大力实施“金土地工程” 加快推进城乡统筹发展
市国土局课题组
实施“金土地工程”是实现耕地占补平衡任务的重大举措，是国土资源部门参与和支持社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展的重要内容和主要载体，已列入各级政府“为民办实事”和“民生工程”之一。为进一步加大我市“金土地工程”实施力度，加快推进城乡统筹发展，今年我局专门组织力量对全市“金土地工程”实施情况进行了一次全面调研。通过调研全面总结回顾了近年来全市“金土地工程”实施情况，并在此基础上提出了“金土地工程”如何进一步参与和支持社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展的具体建议意见。
一、全市“金土地工程”实施情况
市委、市政府高度重视“金土地工程”。特别是2005年底省政府《关于实施四川省专项土地整理（金土地工程）工作的通知》下发后，2006年元月，市政府主要领导就专门主持召开了全市实施“金土地工程”工作会议。之后，市委常委会专门听取了市政府党组关于全市实施“金土地工程”的情况汇报，通过了《宜宾市专项土地整理（金土地工程）实施方案》，同意成立了宜宾市“金土地工程”协调领导小组。市政府于2006年2月印发了《宜宾市专项土地整理（金土地工程）实施方案》。根据该《方案》，宜宾市2006—2015年计划实施土地整理面积105万亩，新增耕地不少于12万亩，建成60万亩高产稳产基本农田。去年4月份全省加快推进“金土地工程”建设现场会召开后，市政府及时召开会议进行了传达贯彻。9月份，市政府结合贯彻全省加快推进“金土地工程”建设现场会和省政府《关于加快实施“金土地工程”的通知》精神，专门下发了《关于大力实施金土地工程加快城乡统筹发展的通知》。市政府对这个《通知》非常重视，从全省加快推进“金土地工程”建设现场会后就开始起草，先后多次征求了各县（区）和市级有关部门的意见，修改期间市政府还专门组织各县（区）政府和市级有关部门领导到资阳和成都进行了实地考察，市“金土地工程”协调领导小组也专门召开会议进行了研究。这个《通知》已成为目前指导全市“金土地工程”的纲领性文件。
在市委、市政府高度重视下，全市“金土地工程”取得了重大进展。2006年，全市实施了翠屏区宋家乡、江安县桐梓镇、筠连县沐爱镇等3个国家投资土地整理项目。3个项目共整理土地面积38585亩，新增耕地5151.35亩，总投资4605万元。2007年，全市实施了珙县上罗镇、长宁县下长镇、宜宾县泥南乡、南溪县南溪镇、江安县四面山镇、铁清镇、翠屏区李端镇、筠连县武德乡、宜宾县蕨溪镇、高县嘉乐镇和屏山县锦屏镇等11个地方投资土地整理项目。这11个项目共整理土地面积117608.25亩，新增耕地17026.81亩，总投资12597.04万元。2008年，全市实施了屏山县新发乡、中都镇、翠屏区李庄镇、宜宾县双龙镇、筠连县筠连镇、兴文县共乐镇、大河乡、麒麟乡、古宋镇、南溪县汪家镇、罗龙镇、高县月江镇等19个土地整理项目。这19个项目共整理土地面积115571.87亩，新增耕地15591.76亩，总投资14643.94万元。
二、实施“金土地工程”的主要做法
（一）加强领导，落实责任。要搞好“金土地工程”实施工作，加强领导和落实责任是前提。加强耕地特别是基本农田保护，实现耕地总量动态平衡是各级人民政府的法定义务。近年来，市委、市政府从全市可持续发展战略出发，从全市人民的根本利益出发，以高度的责任感、紧迫感和使命感，按照中央关于土地管理工作严而又严的要求，坚持在“保护中开发，在开发中保护”的总原则和“开源”与“节流”并举的方针，通过大力实施土地开发整理确保了耕地占补平衡目标的实现。为此，市委、市政府专门成立了“金土地工程”协调领导小组。市长任组长，市委副书记和市政府相关副市长任副组长，市级相关部门主要负责人担任协调领导小组成员。市政府已将“金土地工程”纳入了对各县（区）政府的目标考核。各县（区）国土资源部门都能主动争取当地政府的领导和支持，形成了政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门密切配合的领导机制。
