自从美国国会于1933年通过著名的《格拉斯—斯蒂格尔法》建立联邦存款保险局(FDIC)以来，存款保险制度已在国际上被广泛采用。
然而，20世纪80年代美国的储贷协会危机使存款保险制度的缺陷暴露无遗。通常人们将这次危机主要归咎于存款保险制度导致的道德风险以及保险机制的“监管宽容”。联邦储蓄贷款保险公司选择“监管宽容”的主要原因：一是它缺乏充足的保险资金来关闭无力偿债的储贷机构并偿付存款；二是其监管人员同监管对象之间的关系过于亲密；三是保险机构宁愿掩饰问题，期待问题会自行消失。其实，这些因素几乎困扰着所有国家的存款保险制度，它们不仅加剧了道德风险，而且削弱了存款保险的效能。
一、存款保险制度的缺陷及其道德风险
一是存款保险有时会导致金融风险积累。众所周知，银行倒闭往往是由于经营者的操作失误造成的。假如金融监管当局在有问题银行还未完全破产之前就予以关闭，便可以减少很多不必要的损失。但是，有些负责人为了达到个人的某种目的，往往倾向于拖延对有问题银行的处理。在建立存款保险制度的情况下，如果银行的问题未明显暴露，他们便尽可能地把它延缓下去，因为他们认为纳税人是分散的集体，难以有效地采取集体行为。有些监管者故意混淆其代表的利益，把自己看成是银行业的监护者。个别监管者认为，把自己监管的金融体系弄得风平浪静，最能提高自己在金融领域的声誉。因此，他们尽量不让自己监管的地方暴露很多问题，并千方百计给有问题银行以更多的喘息时间，最终损害国家利益。二是存款保险可能会降低存款人的自我保护激励。对存款人来说，存款保险制度对其利益提供了保护。但却由此使他们无积极性去关心银行的经营业绩和安全性，没有必要对银行的业务和经营活动进行必要的监督，对存款金融机构的风险情况也会掉以轻心，甚至缺乏积极性将其存款从潜在破产的银行中取出。因此，由政府提供的存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励，这样就使低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款，这就是20世纪80年代美国的储贷协会中所谓的“僵尸银行”。这些“僵尸银行”从其竞争者手中吸走了存款，并以较低的贷款利率与竞争者争夺市场份额。
三是存款保险制度容易诱使投保银行高风险经营。对投保银行来说，存款保
险对存款人的保护意味着存款人的挤兑威胁在一定程度上受到削弱。这将诱使投保银行提高对存款保险制度的依赖度，倾向于从事风险较高、利润较大的银行业务，如以较高利润吸收存款，从事风险较大的贷款，从而加大了投保银行承受的不适当风险。从这个意义上讲，存款保险制度在一定程度上模糊了公众对金融机构风险的识别，降低了社会对金融机构的监督程度，保护了无能者、落后者，放松了金融风险对投保银行冒险经营行为的抑制，投保银行由此获得承担更大风险的激励机制。没有了存款人挤兑的影响，银行经营管理人员总是倾向于用银行资产去“赌博”。如赌赢了，这些投保银行将获大利；若赌输了，大部分损失将由存款保险机构承担。特别是对风险等级不同的银行收取统一的保险费率，就意味着同样规模但风险较大的银行并不需付出更多的保险费用，这将鼓励投保银行从事高风险的资产组合增加其预期收益，它承担的风险将由经营保守的银行补贴。因而，尽管存款保险制度旨在保护投保银行的存款人而不是投保银行本身，但却引发出了投保银行的“道德风险”。
二、西方国家对道德风险的反思及改进措施
关于存款保险可能产生逆向选择和道德风险的问题，西方学者存在两种截然不同的观点，尤其是20世纪70～80年代美国大量银行破产后，很多学者对存款保险制度的目标进行了深刻反思。
