宋辉：城乡一体化进程中城市边缘社区基层党建工作研究 ——以重庆市为例
2011-05-17 15:08:59
来源：西南大学
作者：宋辉
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摘要：城市边缘社区基层党建工作是伴随着我国城市化进程而出现的党建新领域，是中国社会转型和城市化加速中出现的。认清城市边缘社区基层党建工作的现状，是城市边缘社区发展的一个关键性问题。本文以重庆市边缘社区基层党建工作实践为例，积极探索边缘社区基层党建工作的特性及面临的现状，从创新城市边缘社区基层党组织的设置，完善党建工作制度，构建社区服务机制，强化自身建设等几个方面探索城市边缘社区基层党建工作的新路径。
关键词：城乡一体化 边缘社区 基层党建
伴随着城市化快速进程，郊区扩展、旧城改造、大量流动人口的涌入，处在城乡结合部的边缘社区社会矛盾更加突出，如社区组织的缺失、城市管理的缺位、社会治理的“遗忘”、公共服务的虚化、身份认同的伤失等。这些问题直接攸关我国城镇化的健康发展、社会的公平正义和城乡二元结构本质上的突破。因此，如何面对城市边缘区新问题，探析党建工作新思路，提升对城市边缘区党建工作理性认识，这是新时期加强党的基层建设面临的新要求新任务，也是实践必解的新课题。重庆市是一个大城市与大农村的综合体，存在大量的城市边缘社区。因此本文以统筹城乡综合配套改革试验区重庆市边缘社区基层党建工作实践为切入点，积极探索城市边缘区基层组织的优化配置，完善党建工作制度，构建社区服务机制，强化自身建设，促进重庆边缘社区及其内在群体更好地嵌入和融入到城市发展之中。
一、重庆市边缘社区党建工作的特点
1、党建对象的多元性。
重庆市边缘社区基层党建工作的对象呈现出多层次、多元化的趋势。主要表现在：从对象类别来看，既有各类组织，又有个体党员；既有在职党员，又有流动党员等。从人口构成来看，既有原属地居民，又有安置过来的居民，还有外来暂住农业人口等，而且这些外来人员不但身份地位多样化，其就业方向也呈示出了多元化的特征，涉及商业、服务业、建筑业、运输业等诸多领域。此外，由于辖区内人员身份、地位和职业的不同，人们的经济状况、精神状态存在着一定的差异，都使得重庆市边缘社区党建工作对象由过去相对同质性向异质性转变。
2、党建领域的过渡性。
边缘社区基层党建工作在发展形态上是介于农村党建和城市社区党建中间的一种独特形态。由于重庆市城市化进程的加速，城市边缘社区一直处在演进变化中：一方面一些城市边缘社区不断发展为城市社区，一方面又有新的村庄转化为边缘社区。随着边缘社区村居体制转换和基层社会变迁的动态发展，其党建工作的目标和任务、内容和方式等也相应地进行着调整和转换，从传统党建领域向新兴党建领域过渡，以适应体制转轨、结构转型对党组织建设提出的新要求。
3、党建管理的多样性。
边缘社区的特点决定其基层党建工作尚处在起步和探索阶段，没有形成统一和固定的模式，只能根据实际情况和现实需要探索适合重庆特色的党建管理模式，因此在组织设置、工作格局、运行机制等方面表现出多样化的特点。在重庆边缘社区党组织设置上，既有镇管社区模式，也有街道管乡村模式，还有的是街道、镇共存模式。
4、党建发展的区域性。
边缘社区所处的区位使得该区域的经济、社会结构具有明显的差异性。离城市中心区距离的远近及基层党组织适应能力的高低，导致不同边缘社区基层党建工作的发展呈现出明显的区域性。处于重庆主城内缘区，其党建工作理念、工作体系和运行机制上基本上与城市社区党建对接；而处在主城外缘区，由于刚刚从行政村脱胎而来，党建工作还处在从农村向城市社区党建过渡的初始阶段。
二、重庆市边缘社区党建工作面临的问题
由于重庆市边缘社区党建自身发展的特殊性，所以社区党建也出现了一系列的问题，主要表现在：
1、社区党员干部队伍素质尚不能完全适应社区发展需求。