（二）坚持规划为先，认真组织编制土地开发整理规划。“金土地工程”实施必须以规划为先导。各县（区）都积极开展了“金土地工程”专项规划工作，认真编制了“金土地工程”专项规划。在编制“金土地工程”规划过程中，专门组织各乡镇领导和国土资源所人员到村、到社现场逐片调查核实，确保有条件进行开发整理的村、社和区域能全部列入“金土地工程”规划。
（三）积极申报项目，严格项目立项审批。项目申报立项和入库工作是实施“金土地工程”的先决条件。没有项目作为支撑就谈不上“金土地工程”的实施。近年来，按照“项目有一批在可研报告编制阶段、有一批在申报阶段、有一批在实施阶段”的要求，全市国土资源系统积极申报项目，做到了每个县（区）都有项目储备。我局对各县（不含扩权试点县，下同）局、分局申报的项目严格把关，明确要求县局、分局必须组织相关技术人员进行现场调查核实，重大项目必须要有县（区）有关部门的审查意见。我局组织人员对各县局、分局申报的项目，逐一进行现场踏勘、复核，对不符合立项条件的坚决不予上报。全市所有项目都是通过我局严格审核把关后再转报省国土资源厅批准立项或直接批复同意立项的，有效地提高了全市项目申报的成功率和确保了项目的完整、真实、可靠。
（四）集思广益，扎实做好项目规划设计。项目规划设计是“金土地工程”实施的基础，项目实施效果如何主要取决于规划设计水平的高低。为了确保项目达到科学、实用、经济的规划设计标准，全市每个项目在规划设计过程中，国土资源部门都要同规划设计单位一道，专门组织县级农业、水利、农机、林业等部门有关专业技术人员，会同项目所在乡镇、村、社有关人员，到现场进行认真勘察，因地制宜，合理布局土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农村居民点等各项工程措施。项目规划设计阶段还设置了征求群众意见程序。规划设计方案形成后，国土资源部门主动将方案交由项目所在乡镇征求村、社干部群众的意见。省级占补平衡项目在上报省国土资源厅前，我局要组织专家进行认真评审。专家组由市政府在国土资源、农业、水利、农机、林业、财政等部门抽调人员组成，市政府专门行文予以明确。专家组制定了专门的评审细则，确保了评审工作不走过场。
（五）多管齐下，狠抓工程施工质量。工程质量是”金土地工程”实施的关键。所有项目承担单位都在当地政府的领导下，组建了专门的项目部，派专人在施工现场进行质量监督，对工程的质量负总责。项目部都设在了项目所在村。项目部通过狠抓项目现场管理，建立现场管理值班制度、日志制度、交接班制度、工程例会制度、情况汇报制度和隐蔽工程监管等制度，确保了工程施工质量。驻项目现场监理人员充分发挥监理职责，独立履行监理职能，配合项目部把好施工质量关。项目部定期或不定期组织县级部门相关技术人员对工程施工情况进行评价，查验质量，对不符合项目设计要求和现场实际的事项，及时予以纠正。我局对全市所有在建项目定期和不定期进行进度检查和现场指导督促，实行施工动态管理，确保项目最终实施效果。我局把今年明确作为“土地开发整理质量年”，并于5月份在屏山县中都镇召开了全市土地开发整理工作现场会。这次全市土地整理工作现场会是继2007年全市土地整理（长宁、江安）现场会后召开的又一次土地整理工作现场会。调研期间我局还要求各县（区）对全市2004年以来已竣工的土地开发整理项目质量开展了一次调查回访，对回访发现的问题及时进行了整改。
（六）建章建制，严格规范项目管理。要搞好“金土地工程”实施工作，健全制度是保障。2006年以来，市政府和我局先后印发了《关于规范社会投资土地整理项目有关问题的通知》、《宜宾市土地开发整理项目管理实施办法》、《关于全面加强“金土地工程”实施工作的通知》、《关于规范土地开发整理项目招标比选工作有关问题的通知》、《关于加强市级占补平衡项目管理工作的通知》、《关于进一步加强和规范“金土地工程”项目前期工作的通知》和《关于大力实施金土地工程加快城乡统筹发展的通知》等一系列文件，全面加强了项目实施各个环节的管理。这些文件现已汇报成册。各项目承担单位能严格遵守国家和省有关的法律法规，严格贯彻落实国家、省、市关于土地开发整理的各项规定。在项目勘测、设计、施工、监理等各个环节，按规定该招标的一律实行了招标，该比选的一律实行了比选，同时邀请当地招监部门全程监督，尽可能避免了暗箱操作，确保了全市土地开发整理工作健康有序推进。全市所有项目工程完工后，都按照规定认真进行了财务决算和审计，并将财务决算和审计结果作为竣工验收的必备条件。
