关于构建税收执法内控机制的实践与思考
税收执法内控机制的实践
近年来，山东省莘县国税局引入风险控制理念，健全和完善内控机制，使税收执法岗位风险得到系统防范和持续化解，从而规范了两权运行，推进了廉政建设，促进了税收事业健康发展。
（一）突出强化三个环节，提升应对风险能力。莘县国税局把加强内控机制建设作为惩防体系建设重要组成部分，从排查风险、强化教育、搭建平台三个环节入手，着力提升国税干部应对风险能力。
一是紧贴工作实际，准确定位风险分布。按照“先机关后基层、先简单后补充、先急用后完善”的原则，在县局机关层面，通过分析权力行使过程，初步排查出风险点104个，其中：将税收执法权梳理细分为征收权、管理权、检查权、强制权、处罚权、复议权、减免权、许可权等8类46个岗位，共106个风险点。将行政管理权细分为人事管理权、财务管理权、物资管理权、日常事务管理权、基建管理权、纪检监察管理权等 6 类17个岗位，共46个风险点。并根据风险高低和运行频率，对税收执法权和行政管理权分别进行风险排序，明确内控重点。同时，制作104个权力行使流程图，并对每个权力事项行使过程中发生的每个流程节点，都载明权力行使依据、工作要求、流转路径、监督渠道等具体内容，着力提高针对性、实效性和防范效能。
二是开展风险教育，积极加强风险预警。针对现阶段部分干部对税收风险管理认识模糊的现状，主要从防止税收流失、规避税收执法风险的高度，反复阐明开展税收风险管理的目的意义和应负责任，提高干部职工识别风险、规避风险、化解风险、防御风险的能力。首先。充分发挥廉政谈话作用。从廉政规定、基层的反映、来信来访情况等方面进行廉政提醒和预警。其次，充分发挥差别对比作用。通过开展横向生活水平对比及纵向发展水平对比等“三对比”（与下岗职工比待遇、与贫困地区比收入、与改革开放之前比变化）活动，促进干部时刻保持清醒头脑，算好“七笔账”，倍加珍惜眼前的幸福指数。第三，充分发挥警示教育作用。通过邀请纪委、检察院领导分别为国税干部作党风廉政建设形势报告、廉政准则》辅导报告、预防职务犯罪报告等，组织国税干部观看警示片、到劳改场所接受现场警示教育等活动，促使各单位“一把手”或行使高风险权力的重点岗位责任人筑牢拒腐防变的思想堤坝。
三是构建管理平台，逐步提高风险应对能力。首先，构建风险评估平台。针对税收执法权和行政管理权运行过程中风险较大的环节和事项，充分运用征管数据分析、纳税评估、税收执法检查子系统、税收执法监察子系统等手段，延伸风险查找面，挖掘风险潜伏点，确定重点风险管理项目。同时对风险管理项目加强动态管理，每半年进行一次风险查找、评估和化解工作。其次，构建风险监控平台。认真落实税收执法责任制，明确各岗位、各环节、各部门、各层级的风险管理职能职责。将风险管理纳入“一体化”系统运行，对重点风险点下发工作任务书要求相关单位限期整改，明确风险整改任务的具体内容、达到标准和限办时限，建立了局党组、分管领导、机关科室、分局、税收管理员从上而下的风险督查体系，监督风险整改项目完成质量，加强风险管理的过程监控。第三，构建风险预警平台。将风险预警作为防范风险、消除隐患的重要举措，建立和完善流转税、所得税、涉外税收、出口退税、税收征管和税务稽查等风险预警指标体系，每月进行一次风险预警通报，通过风险预警信息发布，及时、准确地进行风险提示和风险处理。近年来，全系统通过预警平台发布预警信息700余条，对不断提升征管质量、防范执法风险起到了积极作用。
（二）建立四维控制方法，系统防范岗位风险。莘县国税局把强化内控措施，完善监控手段，作为规范岗位行为、落实岗位职责、强化岗位责任的有效途径，有效促进税收执法人员不断提升执法水平。
一是牵制式控制，强化权力制衡。一是发起与实施分离。税收管理员到所辖企业执行税收管理任务，都必须经部门负责人正式派遣并登记备案，防止管理员随意下户、越权检查、借下户为名脱岗外出等风险。二是调查与审批分离。对金额较大、政策性较强的涉税审批事项，集体研究决定并公示审批结果，确保审批结果公正合理。三是初查与复查分离。在分局之间，对税源预警评估疑点信息实行双重核查，防止人情税、关系税等风险。在分局和执法人员之间，实行交叉注销检查、税收检查互查、执法人员定期轮岗等办法，确保税源管理质量。
