城投行业调研报告
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目录
1 行业界定.............................................................................................................2 行业特征.............................................................................................................2.1 背景特殊..................................................................................................2.2 职能定位不同..........................................................................................2.3 经营目标复杂..........................................................................................2.4 以政府信用为依托..................................................................................2.5 需要强大的资本运作能力......................................................................2.6 经营和管理水平有待提高......................................................................3 行业发展概况.....................................................................................................3.1 分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配......................................3.2 国家预算法对地方政府举债的约束......................................................3.3 目前城市建设的主要融资模式..............................................................4 相关行业政策.....................................................................................................4.1 对国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》解读...................................................................................................................4.2 对财政部下发《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》解读- 79911121
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共基础设施投入的财政压力，开始城市基础设施融资平台的搭建。1998年我国政府为了应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，城投企业在此期间得到快速发展。2008年以来，地方政府为了落实四万亿计划的配套资金，利用城投企业进行大量的银行借款和发行“城投债券”。在此期间，城投企业再次快速发展，其债务规模大幅增长，引起了中央政府和社会各界的关注。目前没有完整的城投企业统计数据，只有全国融资平台的统计数据。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年35号文）显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6,576家，其中：省级165家、市级1,648家、县级4,763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。按照职能划分，以政府建设项目融资功能为主的3,234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1,173家，还进行其他经营活动的2,169家。城投企业产生背景和原因主要有以下两个方面：
3.1 分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配
地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。1994年我国实行分税制改革，极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994年实行分税制后，地方财政收入占比急剧下降。随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而且这些事权的刚性较强；而且近年来随着城市化率的提高，城市基础设施投资所需支出基数大，且快速增长，这些因素导致了地方财政收支缺口加大。 3.2 国家预算法对地方政府举债的约束
1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。一方面，地方政府财政收入无法满足财政支出需要；另一方面，地方政府不得列赤字，不得举债。在这种背景下，地方政府开始组建城投企业，利用城投企业进行银行贷款和发行债券，来筹措城市建设资金。城投企业因此成为地方政府的一个比较理想的预算外资金运作平台。
3.3 目前城市建设的主要融资模式
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责任的行为。《新预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。由此可见，地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。
而且进一步根据预算法和43号文可以合理推测，政府融资行为仅限于公益性项目，不同融资方式是围绕的投资项目的运作方式、公益性和收益性来考虑。从政府自身控制债务的角度出发，能够市场化运作的，一定会市场化；无法完全市场化的就考虑政府举债和PPP来运作。
3规范的政府性债务范围
根据预算法和43号文，不考虑现有的政府性债务存量处置，结合规范的政府举债融资机制，未来规范的政府性债务范围如下：其中需要特别注意的是，43号文明确规定：对于PPP形式运作，特别是社会资本与政府共同成立特别目的公司进行公司建设和运营合作项目所形成的债务，既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。所以存在一定关系，这是投资者需要注意的一点。
