取灵活多样的方式，不断丰富慈善工作者的专业知识和技能。推动完善专职慈善工作者的人事、福利、薪酬和社会保险政策，增强公益慈善事业从业的吸引力，不断壮大慈善工作队伍。推动制定慈善行业从业标准和职称评定标准，提升慈善行业管理水平和服务效能。大力支持志愿者队伍建设，引导学校、机关、企业与公益慈善组织合作，鼓励各界人士参与社区和各领域的慈善活动，促进志愿服务经常化、普遍化。健全志愿者权益保障制度，建立和完善志愿者的注册管理、教育培训、时间积累、绩效评估、奖励表彰等相关制度，推动志愿服务广泛、深入、持久开展，满足社会各方面的需求。 参考文献：
1、王俊豪，管制经济学原理【M】，北京：高等教育出版社，2007年，第1版
2、魏收，《魏书》卷六十七，列传五十五《崔光》，中国古籍全录
3、陈至立，辞海【M】,中华书局2009年版
4、周秋光、曾桂林，中国慈善简史【M】,人民出版社，2006年版
5、林建鸿,透视慈善机构规范制度缺失【J】,中国国情国力，2005(2)
6、张伟珍，从慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展【J】，中共四川省委党校学报，2007(2)