二是痕迹化管理，保存控制证据。明确税收管理各业务流程中应具备痕迹证据的项目及其格式、内容、传递手续等要求，为税收执法权和行政管理权运行的过程复原、手续复核、结果复查提供可靠证据。同时，注重抓好基础，养成良好的痕迹化操作习惯。例如，从税收管理最基本的签字环节抓起，对税收调查等工作中税务人员的不规范签字问题进行专项清理。
三是信息化控制，提高控制效率。在全面运行税收执法管理信息系统的同时，自主开发应用专门风险监控管理软件，收到了较好效果。一是开发应用废旧物资和农产品收购发票管理系统和发票审核审批管理系统，加强人机结合，强化对发票增版增量和票种核定的标准化审核审批。二是开发应用涉税大要案审理系统，规范涉税大要案审理的程序、时限、处罚标准等事项，防止了因案件审理导致的税务行政复议和行政诉讼案件。三是开发应用出口退税应用管理系统，强化征退税衔接和预警评估，自动筛选疑点信息，有效防范了违规退税风险。
（三）健全五项长效机制，持续性化解岗位风险。莘县国税局紧紧以提升征管质量、强化基层管理、严格责任追究为重点，不断提升国税干部综合素质，较好地增强国税干部特别是各级领导干部和一线执法人员岗职意识。
一是强化项目管理，建立跨部门组织协调机制。跨部门协调机制主要包括一队、四组、项目负责制，一队即在县局层面成立若干专业化税收风险管理团队，负责全系统税收风险分析、风险应对、情报管理和绩效评价工作；四组即设立识别布控、制度建设、宣讲教育、督导巡查四个专门工作组；项目负责制即对各业务领域的防控重点，由各领域业务骨干分别组成项目组，具体负责单项防控措施的研究试点工作。
二是加强动态跟踪，建立风险布控机制。一是基层税务单位将工作中发现的风险点定期上报县局，由县局筛选具有普遍性的风险点在全县国税系统范围内布控。二是县局根据征管系统信息、案件查办线索等情况，分析汇总风险信息，统一在全县国税系统进行布控。三是通过12366服务热线、来信来访、特邀监督员等渠道，获取风险信息，及时进行布控化解。
三是开展刚性检查，建立风险巡查机制。一是独立式巡查。巡查工作由监察督查部门独立组织实施。二是随机式巡查。突击巡查的时间、人员、内容、被查单位随机，防止串通舞弊、临时应付。三是沉默式巡查。检查人员只记录被查单位事实，不在被查单位发表意见，检查结束后由税源管理联动机制联席会议集体研究处理结果。四是连带式巡查。在问责追究上实行鼓励自查、责任连带，发现问题除追究直接过错人外，连带追究自查单位和有关人员的责任。县局在每年组织的税收执法检查中，都要有个别单位和执法人员因工作责任心不强、履职不到位等，发生执法过错行为受到通报批评、调离岗位和扣罚奖金处理。
四是实施岗能匹配，建立风险激励机制。按照高风险岗位、高素质配备、高标准要求、高待遇对应的原则，试点探索风险导向、岗位竞选制度。鼓励综合素质高的干部经过公开竞争、组织筛选等程序，竞争到高风险岗位。建立风险责任挂钩制度。将全年风险控制情况与科室考核奖档次、评先指标数量、科室负责人考评晋升等直接挂钩。建立干部风险控制诚信档案。将个人风险控制情况记入档案，作为绩效考核、能级评定、选拔任用的重要依据。
五是实行双查双究，建立风险问责机制。既查处追究纳税人的违法违章行为，又查处追究税务人员的税收执法与行政管理过错。对于廉政苗头性问题，坚持内部从严问责，综合运用党纪政纪纠处。
二、进一步发挥税收执法内控机制效能的思考
（一）坚持依法操作，建立配套制度。在执法内控机制建设中，不仅要严格贯彻执行各项税收法律、法规、规章以及规范性文件，对与税收法律、法规、规章以及规范性文件相悖的行为严格按规定予以追究，而且要探索建立与执法内控机制相配套的一系列制度、办法、流程和操作指南，建立执法监控的制度体系、流程体系，使监督权限明晰化、监控方法科学化、操作运行规范化、信息流转互动化、问责追究严格化。要通过健全配套制度流程体系来规范、推动执法内控运行，又要发挥制度流程体系对执法人员的规范、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。