随着改革的深入，市场经济条件下的城市经济关系、社会关系和思想观念对边缘社区工作产生了极大影响，社区功能和任务大大的增加，原来积累下来的单纯行政型管理经验显然很难适应形势发展的需要，同时社区内居民对社区党员干部的要求也在提高，这就更需要边缘社区干部不断更新观念、提高素质。然而，当前多数边缘社区仍保留着行政村的组织体系，符合城市发展规律的社区党建工作体系尚未形成，农村党建工作的痕迹仍在延续。在年龄结构上，从事边缘社区党建工作的工作人员大部分是老龄党员，有能力、有干劲的年轻干部不多；文化程度上，知识水平偏低，知识结构不完善，高中以下文化程度的干部仍占相当大的比例；工作方式方面，社区干部绝大多数是原行政村干部改任的，工作方法和管理方式仍停留在过去的水平上，传统的以权力手段推进党的建设方式很难适应新形势社区建设的创新和发展；在思想观念上，传统的农村党建的思维定势根深蒂固，这就决定了社区干部不能迅速地适应社区党组织职能向服务和管理的转变，难于完成从农村党建领域向社区党建领域的跨越。
2、社区党组织的调控能力较弱，工作方式面临调适。
由于边缘社区建设尚处于起步阶段，各方面工作头绪繁杂，任务繁重，社区党组织的自身建设和对党员的教育管理无论是在范围的确定、对象的界定，还是在制度建设、措施落实等方面还未形成统一规范的体系，党员在社区中发挥先锋模范作用的载体和激励机制还不明确。特别是社区党组织如何尽快转换角色、如何尽快从单一的只有领导职能的行政村党组织转变为复合的既有领导职能又有指导和协调功能的社区党组织，还有许多工作要做。但是，在边缘社区中，由于社区党组织缺乏相应的调控能力，使社区出现了许多管理上的空缺，导致社区党组织和党员的作用难以充分发挥，社区资源难以有效利用，社区建设、管理和服务难以协调开展。此外，边缘社区党建工作经历了从村委会组织到社区党建的演变，社区党建职业化的发展趋势日益明显。不仅要吸纳下岗失业、买断工龄、流动党员转入社区，离退休党员甚至包括在职党员也要接受单位、社区的“双重”管理。居民事务社会化，是边缘社区党建和社区发展的一个必然趋势。
3、社区党组织缺乏可利用的社会资源。
一方面，边缘社区党组织缺乏可利用的社会资源。由于边缘社区大多数没有经济实体，社区党建财力、物力严重匮乏，服务设施较少，服务条件较简陋，社区党建的正常工作不能得到有效的运转，难以满足居民服务需求。另一方面，驻区单位参与社区建设的意识淡化。社区建设需要每个人、每个驻区单位的共同参与。有的边缘社区基本上属于纯粹的居民生活区，没有驻区单位。有的边缘社区虽有驻区单位，但由于社区单位党组织参与社区建设的意识还比较薄弱，支持参与社区建设的自觉性和责任感不够强，各种协调机制不健全，各部门在社区党建工作中职责不明确，相互之间容易出现推诿现象，造成边缘社区工作势单力薄，难以形成强劲的合力。
4、社区内居民思想意识与角色的矛盾给党建工作带来了一定的难度。
“村改居”或“村居合并”后，农民在角色定位上，已属于城市居民了。但由于长期农村工作方式和生活习性的熏陶，社区内的居民仍保留浓厚的农民意识。此外，社区其他居民由于缺乏与社区组织历史的交往和现实的迫切需要，对社区组织的认同常常是可有可无。从个体来讲，居民和农民的工作方式和生活习性还存在一些区别，因而两者之间的认同感不够，还存在一定的距离，归属感较差，这对城市边缘区党组织在思想认识上开展工作带来了一定的难度。
三、重庆市边缘社区基层党建发展的路径依赖
基于重庆市边缘社区基层党建工作的特殊性，我们从边缘社区的实际和面临的问题出发，探索和创新边缘社区基层党建工作的新路径。
1、创新边缘社区党组织设置方式，不断扩大组织覆盖面。
考虑到边缘社区是从行政村过渡过来的，工作对象又是具有农村惯习的居民，所以在进行组织体系设置时，需要整合所有的社区资源，实现社区各方面工作的同步协调发展。一是在党组织设置方面，组建社区党总支作为社区的最高领导机构，下设若干个党支部，总支委员兼任各支部书记。党支部的设立应改变以往按自然村、按片区等属地来设置党组织的传统做法，而是按党员年龄、素质或党员从事的行业来设置，如建立社区机关党员党支部、经济组织党支部、社会组织党支部、流动党员党支部、外来迁入党员党支部等。各党组织的主要职责是在抓好本支部党员的教育、管理和监督，做好党员发展工作的同时搞好服务工作，创建载体服务居民。二是可以在街道与边缘社区党总支之间设置党员服务工作站，由街道、边缘社区和驻区单位党组织各指定一名党员联络员构成。其职责主要发挥协调、整合作用，作为边缘社区党建与单位党建、行业党建的主要联结点，引起各党建领域的联动，定期召开协调会议，沟通信息，交流经验，协调活动，共商社区党建工作大事，组织开展各类党建活动，增强推进边缘社区基层党建新格局工作的合力。
2、完善党建工作制度，构建协调统一的边缘社区党建运行机制。
