我国政府投资项目财政监管评审问题研究
摘要：随着国家扩大内需新增中央投资项目的逐步落实，政府投资项目的数量和规模不断增长，政府投资财政监管评审工作的作用越发明显，它是事前、事中、事后三个关口投资控制要点的一种较为行之有效的建设项目管理方式。针对财政监管评审当前现状以及存在的问题，通过对比审计工作的不同点，提出财政监管评审工作的重点。 关键词：政府投资项目；财政监管评审；审计
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会公众的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。它与一般投资项目比较具有非盈利性、效益多样性、成本与效益的不匹配性等特点[1]。而政府投资财政监管评审，是以工程施工过程投资控制为主，并充分有效结合项目事前、事中、事后三个关口投资控制要点的一种较为行之有效的建设项目管理方式。实践证明，其对节省国家建设资金的积极作用[2]。
近年来，随着国家扩大内需新增中央投资项目的逐步落实，政府投资项目的数量和规模不断增长，如何进一步加强对政府投资项目建设的监督和管理，确保政府投资项目资金安全有效的运行，成为当前全社会共同关注的一个重要课题。虽然政府投资项目的监管取得了一定的成效，但还存在一些突出问题，例如部分单位不重视立项审批工作、部分单位存在“重建轻管”的问题，“三超”（ 超估算、超概算、超预算）现象非常突出、管理体制不顺，权限不明，部分项目无法进行监管[3]。因此，在政府投资财政项目监管评审时，要把握好并采取与之相应的应对措施，才能有效防范国有建设资金流失，取得较好的投资管理效果。
二、我国政府投资项目财政监管评审的现状分析[4]
政府投资项目是一项庞大而系统的工程，涉及面广，技术要求高，影响范围大。政府投资项目的财政监管评审研究需要建立规范统一的政府项目支出经济性评价和社会性评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将政府部门项目支出的经济性和社会性评价制度纳入财政管理制度范畴。我国此项工作起步较晚，虽然政府一直持续进行着行政管理体制的改革，在管理观念、政府职能、组织结构等方面不断借鉴和引进国际流行的管理机制、管理技术和工具，但由于基础薄弱，且缺乏这方面的系统性研究，现在仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要，使得财政评审风险增大。政府投资项目财政评审风险，是指财政评审有关的单位或个人因财政评审事项所引起的损失。对财政评审风险的种类和发生财政评审风险的根源进行分析。最终提出了规避财政评审风险的措施，以加强对财政资金的监管。掌握财政评审的风险体系，了解规避风险的措施，才能够保证财政资金使用的安全性和高效性。
(一)政府投资项目的法律保障不够、相关制度不健全
从西方各国政府项目财政监管评审研究的发展实践看，评审的规范化、科学化和程序化必须得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的发展道路，以保证政府部门项目支出达到预期目标。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目从立项决策、建设决策、竣工验收等环节实行全过程管理, 但尚未以法律法规的形式予以明确约束，缺乏法律和制度的保障，而且各环节的约束不够细化，没有具体的细化指标进行约束。这样使得有些建设单位和施工单位在招投标和合同中常常出现严重违规现象，但国家立法不够完善，没有相关细致的法律约束，使得国家财政资金在不同程度上遭到损失。有的虽然有法律明确规定，但漏洞很大，使得有些甲乙方有机可乘，穿过立法本身，达到自身利益不断放大的目的。例如，《政府采购法》第二十七条至第三十二条明确规定了公开招标应作为政府采购的主要采购方式。有些建设单位在招标之前已经指定了明确的施工单位，违背了《政府采购法》。但是建设单位捏造工程紧急需要、材料供应来源单一等借口，把本应是公开招标的采购方式变为了单一来源的采购方式。由此可见，国家法律中的确存在漏洞，立法约束力不够。
(二)政府投资项目的评价主体单一，评价指标和方法不完善
目前我国的政府投资项目从审批、建设到运转都没有透明的操作程序，而且内部、外部的监督薄弱, 对政府投资项目应该谁来考核、考核什么等问题没有程序化、科学化，考核只是在现有的行政管理部门内部，没有广泛吸引社会公众的参与，没有引入社会考评力量，评价主体单一化。而且行政管理部门内部的考核很容易陷入遵照上级领导的意图办事，按照例行程序做事，受官方内部自我认同心理和利益驱动的影响，容易带有主观色彩,很难使项目达到客观、科学、公正的结果。政府投资项目的财政监管评审尚未建立完整的指标体系和科学合理的评价方法，无法对项目进行全方位、立体化的评价。这种不完善使得有些甲乙方串通起来，联合有关政府机关部门，把有些单位及个人的利益放大化。
(三)项目本身对资源的循环利用不够
投资项目既是消耗资源的过程，同时也是生产资源的过程。资源在流动、转化的过程中也会产生一些次生资源，对这些资源的利用考虑不足，尚没有明确、科学地统筹利用规划，没有建立资源的循环利用机制。
(四)项目建设的专业化程度不高
