建立税收执法监控机制的思考
税收执法监控是指税务机关依据行政职权和法律规定，对本机关、下级机关及其公务员是否合理合法地行使行政职权实施“全过程、全方位”的督察、纠偏的活动。这就表明对行政管理权、税收执法权的监控是税务系统从源头上预防和治理腐败的关键所在，尤其是建立建全税收执法监控机制是当前工作重中之重的一件大事，只有管住、用好执法权，才能确保其正确行使。那么如何正确行使税收执法权，如何去监督税收执法权，是我们应该重视的一个问题。在新征管模式下，税务机关如何从实际出发，建立适合本地区特点的执法监控机制，做到“执法有依据，行为有规范，权力有制约，过程有监控，违法（违规）有追究”是当前依法治税条件下值得探讨的重要课题。
一、当前税收执法监控方面存在的主要问题
税收执法责任制实施以来，税务执法人员的法制观念有所确立，责任意识有所增强，依法行政水平有所提高，促进了规范执法和依法治税工作，取得了一定的成绩。但与新形势下的税收工作要求相比，推行税收执法责任制工作还有一定的差距，存在着一些不尽人意的情况，主要表现在：
（一）对干部税收执法监控内容的教育不到位，教育具有片面性。实施税收执法监督并非一劳永逸，什么问题都可以解决，必须与党风廉政建设和反腐败的其它措施结合起来，才能形成合力，取得好的效果。特别是必须把监督与教育结合起来。实践证明，教育是一项很重要的预防措施，教育搞好了，思想政治素质提高了，税务干部廉洁自律的自觉性增强了，很多问题就可以防患于未然。
（二）事前监督和事中监督不到位，税收执法内、外部监督不平衡。部分人员偏重于对税务执法行为完成后的监督，以追究了税务执法人员多少过错为体现执法监督工作成绩的主要衡量标准，而对于执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规等并不明确，对执法依据是否充分、准确，岗位职责是否明确，工作规程是否详细、具体等问题忽视，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。另外，有时只采取内部考核评议等内部监督行为，没有正确地开展社会监督和纳税人监督等外部形式，没有纳税人的参与，不能准确地反映出税收执法人员的执法水平、执法效果等情况，考核结果难以做到真实和全面。
（三）部分税收执法人员业务水平低，依法监控意识差，执法队伍素质参差不齐。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，廉洁自律意识不强，依法监督意识差，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，容易出现滥用职权收“人情税”、“关系税”、“态度税”等问题，从而大大削弱了税收执法的权威。
（四）税收执法监控力度欠缺，惩罚机制有待改进。在税收执法监控过程中，上级对下级的层级监督做得较好，但深度和广度不够，同级执法监督力度也还远远不够，特别是在监督主体、监督权力、监督客体、监督内容、监督形式等方面还存在一些问题，而执法检查作为执法监督日常化的重要形式，也没有真正做到日常化、随时化，从而不能及时发现和纠正问题。在实际工作中，执法过错责任追究的落实是整个执法责任制取得成效理想与否的重要保证。
二、建立建全税收执法监控机制应注意的方面
建立建全税收执法监控机制是一项艰巨而复杂的系统工程。不断强化税收执法监控，进一步完善税收执法监控机制对规范和约束税收执法权力、保证执法权力的正确、合法和有效运用发挥着重要作用，对建立廉洁、高效、高素质的税收执法队伍提供坚强保障，并对实现依法治税，建立公平、公正、和谐的税收执法环境也具有重要作用。如何完善税收执法监控机制，我认为应在以下几个方面下功夫：
（一）加强教育，引导税务人员树立正确的权力观。大力开展教育培训，提高税务人员的业务技能和综合素质，强化依法行政意识和按程序办事意识，促使税收执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识，自觉规范和约束自己的执法行为。一是加强干部学习法律、法规、规章的自觉性，使全体干部明确有关税收工作的司法要求，懂得不规范执法的严重后果，增强执法干部“自我保护”意识，牢固树立规范执法观念，使“规范执法”真正落实在工作的全过程，作为衡量一切工作成败得失的标准，为执好法奠定思想基础。二是严格规范执法。要严格按法律标准和法定程序办事，做到事实清楚、程序合法、手续齐备，力戒主观武断或经验主义，要坚持依法治税。