三、“金土地工程”实施过程中存在的主要问题
（一）“金土地工程”规模偏小。近年来，全市“金土地工程”规模从纵向看逐年有所提高，而且提高幅度很大，但从横向看同成都等经济相对发达地区相比还有较大差距，同加快城乡统筹发展和实现以工代农、城市反哺农村的目标还相去甚远。前两年我市为了耕地占补平衡的需要，实施的“金土地工程”项目基本上都是地方投资，没有省投资项目，投资渠道相对比较单一。这也是我市“金土地工程”规模相对偏小的主要原因。
（二）“金土地工程”功能单一。目前，我市的“金土地工程”还仅仅停留在农地整理项目，“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目”还没有切实开展起来。在“金土地工程”的指导思想上还停留在注重实现耕地占补平衡和新增耕地方面，“金土地工程”内涵不丰富，功能较单一。从成都等地实施“金土地工程”的实践来看，“金土地工程”与社会主义新农村建设关系密切，“金土地工程”内涵相当丰富。如何围绕耕地保护和新农村建设目标，进一步丰富“金土地工程”内涵，突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点，通过“金土地工程”实施促进项目区农业生产发展，提高农民生活水平，改善村容村貌，为新农村建设和城乡统筹发展作出积极贡献，将是我市在今后“金土地工程”实施中面临的首要问题。
（三）项目规划设计标准偏低。由于“金土地工程”的功能单一，直接导致“金土地工程”的层次和项目规划设计标准比较低，项目实施与加快城乡统筹发展、促进农业产业化、农村新型城镇化结合不够。项目工程措施主要集中在土地平整、灌溉与排水、田间道路等三个方面，少有农田防护与生态环境保护、农村居民点方面的工程内容，项目投资强度不够。项目规划设计都没有考虑土地整治后农业产业化经营和城乡统筹发展的需要。可以说，我市目前已实施的“金土地工程”项目在一定程度上都还只是一种低层次的土地整治。
（四）项目实施效果还不完全尽如人意。近年来我局虽然下大力气狠抓了项目施工质量，工程质量同前些年相比有明显提高，但项目实施效果仍然不完全尽如人意。项目实施效果不能完全等同于工程质量，项目实施效果不是
一、两个项目就能抓出成效的，不是一朝一夕就能解决的，也不是
一、两个部门就能完全解决的。项目从选址、可研、设计、施工到后期管护，每个环节都对实施效果有影响。项目承担单位、项目设计单位、项目区乡镇、村、社和群众都对实施效果有直接关系。严格来说，项目区基层组织和农民群众满意不满意才是项目是否取得成效的主要标志，但从已经实施完工的“金土地工程”项目来看，要做到项目区基层组织和农民群众都满意还有一定距离。
（五）部门协调和资金统筹安排还有待进一步改进。“金土地工程”实施工作涉及部门较多，部门协调工作必不可少。我市在部门协调方面虽然普遍都建立了政府主导，国土资源部门牵头，各相关部门密切配合的领导机制，但涉及到具体项目如何把工作做细做扎实，个别部门仍然主动性不够，办法不多，措施不力，部门分工负责制没有完全得到落实。在项目实施过程中乡镇的积极性还没有充分调动起来，基层干部群众的参与程度不够。对乡镇和村、社来说，项目多数还是“要我干”而不是“我要干”。目前，我市在“金土地工程”资金投入方面，还没有建立长效资金保障机制。除耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费能全部安排用于“金土地工程”外，土地复垦费、土地闲置费、耕地占用税和土地出让收益还没有安排进入“金土地工程”专项资金。农业、水利、交通等部门的中低产田土改造资金、农田水利建设资金、“六小工程”资金、农村道路建设资金、农业开发资金等，也还没有打捆纳入“金土地工程”专项资金统筹安排。
四、下一步“金土地工程”实施思路
