中国城投行业发展白皮书（2012）
城投行业概况
一、行业界定
本白皮书研究的主要服务对象是中国承担城市基础设施投融资和建设任务的地方政府融资平台企业（以下简称“城投企业”）。目前国民经济行业分类中并没有该行业分类。2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号文（以下简称“国务院2010年19号文”），对地方政府融资平台公司进行了界定，认为地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府融资平台的种类很多，包括：（1）只负责公益性项目投融资业务的融资平台；（2）既负责公益性项目投融资业务，又负责非公益性项目投融资业务的融资平台；（3）只负责非公益性项目投融资业务的融资平台。“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、园林绿化、城市水系等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。城投企业是一种地方政府融资平台，但城投企业不等同于地方政府融资平台。为了明确行业研究的边界，本研究报告所指的城投企业主要是负责城市公益性项目投资和融资业务的融资平台，即上述中的前两类融资平台，并不包括第三类融资平台。
二、行业特征
城投企业是一类比较特殊的主体，与其他工商企业相比有着显著不同的行业特征。
1、背景特殊
城投公司诞生于90年代开始的政府经营城市的大背景下，主要服务于城市基础设施建设。这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格
局紧密相关，并随着经营城市理论和城镇化实践的不断深化、完善而发展壮大。
2、职能定位不同
城投公司的定位是代表政府进行城市建设相关资金的筹集、投资、建设和管理城建相关项目和资产，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。
3、经营目标复杂
城投公司的经营范围一般较广，既有公益性的项目，又包含准经营性和经营性项目，因而城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经营性三个不同性质的经营系统。公益性项目追求实现政府目标和最大限度的社会效益；准经营性项目兼顾有限的经济效益；经营性项目则以实现经济效益为主要目标。
4、以政府信用为依托
城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体，自身的融资能力极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持，在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成。同时以政府信用为依托进行融资。
5、需要强大的资本运作能力
由于城投公司承担了大量的政府公益性项目代融资任务，这种任务动辄数亿数十亿，单一融资模式很难满足建设资金需求，因此对于投融资创新、资源整合与建立多元化投融资格局具有非常迫切的需求。因而，城投公司比一般企业更迫切需要强有力的资本运作能力。
6、经营和管理水平有待提高
在国家分税制下，地方政府财权和事权不匹配，基础设施投资的资金不足，为解决地方政府基础设施投融资问题，地方政府开始搭建基础设施投融资平台企业。国家对于规范这类主体行为的法律、法规不够健全，在现阶段城投企业运行存在很多不规范的地方，如：城投企业不是完全的市场化运行主体，经营和管理的决策受当地政府影响比较大，部分企业存在出资不实、资产划拨随意性、内部制度不健全、债务担保行为不规范等问题。近期国家监管部门出台的规范行业发展政策，对于这类主体的发展具有重要的影响。
三、行业发展概况
中国最早的城投企业可以追溯到20世纪80年代末和90年代初，上海市1987年成立的上海九四公司，后更名为上海久事公司。负责对上海市城市基础设施建设进行投资和融资。上海久事公司分别于1991年、1992年和1998年发行了三期企业债券，这也是中国最早的“城投债券”。1994年国家实施分税制改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，地方政府为缓解大量公共基础设施投入的财政压力，开始城市基础设施融资平台的搭建。1998年我国政府为了应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，城投企业在此期间得到快速发展。2008年以来，地方政府为了落实四万亿计划的配套资金，利用城投企业进行大量的银行借款和发行“城投债券”。在此期间，城投企业再次快速发展，其债务规模大幅增长，引起了中央政府和社会各界的关注。目前没有完整的城投企业统计数据，只有全国融资平台的统计数据。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年35号文）显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6,576家，其中：省级165家、市级1,648家、县级4,763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。按照职能划分，以政府建设项目融资功能为主的3,234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1,173家，还进行其他经营活动的2,169家。城投企业产生背景和原因主要有以下两个方面：
1、分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配
地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。1994年我国实行分税制改革，极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994年实行分税制后，地方财政收入占比急剧下降。随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而且这些事权的刚性较强；而且近年来随着城市化率的提高，城市基础设施投资所需支出基数大，且快速增长，这些因素导致了地方财政收支缺口加大。
2、国家预算法对地方政府举债的约束
1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级政府的预
算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。一方面，地方政府财政收入无法满足财政支出需要；另一方面，地方政府不得列赤字，不得举债。在这种背景下，地方政府开始组建城投企业，利用城投企业进行银行贷款和发行债券，来筹措城市建设资金。城投企业因此成为地方政府的一个比较理想的预算外资金运作平台。