有的学者认为，当今金融市场提供了足够多的安全投资机会，小储户的安全根本不必由专门的存款保险来保护。他们认为，保护小额存款而排斥大面额短期存单与存款保险的另一目标——稳定金融系统相矛盾，而稳定性目标才应该是存款保险的主要目的。因此建议存款保险范围应该以存款期限为标准，而不能以存款的资金规模为标准。关于金融市场的传染效应问题，有的学者认为，传染效应的产生主要出于信息的不充分，并不能就此确立建立存款保险制度的必然性。有的学者强调，信息不对称才是产生银行恐慌的真正原因，因而以提供流动性为主要的措施的存款保险并不能有效地解决长期问题，阻止银行危机扩散的有效手段就是提供更多的银行特有信息。另有学者认为，虽然存款保险确实能够降低传统性效应，但同时被金融机构承担更大风险的激励机制所抵消，以致使监督的成本非常高，甚至高过传染性效应所引发的预期社会成本。
与上述观点相对的是支持建立存款保险制度。有的学者认为，银行向存款人提供的风险分担服务只有伴随着政府的存款保险制度才能有效地完成。对于银行挤兑可以采用三种办法，即中止存款变现、存款保险和最终贷款人来解决。由于中止变现对存款人而言损失过大，而政府作为最终贷款人有可能影响其信誉，故存款保险是一种比较可行的折中办法，而且控制货币同样需要保留存款保险。还有的学者认为，私人保险者可能因追求私利而提前关闭尚有清偿能力的银行，不能有效地保护存款人利益。因此，无法授权私人保险公司对金融机构的关闭权。有的学者认为，道德风险和逆向选择是所有保险行业面临的一个共同问题，我们不能就此否认存款保险制度。有的学者认为，银行破产并不必然来自道德风险和逆向选择，有更大的可能是来自无能的管理者。存款保险只是保护了这些管理者远离管理者竞争的环境，使其无法正确估价所承担的风险的大小。
基于对存款保险制度的反思，西方学者对存款保险制度提出了许多改革建议，比较集中的建议是改革保险费率。事实上，当20世纪80年代美国出现银行危机后，大多数西方学者认为存款保险制度需要进一步修正和完善，而不是废止。1989年和1991年，美国分别通过了《金融机构改革、恢复和加强法》(FIRREA)和《联邦存款保险局改善法》(FDICIA)，其中《联邦存款保险局改善法》对解决银行监管中的道德风险问题规定了四项措施。
一是严格限制对大银行的保护政策。这项措施要求存款保险局放弃“大而不败”(即大银行不容易倒闭，即使出现什么问题，政府也不会坐视不救)的教条，提高了存款人，尤其是大储户的损失风险，使存款人对银行的监督加强。
二是采取及时纠正行动条款。这一条款要求：当银行的资本比率不足时，监管机构应尽早干预，在银行的资产净值达到零之前，联邦存款保险局就有权关闭银行，及时纠正行动限制了监管者对银行的宽容政策，旨在减轻保险人与存款人之间的委托——代理问题。条款中要求对所有构成联邦存款保险局损失的关闭银行进行强制评估，所有的国会议员和公众都可以得到这种评估报告，总会计署必须对这些报告做年度评论。监管行为接受公众监督使监管宽容不再对管制者有吸
引力，从而弱化了保险者与存款人之间的委托——代理矛盾。
三是实行与风险相关的保险费率。资本充足率低或资产风险高的银行要缴纳较高的保险费率。与风险相关的保险费增加了银行从事高风险投资的成本，抑制了其道德风险的动机。但如何确定银行的风险状况对监管而言仍是个难题。
四是对银行进行现场检查。法案要求监管人员至少每年对银行进行一次现场检查，监督银行是否遵守资本要求和资产限制要求。与此同时，银行要遵守更严格、频繁的报告制度，以便使监管机构获得更多的信息。
三、存款保险制度与道德风险的成本分析
存款保险在我国是否可行，首先要分析和比较实施存款保险的成本与没有存款保险而要保证金融稳定的社会成本。在我国现有的经济环境下，无论是道德风险问题还是诸如委托——代理等问题，都无法与金融系统的稳定性相比。我国的金融改革是与整个经济改革紧密相联的，因此，防止经济转轨时期的过度市场波动和由此而可能发生的银行危机是至关重要的。
在我国当前的条件下，银行的道德风险问题由于银行机构特别是国有商业银行专有价值较高和利率管制两方面因素的制约还并不是十分严重。银行为了保有较高的专有价值不会去冒过高的风险，同时也无法随意提高或压低利率以吸引客户。但是不可否认的是，随着我国加入WTO、利率市场化和银行商业化改革的深入，银行专有价值会随着管制结构和市场结构的变化而有所降低，利率也将有步骤地放开，这些变化会使道德风险等问题日益严重。因此，在分析和比较存款保险与道德风险的成本时，要结合我国的现实状况，慎重考虑以下几个问题。
