2004-土地估价师—第11讲 内容提要
第七章 耕地保护管理 第一节耕地资源状况 第二节耕地保护措施 第三节农用地转用管理 重点难点
耕地、农用地、农用地转用概念，耕地保护措施 内容讲解
第一节 耕地资源状况
一、耕地及其分类 1．耕地的概念
耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树、或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。
例题：判断题：耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。(r) 例题：耕地是指种植农作物的土地，包括( )。 A．新开荒地
B．轮歇地、草田轮作地 C．休闲地
D．耕种3年以上的滩地和海涂 答案：A。B。C。D 2．耕地的分类
根据不同的自然条件和社会生产条件，对耕地可划分出灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地等5个二级地类。
(1)水田。有水资源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产、种植水稻、莲藕和席草等水生农作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。
(2)望天田。无灌溉工程设施，主要依靠天然降雨用以生产的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。望天田主要用于种植水稻、莲藕、席草等水生农作物。
(3)水浇地。除水田、菜地外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产的耕地。水浇地主要分布在我国北方地区，灌溉方式一般都是浇灌、滴灌、畦灌和喷灌。
(4)旱地。无灌溉设施，主要依靠天然降水生长作物的耕地，包括没有固定灌溉设施，仅靠引洪淤灌的土地。旱地主要种植棉花、杂粮、油料等旱作物。 (5)菜地。种植蔬菜为主的耕地，包括温室和塑料大棚用地。
对耕地的另外一种划分方法为：把耕地分为基本农田和一般农田。这是基于对耕地进行特殊保护的需要所做的一种划分。
例题：根据不同的自然条件和社会条件，对耕地可划分出( )个二级地类。 A．4个 B．5个 C．6个 D．8个 答案：B
二、我国耕地资源状况
1．人均耕地少，分布不均衡 我国耕地面积为19．51亿亩，人均占有耕地为1．59亩，仅为世界人均数3．75亩的42．4％。 联合国粮农组织提出0．8亩是人均占有耕地的最低界限
全国2800多个县级行政单位中，人均耕地低于0．8亩的有666个，占全国县级区划单位的23．7％，人均耕地低于0．5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16．55％，也主要分布在东部沿海地区。 2．耕地减少情况严重
3．耕地总体质量差，生产水平较低
耕地中坡度在25‘以上，应逐步退耕还林、还牧。还有一些是围湖围河造地形成的，影响了防洪安全，也要退耕。 4．耕地退化现象比较严重 5．耕地区域分布差异大 6．耕地后备资源有限
人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足，这是我国国情的一个重要特点。因此，实行对耕地进行特殊保护的政策，严格控制建设用地规模，实现耕地总量的动态平衡，这是执行基本国策的重要措施和目标.例题：我国耕地面积为19．51亿亩，人均占有耕地为1．59亩，仅为世界人均数的( )。 A．39％ B．．42．4％ C．51．20％ D．．40％ 答案： B 例题：人均耕地低于o．5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划的( )，主要分布在东部沿海地区。 A．13．4％ B．16 55％ C．40％ D．42．40％ 答案： B 例题：在耕地中坡度在( )以上的应逐步退耕还林，还牧。 A．10度 B．15度 C．20度 D．25度 答案： D
第二节耕地保护措施
一、坚持土地用途管制制度
土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定
二、强化耕地占补平衡管理
耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度 推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金；加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一；推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占；强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。
三、严格耕地保护执法
四、严格执行城市用地规模审核制度
严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
五、建立有效的土地收益分配机制
建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准；二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴；三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。
六、建立耕地保护动态监测系统
首先应着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源；②建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察；③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。
七、引入耕地保护的社会监督机制
第三节 农用地转用管理
一、农用地转用的概念 1．农用地的概念与分类
农用地是指直接用于农业生产的土地
农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 2．农用地转用
农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。
农用地转用是《土地管理法》重要的内容，也是在市场经济条件下，许多国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段..例题：判断题：农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。 (R ) 例题：判断题：．农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 ( R )
二、农用地转为建设用地的依据 1．土地利用总体规划
农用地能否转为建设用地，首先应当看其是否符合土地利用总体规划规定的规划用途。 国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用总体规划的，根据国务院批准的文件修改规划；省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，或虽未纳入规划，但已经通过建设项目用地预审的，按照建设项目用地预审意见的具体要求及时调整规划。 2．土地利用年度计划 ．
土地利用年度计划是国家实行建设用地宏观控制的有效措施。土地利用计划中，包括了农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设项目大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。 3．建设用地供应政策
这是控制建设用地方向的主要手段，通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，目时，还可能优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。
建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。在建设用地供应不足的条件下，应当优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济调控起到辅助的作用。
例题：农用地转为建设用地的依据是( )。 A．土地利用总体规划 B．土地利用年度计划 C．建设用地供应政策 D．土地征用计划 答案：A。B。C
三、农用地转用的条件
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地的，必须符合以下条件：