（一）要明确把统筹城乡发展作为“金土地工程”实施的主要目标。近年来各地的大量实践已经证明，加快实施“金土地工程”，实行田、水、路、林、村综合治理，并使之与城乡建设用地增减挂钩政策相结合，的确是促进区域经济发展、城乡共荣的好平台。我市要尽快调整思路，明确把统筹城乡发展作为“金土地工程”的主要目标。在规划设计理念上要彻底改变过去只注重新增耕地指标的做法。全市“金土地工程”实施要把有效推进项目区农业现代化、新型城镇化和新型工业化放在更加突出的位置。在指导思想上要真正树立以“金土地工程”为抓手，以破解“三农”难题为突破口，加快推动传统农业向现代农业转变，促进产业升级与城乡产业互动，统筹推进农业现代化、新型城镇化和新型工业化，不断改善农业生产条件和农民居住生活条件，发展壮大农村集体经济。
（二）要在转变观念、提高认识的基础上，按照新的理念和思路立足长远抓紧制定“金土地工程”实施方案和修编专项规划。目前全国、全省正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，要充分利用好这一机会结合辖区内的土地后备资源和相关部门专项规划认真做好“金土地工程”专项规划。在规划理念上要做到锦上添花、好上加好。要搞好各项涉农规划的统筹协调工作，加强同规建、农业、水利、农机和交通等部门的衔接，做好相关规划的协调工作。
（三）在编制“金土地工程”实施方案和专项规划的同时，各县（区）要立足当前抓紧实施1到2个示范项目。示范项目要有典型意义，有示范效应，要出形象，上档次，要能对新农村建设和统筹城乡发展起到带头作用。示范项目要向经济条件相对较好地区和城乡结合部集中。示范项目不搞一刀切，要因地制宜，采取分类指导的办法分别制定不同的规划和实施方案。山区地区以增加有效耕地面积、改善生产生活条件为主；平坝地区以建设高标准基本农田、促进农业规模化经营和新农村建设为主；城乡结合部以推进城乡统筹、加快新型城镇化和新型工业化进程为主，积极组织开展挂钩试点工作。
（四）要积极探索项目实施工作机制和项目区转移农民政策。项目实施和质量管理要充分调动乡镇和项目区基层干部群众的积极性，要把乡镇作为”金土地工程”实施的主体，尽快实现项目从“要我干”到“我要干”的转变。项目按规定应进行招标的必须进行招标，但可由项目区农民承担的土地平整、水土保持等工程可探索采取交由村、社组织农民实施，让农民在项目实施时就得到收益。积极探索“金土地工程”项目区转移农民政策。对农民自愿“四放弃一转变”（放弃宅基地、放弃自留地、放弃土地承包经营权、放弃集体经济组织收益分配权，转变农村农业户口为城镇居民户口）的，可以给予经济补偿和享受城镇居民社会保障的相应待遇。同时，要千方百计解决好“金土地工程”项目区农民的就业问题。
（五）要尊重农民意愿，切实保护好项目区农民的合法权益，积极、稳妥地推进“金土地工程”。项目选址应经村民大会或村民代表同意，坚决不搞群众不愿搞的“金土地工程”项目；项目规划设计方案初稿出来后，要充分征求相关部门、乡镇、村、社特别是农民群众的意见，避免设计缺陷和资金浪费，确保项目的合理性和科学性，并在项目区内进行公示；要依法做好项目区土地所有权、使用权、承包经营权权属调查、登记、调整工作，并经土地权利人的书面同意，对权属存在争议一时无法解决的，暂不要纳入项目区范围；在项目实施环节，要发挥群众的监督作用，组织当地村、社代表对工程进行全面监督；项目竣工验收合格后，新增耕地要严格加以保护，符合条件的要及时划入基本农田保护区；项目竣工后，要按照谁使用、谁管护的原则，将工程设施及时移交当地农村集体经济组织管理，采取承包等有效措施落实工程后期管护责任，确保“金土地工程”长期发挥效益；涉及农房搬迁、集体土地流转和土地规模化经营要充分听取农民群众的意见，在农民群众自愿的基础上有序进行；特别是农房搬迁，要实行申请制或报名制，不得违背农民意愿强行搬迁，宜宾市山区面积大，农房集中度不宜太高，项目中心村或居民点规划建设要本着方便农民生产生活的原则，充分考虑项目区群众生产劳作半径的要求，禁止搞不切实际的“形象工程”；要让农民通过“金土地工程”得到实惠，严禁加重农民负担，真正把“金土地工程”建成“民心工程”、“德政工程”和“惠民工程”。