（二）坚持统筹协调，力求简捷高效。在执法内控机制建设中，在监控点上要统筹协调，既要保证执法监控面，又要突出执法监督的重点，不能胡子眉毛一齐抓。在监控方法上要体现效率原则，强化操作性、针对性，力求简捷高效。要突出税源管理的核心地位，不能因实施执法监控耗费大量的人力、物力，影响日常的税源管理。要将监控寓于管理之中，以执法监控促进、规范税收管理。
（三）坚持人机结合，实施过程监控。执法监控要依托信息化手段，但不能依赖计算机。目前税收执法管理信息系统监控的执法过错点和执法监察疑点，尚未全面涵盖每项业务各个环节的执法点，尤其是信息系统无法对虚假信息进行识别，难于对执法行为进行深层次控制。因此，必须坚持人机结合原则，既要发挥微机监控高效性，又要注重人工监督全面性、深层次性。在监控方法上，要坚持过程监控原则，既要对执法实施事后监控，更要突出事前、事中监控，事前预防、事中监督往往比事后“亡羊补牢”更有效。
（四）坚持责任追究，严格纠错校偏。对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，必须严格责任追究，但责任追究不是目的，重要的是要通过明晰岗责、规范流程、健全制度和制定标准起到指引作用；通过实行全方位、全过程的监督，起到警示、督促、纠错作用；通过严格责任追究，起到惩前毖后的作用，这是实施执法内控机制主要目的。
完善税收执法监督机制
尹国民
近几年，税务系统结合税收征管改革，建立了新的税收征管模式，加强了对税收执法权的监督制约，减少了执法随意性。但同时也必须清醒地看到，在税收执法权的行使过程中，有法不依、执法不严、滥用权力、以权谋私等问题仍时有发生。
根据监督权的来源不同，对税收执法权的监督可分为外部监督和内部监督两种。税收执法权的内部监督，来自税务系统内部对自身执法行为的各项监督，统称为对税收执法权的内部监督，主要有以下几方面：
上下级税务机关的监督。监督权不同于领导权，领导权是单向行使的，只能是上级领导下级；而监督关系具有双向性，上级税务机关有权监督下级税务机关，下级也可以监督上级。上级对下级的监督一般寓于领导活动之中，上级监督的方式主要通过对工作提出明确要求，听取汇报、检查工作、查处案件等进行。下级对上级机关的监督，主要通过反映情况、提出建议、批评等来体现。税务机关内部工作人员之间的监督。这是指税务人员间的监督，主要包括上级对下级、下级对上级和工作人员之间的监督等。上级领导对下级工作人员的监督也是寓于领导和管理之中，而下级对上级和其他无领导关系工作人员间的监督，则主要通过向领导或上级反映情况、提出批评、检举等进行。税务机关内设的法制、监察、审计部门对执法权的监督。这是税务系统内的专门职能监督，它在内部监督体系中具有特殊重要的作用。它主要通过专项执法检查、抽查、查处案件等实现监督。
税收执法权的外部监督。来自税务系统以外的各种监督活动统称为外部监督。
党的监督。即各级党委、纪检机关对税务机关、税务人员的执法行为进行的检查和督导。它主要通过制定和贯彻党的方针政策、组织纪律检查等方式进行检查；权力机关的监督。即各级人民代表大会及其常务委员会对税务机关实施的监督。它主要通过听取税务机关的工作汇报、质询、人事任免、检查视察、提出批评建议等方式实施监督；行政机关的监督。即各级政府及其专门监督部门对税收执法行为的监督检查。各级政府对其所属的税务机关通过检查工作等方式进行监督；各级政府专设的监督机关如审计机关、行政监察机关等通过专项检查对税务机关实施行政方面的专门监督；审判监督。即各级人民法院通过审判活动对税收执法行为的监督。它是一种事后监督，当纳税人对税务机关的管理行为不服时，可以通过行政诉讼的方式诉之法院。人民法院对税务机关的行政行为是否合法进行审查，是司法权对行政权的监督。检察监督。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，通过对职务犯罪行为的查处、行政诉讼活动的监督等形式，对税收执法权进行监督。社会监督。主要是指社会团体、新闻舆论、人民群众等社会各方面对税收执法行为的监督。 税收执法内控机制建设探究