(1)城市、村庄和集镇建设规划；
(2)土地利用年度计划确定的控制指标(包括上级下达的计划指标和土地整理折抵指标)。 (3)保质足额补充所占耕地； · (4)符合国家的土地供应政策。
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确需必需占用农用地的，应当符合下列条件之一：
(1)土地利用总体规划已经明确预留的项目用地；
(2)经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建 设项目用地；
(3)供水、供电、排污等确实无法在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的特殊建设项目用地。
市、县土地利用规划部门对符合农用地转用的申请，应当受理，并在一定时间内拟定农用地转用方案、补充耕地方案。
例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地必须符合的条件有( ) A．城市、村庄和集镇建设规划
B．土地利用年度计划确定的控制指标 C．保质足额补充所占耕地 D．符合国家的土地供应政策 答案：A。B。C。D 例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确属必须占用农用地的应当符合下列条件之一( )。 A．土地利用总体规划已明确预留的项目用地
B．经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建设用地 C．农村道路、水利及其他设施建设 D．供水、供电、排污等特殊建设用地 答案：A。BD
四、农用地转用的批准权限
根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行两级审批的制度，即国务院和省级人民政府。但考虑到我国的实际情况，将乡村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地(市)级人民政府审批。 1．国务院批准的项目用地
(1)国务院批准的建设项目占用农用地的。包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。同时包括国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目用地。 (2)省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施需要在城市建设用地区外单独选址的项目用地。
(3)城市建设用地区内统一征地的，包括直辖市，省、自治区人民政府所在地城市、城区人口在100万以上的其他城市，以及国务院指定的其他城市用地。这里要说明的是，这些城市中只有城市本身用地需要报国务院审批，而市辖县的县城则由省级人民政府批准，市内农村集体建设用地由地(市)办理农用地转用手续。但对于一些市设的开发区、卫星城将按城市市区同样对待，需报国务院批准。
(4)涉及到基本农田的。根据《基本农田保护条例》第15条规定，农用地转用需要报国务院批准。
2．省级人民政府批准的项目用地
(1)除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的。 (2)县和县级市所在的城镇及其他城镇建设占用农用地的。
(3)地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。
3．省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治州的批准项目用地
(1)乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益设施建设占用的农用地。
(2)农村道路、水利及其他设施建设可以使用农村集体所有农用地的。 例题：根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行( )级审批制度。 A．一 B．二 C．．三 D．四 答案： B 例题：农村村民申请使用宅基地，若涉及基本农田的，其审批权在( )。 A．乡镇人民政府 B．县级人民政府 C．省级人民政府 D．国务院 答案： D 例题：城区人口在100万以上的城市，在城市建设区内统一征地的，批准权限在( )。 A．城市所在地的城建部门 B．城市所在地的土地管理部门 C．．国土资源部 D 国务院 答案： D 例题：县和县级市所在城镇建设占用农用地的(未涉及基本农田)批准权限在( )。 A．县级人民政府 B．省级人民政府 C．国务院 D．国土资源部 答案：B
例题：省会城市所辖的县城城市建设用地涉及到农用地的转用的，一般农用地转用须经( )批准。
A．省级人民政府 B．国务院 C．国土资源部 D．建设部 答案：A 例题：农用地转为建设用地需要由国务院批准的有( )。
A．国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目用地 B．城市人口在100万以上的城市本身用地 C．县和县级市所在的城镇用地
D．省、自治区、直辖市人民政府所在地城市用地 答案：A。B。D
五、农用地转用的申请
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设留用地范围内，市、县为实施城市规划、村庄和集镇建设规划，涉及农用地转用的，由市、县人民政府根据土地利用年度计划和土地整理折抵建设用地指标，集中统一逐级向批准土地利用总体规划的人民政府分批次提出申请。一次报批农用地转用涉及2个或2个以上乡镇的，市、县人民政府土地行政主管部门要以乡(镇)为单位分别填写《农用地转用呈报表》，并拟定《农用地转用方案》和《耕地补充方案》。 在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规划区范围以外单独选址的建设用地项目，涉及农用地转用的，由建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地所在地的市、县(市)人民政府土地行政主管部门提出农用地转用申请，由市、县(市)人民政府土地利用规划部门对农用地转用申请进行审 查，同意转用的，拟定《农用地转用方案》报有批准权限的机关批准。
使用土地整理折抵指标的建设项目用地，属于土地整理项目本身使用耕地的，如整理区农户动迁安置、企业厂房迁建等需异地建设的项目，不需办理农用地转用手续，除此之外的建设用地需要使用土地整理折抵建设用地指标的，都必须办理农用地转用手续。由呈报土地整理项目的市或县(市、区)人民政府土地行政主管部门提出申请，填写《农用地转用呈报表》。
六、农用地转用方案的编制 1．农用地转用方案编制的主体
农用地转用方案的编制由市、县人民政府土地行政主管部门负责编制。 2．农用地转用方案的内容
土地农用地转用方案应当说明：拟占用农用地的种类、位置、面积、质量、补充的期限、资金落实情况等，以表格的形式填写。同时另附以下材料：
(1)上级下达的土地利用年度计划或土地整理折抵建设用地指标的使用台账(复印件)。 (2)乡(镇)土地利用总体规划图，比例尺为1：10000。
(3)建设项目可行性研究时，县级人民政府负责土地利用规 划工作的部门提出具体的预审意见，即《农用地转用审查意见表》。
七、农用地转用、土地征用和建设用地之间的关系
现行《土地管理法》设定了农用地转用权、土地征用权和建设用地审批权，下面分三种情况分别叙述它们之间的关系。
1．城市建设区外的建设项目用地
这是指必须在城市建设用地区外选址，使用国有建设用地的建设项目用地的办理情况。如果是使用集体所有农用地的，要经过农用地转用、土地征用和建设用地划拨或出让三个步骤。使用集体建设用地，则不需办理农用地转用，使用国有农用地的则不需办理土地征用，程序上作相应简化。
按照现行《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，农用地转用批准权属于国务院，而征用土地权限属于国务院或省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地，不再另行办理征地和建设用地审批。
农用地转用和征用土地审批在省、自治区、直辖市人民政府权限内的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地。
农用地转用属省级人民政府批准权内，而征用土地属国务院批准权限内的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再报国务院批准征用土地和建设用地。
征用土地方案的实施和办理国有土地使用权的出让或划拨的具体手续，由当地县、市人民政府土地行政主管部门负责。