（二）加强业务和计算机知识培训，特别是对税务干部综合素质的培训工作，尽快提高税收执法人员的业务知识水平和执法水平。依托计算机进行科学管理。强化税收管理的程序化、规范化管理，从结果控制转向过程控制，实行税收执法的全方位监控。以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立，又互为联系的有机统一体。在机关普及办公自动化，实行机关工作的“无纸化”管理。加强部门间的信息共享，积极与工商、海关、银行等的联系，互通信息，协调沟通，及时解决征收、管理、稽查工作中存在的问题。
（三）强化执法过错追究，以责任来制约。从工作实践来看，落实责任追究既是对权力进行监督的重点，同时也是一个难点。难就难在它是权力监督全过程中最实际的部分，直接触动个人和单位的切身利益，是落实税收执法监督工作中难度最大的环节。因此，只有在抓责任追究的落实上狠下功夫，认真解决落实责任追究中出现的困难和问题，排除落实责任追究中遇到的干扰和阻力，在落实责任追究上取得突破，才能使税收执法监控得到真正落实。
三、建立建全税收执法监控的主要机制
建立规范的执法运行机制，用相互制约的运行机制规范税收执法行为，以达到减少和杜绝引发税收执法风险的行为发生。建立建全税收执法监控的机制，主要是通过应用税收执法责任制管理信息系统，建立相互制约的执法警示机制、执法督办机制、责任追究机制来完善和强化对税收执法监督工作的落实，只有通过不断完善监控机制，才能促进税收监控体系的不断完善。
（一）建立执法警示机制。通过税收执法责任制管理信息系统的运行，对税收执法责任制管理信息系统或上级监察系统反映和监控的内容，通过一定的形式和渠道对其信息及时进行发布，对于在日常行政执法中存在执法过错的行为，及时予以发布，督促有过错的税收执法人员及时进行改正，并要求有执法过错的行为当事人将改正情况按要求进行反馈。形成定期发布和反馈制度，建立执法警示机制。通过这种机制的建立，就可以减少或预防执法过错的行为发生。
（二）建立税收执法督办机制。对税收执法责任制管理信息监控的税收执法过错行为，有过错的税收执法人员应及时处理或改正，对未按照规定进行改正和进行信息反馈的，还可以通过书面或其他形式再进行督办，对应处理而未处理的或者已经无法处理的，直接按照考核规定转入过错责任追究，当事人不得进行申辩调整。通过建立税收执法督办机制，可以最大限度地纠正税收执法人员的执法过错，使税收执法监控体系不断完善和规范。
（三）建立责任追究机制。严格进行税收执法责任制考核，严格责任追究。对应处理而未处理的或者已经无法处理的税收执法过错，当事人不得进行申辩调整，应按照税收执法责任制考核扣分标准进行执法过错追究，并完成税收执法过错责任追究决定的录入和进行考核，进行扣分和经济惩戒。通过建立执法过错责任追究机制，才能有效促进税收执法监控的不断完善和健全，促进规范执法和依法治税工作。
“十一五”时期，在省委、省政府和国家税务总局的正确领导下，我省各地地税机关认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持把依法行政作为税收工作的基本准则, 以全面推进依法治税为主线，以制度建设为抓手，以服务发展大局为核心，大力推进依法行政工作，主动融入海西建设和福建跨越发展大局,使依法行政工作取得重大进展和明显成效,在经济和社会发展的大格局中，有效地发挥税收法治的保障作用。
泉州市地税局试点构建岗位执法风险防范体系，加强执法风险分级防范管理。2009年以来，在晋江局试点岗位执法风险分级防范体系建设，初步建立起全员参与、重点突出的全覆盖、无缝隙岗位执法风险分级防范管理体系。在风险查找、分级防范、风险教育、制度规范、加强督查、考核问责等六个方面下功夫，通过一年多的试点，晋江局已记录部门风险自查80多条次，个人风险自查500多人次，发布了53个风险易发环节和风险防范案例，提出了16条风险防范建议，使130余人次规避了岗位执法风险，补征税款15万余元，罚款1万余元，从而提升了执法水平，规范了行政行为，既最大限度地保护了干部，又维护纳税人的合法权益。厦门市地税局充分发挥公职律师作用，提高依法治税水平。从2004年开始，鼓励系统内的干部参加法律职业资格考试，逐步建立起公职律师工作制度。几年来，厦门市地税局公职律师在税务行政复议和行政诉讼应诉、重大税务案件审理、税收执法风险防范以及日常涉法事务等方面发挥了积极作用，促进了税收执法行为的规范和执法水平的提高，推进了依法行政建设进程。南平市地税局创建税务督察员制度，落实两权监督。从创新“两权”监督工作机制出发，有机地将税收法制员和兼职监察员工作职责结合在一起，创建了以“二员合一”为内容，以提高基层税务机关依法行政水平和执法风险预警防范能力为目标的税务督察员制度。从2006年7月开始，在基层税务分局创设了兼职税务督察员岗位，推行税务督察员制度。该项制度的推行，进一步健全了基层两权监督体系，抓住了执法监督的关键部位，实现了由事后监督向事前、事中监督的转变，促进了基层地税机关依法行政水平和执法风险防范能力的提高。