首先，要进一步明确当前我国金融工作的任务。今年初召开的全国金融工作会议指出，“十五”期间我国金融工作的主要任务是，进一步完善现代金融机构体系、市场体系、监管体系和调控体系，努力实现金融监管和调控高效有力，金融企业经营机制健全、资产质量和经营效益显著改善，金融市场秩序根本好转，金融服务水平和金融队伍素质明显提高，全面增强我国金融业竞争力。由此可见，加强监管和保持稳定是今后一段时期金融工作的重中之重。
其次，要正确理解改革、发展、稳定的关系。我国的经济体制改革是以渐进为特点、把稳定作为核心的。与此相适应，维护金融秩序的稳定以保证经济的正常运行是金融改革的关键所在。银行机制本身的传染性效应使其较其他行业更脆弱。我国目前银行结构的特点是数目小、规模大、国有银行占主体，这种银行结构虽然相对稳定，但却容易给经济造成更大的波动。不可否认，由金融风险导致社会混乱的代价是我国经济改革和社会稳定所无法承受的。
第三，要明确我国金融改革的重点。全国金融工作会议指出，把银行办成现代金融企业，推进国有独资商业银行的综合改革是整个金融改革的重点。我们知道，国有独资商业银行在我国经济和社会发展中具有举足轻重的地位，关系国民经济命脉和经济安全。无论是充分发挥银行的重要作用，还是从根本上防范金融风险，都必须下大决心推进国有独资商业银行改革。国有独资商业银行是经营货币的企业，必须按照建立现代企业制度的要求，将其改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业。要使这一市场化顺利进行，必须有足够市场监管经验的银行管理者和成熟的金融消费者。因此，伴随市场化的过程，既需要更严格的监督，也需要一定的安全保障。
第四，要正视金融结构存在的某些缺陷，我国目前的金融结构尚不够完善，金融市场无论在广度上还是在深度上都还不够发达，难以提供足够多的低风险市场工具供存款人分散风险。大多数居民的资产结构十分单一，主要集中在储蓄存款人，因而对存款人特别是中小储户的保护更加重要。
第五，对公众风险意识的培育要有足够的耐心。虽然随着市场化步伐的加快，公众的风险意识在不断增强，但是承受风险的能力并没有同步增加。在银行存款利率不断降低和不良资产不断增多的情况下，居民储蓄存款持续走高，这说明公众的信心不是来自银行而是政府。在市场化的过程中，随着政府的退出，又由于信息的不充分、不对称，极易造成存款人的信心崩溃。因此，由政府支持的存款保险制度的设立，对于树立存款人的信心将会起到较大的作用。
四、我国控制道德风险应采取的预防性措施
首先，在存款保险的制度设计中要尽量控制银行的道德风险。存款保险制
度是对存款人的保险，不是保护低效率的银行。在保护存款人和保证市场效率之间存在着制度的两难选择。在我国，现阶段的道德风险并不普遍，但随着加入WTO和市场经济体制的不断完善，问题会日益加剧。因此，在制度设计中不能忽视道德风险问题。
其次，在保险费率的设计和征收中，应尽可能地考虑风险因素。由于对银行经营管理中的风险评估和测算存在技术上的困难，将保险费率的征收完全建立在风险基础上，至少在短期内不现实的，但不能就此放松对此方面理论与技术的研究和探索。无论如何，我国在实施存款保险制度时至少应该实行差别费率，在条件成熟时再逐步过渡到风险费率。
第三，在设计和实施存款保险制度的同时，要注意克服诸如委托——代理等与道德风险有关的问题。要加强各项金融法规的制定和整个社会的法制与民主建设。在监管的条款中不仅要设立银行的报告制度，也要设立存款保险机构、监管机构的报告制度，利用信息的披露机制抑制道德风险等负面影响的发生。
第四，存款保险的实施要伴随着有效的银行监管。存款保险制度仅仅是抑制银行恐慌的一个保护网，虽然具有一定的对银行经营行为的监督权力和制约能力，但从总体上看毕竟是有限的。加强对银行经营行为的监督，还必须把建立存款保险制度与进一步完善银行的内控机制和央行的外部监管结合起来。