健全的规章制度有利于边缘社区党组织实现各项工作的领导、有利于激励党员干部参与党建工作的积极性和创造性。党建工作制度是形成良好的党建运行机制的重要保障。一是构建广泛参与制度。没有党员和群众的积极参与，边缘社区是难以发展的。因此边缘社区党组织要创新党员参与党内事务的民主制度、社区民主管理制度、社区各主体平等参与社区事务制度等，形成良性运行机制。二是建立社区党建工作的责任管理制度。实施目标责任管理，明确党建工作的责任体系，与各基层支部签订责任书，与社区单位党组织签订共建协议，将责任量化到单位、甚至个人，并做好探索和政策对接工作，形成责任明确，分工负责的管理体系，使边缘社区的党建工作尽快与城市社区接轨。
3、拓展党建工作领域，全方位构建以满足居民需求为目标的社区服务机制。
边缘社区党建工作应始终贯穿一条主线，就是要实现“村民变为居民”，实现与城市社区全方位的对接。这就要求社区党组织必须不断拓展党的工作领域，着眼于社区居民多层次、多样化的需求，创新社区服务载体，提升居民的综合素质，以适应城市新生活的需要。一是构建社区服务体系。社区服务是一项社会性工作，服务居民是边缘社区党建的核心工作，因此社区党组织应在对各类社会服务资源有效整合的基础上，逐步建立起规范化的边缘社区服务体系：不断拓展服务网络，建立社区卫生服务站、社区法律服务站、社区志愿者队伍和义工服务队伍等服务网络；不断丰富服务内容，积极开展面向老年人、儿童、低收入者的服务工作，为下岗失业人员提供再就业服务，为困难群体提供社会救助和福利服务，为流动人员提供维权服务，切实为社区居民排忧解难；不断增加便民利民的服务项目，实现服务与需求的有效对接；不断创新服务模式，引入市场机制，对社区服务进行产业化改造。二是构建社区文化体系。边缘社区党组织应充分挖掘社区文化资源，精心设计和组织开展群众喜闻乐见、便于参与的主题实践活动，在引导居民追求先进文化，健康向上的生活方式中，建立和谐融洽的人际关系。如通过开展“唱红歌、颂经典”、“三进三同”等主题活动，发动和组织社区党员服务群众，让党员的先锋模范作用在社区发展、综合治理、民事调解等日常工作中得到充分发挥。通过开展“楼院文化”等丰富多彩的社区文化活动活跃居民的业余文化生活。通过开展“邻里互帮”“文明社区”等活动，提高社区居民的素养，积极营造新型邻里关系。三是构建社区宣传教育体系。在充分利用现有边缘社区宣传资源的基础上，运用宣传栏、宣传标语等定期或不定期地组织精神文明宣讲进社区活动。同时，针对社区居民思想活动的新特点、新变化，以提高居民素质、改善人际关系、增进邻里团结、养成文明风尚为目的，积极推进社会公德和家庭美德教育。调动一切教育资源，加大对社区居民行为规范、法律意识、城市观念的教育力度，增强居民对社区的认同感和归属感，使他们逐渐适应城市的生活方式。
4、强化自身建设，充分发挥边缘社区党员干部的示范作用。
边缘社区党员干部的能力如何直接关系到服务群众质量的高低，所以强化边缘社区党组织的服务功能，必须加强边缘社区党员干部队伍建设。一是创新载体，充分发挥边缘社区党员的先锋模范作用。注意结合边缘社区建设的实际需要，寻找适合边缘社区党员发挥作用的活动形式和载体。如建立党员责任区、党员奉献日、党员志愿者服务队、党群共建文明社区等制度和载体，把党员和群众组织起来，加强社区精神文明建设。二是完善制度，推进党建工作规范化。建立边缘社区党组织定期家访活动，对重点户、困难户、特殊户经常走访看望，发现问题，解决矛盾；建立边缘社区党组织接待居民来信来访制度，及时听取社区居民的意见和要求，接受居民监督。建立边缘社区党建工作各项规章制度，如党支部自身建设活动制度，社区党员活动制度、社区党建工作定期通报评议制度等，确保社区党建各项活动有序有效运行。三是强化教育培训，提升党员队伍综合素质。根据边缘社区建设的实际，有计划的对社区党员干部进行岗前培训和岗位培训。除培训社区知识、管理知识和法律知识外，侧重通过真实案例和岗位实践，将知识讲授、现场观摩、亲身实践有机地结合在一起，切实提高其协调能力和处理复杂矛盾的能力，以尽快适应城市社区建设的需要。四是做好边缘社区党员发展工作，培养干部队伍的后备力量。抓好入党积极分子队伍教育和培养，不断优化党员队伍结构，壮大党在社区中的工作力量。在边缘社区后备干部选拔上，要实现社区党建工作者队伍年轻化、知化、科学化。同时边缘社区党组织要积极为后备干部成长创造条件，压担子，施重任，建立培养锻炼的长效机制。