目前，全市地税系统基层税务分局共有41名税务督察员，形成了执法有依据、操作有程序、过程有监控、责任有追究的督察员长效工作机制。福州市地税局服务税收执法，共建和谐征纳关系。采取创新方式，在“税法论坛”和“税法援助”两项工作上，宣传与辅导并举，维权与执法同行，建立了税收执法疑难问题沟通和解决机制以及化解征纳矛盾的有效机制。通过这一举措，增强了广大地税干部法制观念和依法行政能力，提高了纳税人对税法的遵从度，优化了税收法治环境，有效促进了和谐征纳关系的建立。龙岩市地税局强力推进执法督察，有效规范税收执法。税收执法督察工作做到“三个结合”：一是效能建设与执法督察相结合，二是问题整改与责任追究相结合，三是专项督察与促进工作相结合。通过税收执法督察，规范了税收执法行为，提高了征管质量，整顿了干部作风。仅2010年，全市系统共督察发现436个问题，涉及纳税户597户次，补征税款1497万元，加收滞纳金51万元，加处罚款2.1万元；共追究直接责任人员331人次，另有34位基层领导被追究连带责任，有1人被效能告诫，共扣发192人的绩效奖金近4万元。
福建省地方税务局政策法规处
颍东区地税局重大税务案件助理审理员管理办法
颍东地税[2007]88号
第一章 总则
第一条 为进一步提高重大税务案件审理质量和效率，根据《安徽省地方税务系统重大税务案件审理办法》和《阜阳市地税系统重大税务案件审理办法》有关规定，制定本管理办法。
第二条 重大税务案件助理审理员是指在县级以上地税机关聘任2-3名具有一定税收、法律理论知识和丰富税收工作经验的税务工作人员,参与重大税务案件审理工作，对重大税务案件审理委员会（以下简称审委会）交办的案件进行全面审理，并向审理委员会报告审理情况的工作人员。
第三条 助理审理员在审委会的领导下开展工作。审委会办公室负责助理审理员日常审理工作的管理。助理审理员所在的单位或部门要支持助理审理员开展审理工作，要保证助理审理员有足够的时间开展审理工作。
第二章 聘任
第四条 区局根据本辖区重大税务案件数量及特点等因素，通过公开招考的方式，择优聘任2—3名思想政治素质高、具有税务行政执法资格的本系统在职公务员为助理审理员。审理委员会确定人选，并在系统内进行公告。
第五条 助理审理员原则上应同时具备以下条件：
（一）具有财经、法律专业大专以上学历或通过国家统一考试取得注册会计师、会计师、注册税务师、律师等资格的；
（二）从事税务工作满5年以上，具有3年以上基层工作经验且业务能级为4级以上；
（三）计算机水平达到国家考试一级以上。 第六条 助理审理员的任职采用聘任制，聘期原则上为2年。
县级助理审理员确定后应报市局备案。 第七条 助理审理员任期期满或因其他原因被解除任职，审委会应书面通知本人，同时根据程序进行下期聘任或补充。
对胜任工作的优秀助理审理员，在期任职期满后可以进行续聘。
第三章 职责
第八条 助理审理员在审委会的领导下，履行下列指责：
（一）按照审委会的安排，及时完成案件初审工作，提出初审意见；
（二）参加审理委员会办公室组织的案件初审会议；
（三）经审理委员会办公室安排，参加案件实地调查核实工作；
（四）列席审委会会议，参与案件审理讨论，提出参考意见和建议；
（五）协助审委会办公室制作相关文书； 第九条 助理审理员审理案件时，与案件当事人有《中华人民共和国税收征收管理法》第八条规定情形之一的，应当回避。
第十条 助理审理员对案件及审理的有关情况应当保密。
第四章 培训
第十一条 助理审理员应当自觉加强学习，提高综合素质。各级地税机关应当加强对助理审理员的培训。
第十二条 助理审理员的培训工作主要由本级审委会负责。各级审委会应加强对助理审理员审理业务培训，主要包括：财经政策、税收法律法规和税收案件稽查、审理、处理程序、证据确认、事实认定、法律依据的适用等内容。
市级审委会根据情况，每年组织一次全系统助理审理员集中培训。
市级审委会负责对本级及下级助理审理员培训工作进行督促和检查。
第五章 考核与奖惩
第十三条 各级审委会负责对本级助理审理员履行职务的情况进行考核。 市级审委会对全系统助理审理员制度执行情况进行年度综合考核。
第十四条 对助理审理员的考核主要包括以下内容：
（一）工作实绩、本单位或部门支持情况；
（二）思想品德、工作态度及工作纪律执行情
况；
（三）参加学习、培训情况。
助理审理员的考核结果将作为助理审理员在本单位评先评优重要依据之一。
第十五条 对于在年度工作中有显著成绩或有其他突出事迹的助理审理员，本级税务机关应当给于表彰或奖励。
第十六条 经考核，助理审理员不能胜任工作的，应予以解聘，不受聘期限制。
第六章 附则
第十七条 本办法由颍东区地方税务局负责解释。
第十八条 本办法自发布之日起执行。