4存量债务处置和确保在建工程后续融资方式
(1) 处置范围：以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。
(2) 处置方法：对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
(3) 确保在建工程后续融资
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地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
这一点相当于赋予了地方政府一定的一个灵活性，也有助于稳定政府性债务的系统性风险。 4.2 对财政部下发《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》解读 1225号文对全国和各地方政府债务限额做出的细化的规定
225号文是对新预算法和国发43号文的延续、执行和进一步细化,提出对地方政府债务实行限额管理,明确了地方政府限额确定的程序、方式及类别,明确省级和计划单列市地方政府为债务的举借主体。225号文称，一是要切实加强地方政府债务限额管理；二是建立健全地方政府债务风险防控机制；三是妥善处理存量债务。
在全国地方政府债务限额规模方面,225号文规定了当年地方债务总限额的计算方式为上年的限额和当年新增限额的总和,同时特别强调了当经济形势好转、需要实施稳健的财政政策或适度从紧的财政政策时,可以对当年的新增限额进行调减,也即当年全国地方政府债务总限额=上年限额+当年新增限额/-当年调减限额。此外,225号文还对限额做出了具体分类,明确我国地方政府债务总限额分为一般债务限额和专项债务限额,未来将对地方政府债务进行分类限额管理。
在各区域地方政府债务限额的管理方面,225号文提出由省财政部门在统筹考虑后确定本级及所属各市县当年政府债务限额,报省级政府批准后下达各市县政,明确的表明对县级及以上政府实行限额管理。
2省级政府在地方政府债务的举借、管理和偿还过程中承担的责任
在地方债的发行方面,225号文中指出,省级财政部门在批准的限额内,统筹考虑中央转贷外债情况,合理安排地方债券的发行和兑付工作。同时还特别指出,市县级政府确需举债时,需将使用计划上报本级人大常委会,并向省级政府备案,由省级政府代为举借。在地方债的偿还方面,此前已经提出,债券资金由市县使用的部分由市县级政府上交至省级政府,由省级政府统一进行偿还。这表明尽管省级政府发行的地方债券资金用途中大部分均为转贷下属市县使用,但是其发行主体依旧为省级政府,发行及兑付依托的是省级政府的信用。
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在地方债的管理方面,225号文明确了省级政府在安排地方债管理建议、提出预算资金安排等方面的责任,要向社会公开政府债务限额、举借、使用和偿还情况。还特别指出,当市县级政府难以自行偿还债券资金时,省级政府要加大对市县政府债务风险应急处置的指导力度,确保不发行区域性和系统性风险。这意味着省级政府对下级政府债务风险控制过程中负有重大责任。 3225号文允许地方债以借新还旧的方式进行周转的规定
225号文中提出,当赤字不能减少时一般债务可采取借新还旧的办法;偿还专项债务的政府性基金收入或专项债务暂时难以实现,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。这是首次明确提出可采取“借新还旧”的方式对地方一般和专项债务进行周转,这意味着未来地方政府债券将呈现滚动发行的态势,每年发行的债券中将有相当部分用于历年到期债券的周转。此规定有利于保证地方债券到期后的续借,缓解地方政府时点性偿债压力,防控地方政府债务风险。
225号文是43号文的延续,再次重申要取消融资平台公司融资职能,推动城投市场化转型,通过PPP、政府购买服务等措施予以支持,并强调发挥地方政府债务管理对“稳增长”和“防风险”的积极作用。这是对43号文提出的剥离政府融资平台的融资职能,推动城投公司不断转型成为市场化运作的企业的延续和执行,表明城投企业不断转型仍是其未来发展的大方向。 4225号文对城投未来转型影响
在城投企业转型的过程中,预计将遵循以下三个转型路径:(1)拥有部分经营性业务或经营性资产的城投企业将被剥离掉原来的政府融资职能,转为纯经营性的公用事业控股类企业或国有资产经营控股类企业;(2)部分城投企业将以市场化的方式参与地方公益性或准公益性项目,由以往地方政府全资控股下的“替政府融资、代政府投资、由政府偿债”转变为PPP模式下的“为自身融资、对项目投资、由政府购买服务,用自身收益偿债”的经营模式;(3)部门城投企业将通过业务链条的延伸实现由平台企业向普通工商企业的转型,其中比较典型的是部分原承担土地整理职能的企业通过招拍挂或补交土地出让金的形式对整理土地进行一二级联动开发,实现企业的转型。
但是在短期内,城投企业全部债务中非政府债务的规模仍很大,加之在“稳增长”的压力背景下,城投企业仍将是地方政府基础建设投融资的重要力量,短期内城投行业转型仍难以取得实质性进展,转型仍将是一个长期过程。
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拥有所有权，特许经营期结束政府无偿收回项目所有权。即BOT和TOT模式不需政府担保，不增加外债，不影响政府对项目的所有权。BT模式出资方在项目建成后即移交给地方政府，无项目所有权，所有权与经营权均归属于所在国政府或机构。ABS方式中所有权属于SPV即特殊目的公司，项目运营决策权属于政府(原始投资人)。PPP方式项目发起人拥有所有权和经营权。
(3) 承担风险差异
BOT和TOT模式，项目投资人一般为企业或金融机构，其投资不能随便放弃或转让，每个投资者承担的风险都比较大，但政府可以避免大量的项目风险。BT模式下政府承担的风险比较大。ABS模式项目的投资者是国内或国外资本市场的债券购买者，购买者数量众多，极大分散了投资风险，这对投资者有很强的吸引力。PPP模式双方在早期论证阶段采取了有效的风险方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。
融资租赁模式下有限追索和无追索的风险优势，使政府可以避免大量的项目风险，且对于出租人而言吸引力是项目本身可能产生的现金流量。
(4) 适用范围的差异
BOT、TOT模式一般应用于具有稳定收入来源的经营性基础设施项目，BT模式适用于任何基础设施或开发项目，尤其是出于安全和战略的需要必须由政府直接运营的关键设施。ABS模式适用于电网改造、自来水、铁路、收费公路等能通过收费获得收入的设施或服务项目。PPP模式弥补了BOT模式中政府对所有权和经营权失去控制的缺点，适用于大型的一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费偏低、资金回报率可能较低的设施。即PPP模式适用于传统上政府力量占主导的准经营性基础设施项目。
融资租赁模式适用于纯经营性基础设施中能独立发挥效益并且在财务上能够独立核算的项目，有充分稳定的现金流，其适用范围的一般特点分别是: a.承租人是以一个完整独立的基础设施项目为目标而进行融资的，且该项目能独立发挥效益并且在财务上一般能够独立核算。
b.融资项目一次性投资大，运行周期长(一般在十几年甚至二十年以上)，项目收益比较稳定。
c.设备等固定资产在整个项目中要占有一定的投资比重高，且设备等固定资产寿命周期长，设备维修费、维护费等费用较低。
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