发达国家在政府项目上成立了由建筑师、工程师、合同律师等专业人士组成的专业管理机构，并按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，所有的重要技术环节都有专业人士负责，项目中的质量、技术、安全、成本等也有专人负责，并且各个环节责任明确。专业化保证了项目以高质量、低成本的完成，而我国在这方面做的还不够。2004 年 7 月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目要推行代建制。各地也在积极响应进行试点，但仍然有不少障碍, 还没有建立一套完整、详尽的代建制实施流程，尚不能为代建项目的规范化实施和全过程监管提供依据。
(五)财政监管评审与审计之间存在争抢的现象[5]
在政府工程中工程结算时往往是先由财政监管评审中心审核，出具定案单再移交审计局。但是，而这往往结论不一致，作为项目业主或施工单位对此无所适从。施工单位还要和审计局对帐，审计局最后出审计报告。审计局是政府组织内部的监督部门，在工程建设中其工作应该是侧重财务方面的，不应该再重复造价咨询的工作，逐条核对预算子目。但是，近几年，在一些地方，财政投资评审部门和审计之间出现了争抢的现象，本应是评审监管中心的职责任务却由审计部门评审了，而且这种现象层出不穷，有愈演愈烈之势。这种现象本身是政府机关职能混乱的一种表现，在很大程度上扰乱了正常的甲方、乙方、评审中心以及审计机关的工作秩序，很大程度上妨碍了财政部门的资金流动程序，以致有碍于经济社会的正常有序发展。
一、我国政府投资项目财政监管的内涵 财政监管评审作为财政预算管理固有的内在链条，依据《中华人民共和国预算法》赋予的财政职能，对政府投资项目进行预算、决（结）算审核，为财政预算管理的科学化、规范化和精细化水平提供专业技术支撑和服务，为领导决策提供可靠依据。其监管评审结论是财政行政管理部门核拨款项、办理结算、批复工程竣工财务决算和交付资产的重要依据。由此可见，财政监管评审工程的重要性不言而喻。
目前，为加强政府投资管理，审计部门也专门内设基建工程审计机构。简言之，财政是管理部门，审计是监督部门，财政评审时事前管理，审计是事后监督。财政监管评审从事前、事中、事后全过程审核控制资金。因此，职能的差异和评审工作特有的专业性导致了二者的工作侧重点和方式、方法有所区别。
(一)事前控制—工程预算监管评审，从源头控制资金的有效力度
为做好工程项目施工图纸预算，切实从源头有效控制资金，财政评审工作不断改革、改进，严格按照“先评审，后预算；先评审，后招标；先评审，后拨款；先评审，后批复”的“四先、四后”原则，不断加强工程预算评审环节的管理。针对所有评审项目，财政监管评审根据工程项目单位报送的可行性研究报告、发改委批复、图纸、施工图预算资料，认真核对图纸，严格执行预算评审，并将施工图预算评审报告作为该项目拨付财政资金的控制限额，签订的施工合同不得突破该项目所批复的投资额。从预算监管评审到竣工决算评审形成一条有机链条，工程预算评审作为评审链条中必不可少的首要环节，不仅在前期将工程造价进行严格控制，而且在工程决（结）算审核时，通过对比预、决（结）算工程费用，可充分了解各项费用从前期到后期的刘翔，有效监督资金的合理使用，保证了工程决算的完整、真实、公平、公正。
(二)事中监督—全程跟踪评审，彰显科学化、精细化水平
财政评审始终贯彻对贯彻项目进行事前、事中、事后全方位跟踪评审的工作方针，认真落实“客观公正、科学合理”的评审原则，有组织、有针对性地按工程进度及时实施现场跟踪评审，并结合《工程价款结算办法》，为支付工程进度款提供参考依据。
3.3 事后审核—严格的决（结）算审核为拨付项目资金提供可靠依据 《工程价款结算办法》第四条明确规定：“各级财政部门、各级地方政府财政部门和国务院建设行政主管部门、各级地方政府建设行政主管部门在各自职责范围内负责工程价款结算的监督管理”。《基本建设财务管理规定》第四条明确规定：“各级财政部门是主管基本建设财务的职能部门，对基本建设的财务活动实施财政财务管理和监督”。财政评审按照其赋予的职责，极尽生财之道、用尽聚财之力、竭尽理财之能，对项目竣工决（结）算进行严格监管评审。
财政评审机构内部一般均设立有“三级复核制度”，出具的评审意见和评审结论，都严格经过“三级复核”程序，层层把关，确保评审结论客观、公正。在通知项目单位、施工单位现场与评审中心对出具的结论进行核对时，如有不同意见，可随时提出并讨论、验证，最终以三方均认可的结论为准。在规章制度、养个程序、全程跟踪以及专业技术的有力支撑下，工程决（结）算的评审真正做到了客观、公正、公平，是评审结论能够经得起时间的考验，为拨付项目资金提供了可靠的依据。
3.4 财政监管评审与审计的区别[8]
审计作为监督部门，侧重于时候审计，往往当工程已经完成时才对其进行审计。而全程跟踪这样严谨、细致的监管评审可以在过程中控制一部分资金浪费和流失，比只看图竣工纸、变更签证、一堆数据更真实、有效。另外，审计部门一般是交给中介机构完成项目审计，并按审计额度的比例向项目建设单位收费，这样不仅增加了项目建设工程的成本，而且难以确保审计结果的公正性和客观性。
总之，财政监管评审和审计都是国民经济监督体系的重要组成部分，二者在职能方面的侧重各有不同。财政监管评审时财政职能部门的重要组成部分，它是依据国家法律、法规和部门规章的规定，运用专业的技术手段，对财政支出项目事前、事中、事后全过程进行技术性审核的财政监督管理活动。审计是根据《中华人民共和国》有关规定，有权对国家建设项目执行情况和决算进行审计，侧重于事后审计和财务审计，是政府监督部门。
财政监管评审和审计之间，不存在职能的交叉、重复和矛盾，也不存在替代性和排他性的问题。两者应在各自的职能范围内积极发挥效应，协调发展，共同建立科学、合理的政府投资监督管理体系，真正规范公共投资支出监督管理行为，发挥财政投资最大的社会和经济效益。
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