日期：2008-10-08 作者：李晓白 来源：枝江市国税局 【选择字号：大 中 小】
枝江市国家税务局局长 李晓白
税收执法权是国家赋予税务部门的一项公权，税收执法水平的高低，关系到国家税收法律法规执行、国家税收政策实施、国家宏观调控以及财政职能的实现，直接影响征纳双方权利义务的兑现，也是税收执法风险产生的重要因素。因此，如何对税收执法进行有效监督控制，是当前各级税务机关高度关注、亟待解决的重要课题。
一、税收执法内部监控运行现状
（一）执法内部监督控制发展历程
自上世纪90年代末，各级税务机关就开始注重对税收执法的监控，并提出了税收执法检查的概念，国家税务总局于2000年制定了《税收执法检查规则》（国税发[2000]131号），将执法检查内容界定为具体税收行政执法行为和抽象税收行政执法行为，方法主要采取了全面执法检查、日常执法检查、专项执法检查和专案执法检查，同时还就执法检查的组织、实施、处理、责任追究等方面做出了明确的规定。在制定《税收执法检查规则》的前后，配套出台了《税收行政执法公示制》、《行政执法责任制度》、《行政执法过错责任追究制度》等一系列执法监督控制管理制度。2002年对税收执法人员进行执法资格考试，2004年开始全面推行行政执法责任制，2005年全面推行全国税务系统“两个办法”和“两个范本”，即《税收执法责任制评议考核办法》、《税收执法过错责任追究办法》和《全国国税系统税收执法责任制岗位职责和工作流程范本》、《全国地税系统税收执法责任岗位职责和工作规程范本》。2007年全面推行 “税收执法管理信息系统”，对税收执法行为实施计算机科学监控，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”监控新模式。
（二）现行执法内部监控运行的特点
经多年的实践与探索，现行税收执法内部监控格局基本形成，主要有五大特点：
1.明确了执法监控责任部门。从当初税收执法监督控制职责挂靠办公室，至后来成立政策法规部门专司政策法规工作，从其机构演变和职责定位来看，充分体现了各级税务机关对税收执法监督控制的重视，为税收执法监督控制提供了组织保障。
2.明晰了岗位职责和工作规程。制定了《税收执法责任制岗位职责和工作流程范本》，对税务登记岗等69个岗位的岗位职责、工作规程及岗位间工作关系图进行了详细阐述，对15个公共职责涉及的岗位和工作规程进行了明确，建立了明晰的执法岗责体系和工作流程体系，使身处不同岗位的执法人员明确了需办理的工作事项、履行职责必须遵循的各项要求以及与其他岗位之间的业务流转配合关系，实现了税收执法权的合理分解和相互制衡，为税收执法人员提供了良好的执法标准，也为实施流程环节控制奠定了基础。
3.明确了人机结合考核的模式。在对税收执法进行内部考核、外部评议的基础上，着重推广运用了“税收执法管理信息系统”，加强了计算机网络对税收执法的适时监督控制，形成了人机结合的监控管理模式。
4.制定了执法监控制度体系。先后制定出台了《执法公示制》、《重大案件集体审理制度》、《规范性文件会签审核和备查备案制度》、《税收执法检查规则》、《税收执法考核评议办法》、《税收执法过错责任追究制度》等一系列制度，构建了较为完备的执法监控制度。
5.规范了责任追究。制定了《税收执法过错责任追究办法》，对责任追究进行了全面规范。一是规范了责任追究的形式。对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，明确了行政处理和经济惩戒两大类责任追究形式，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。二是规范了责任追究的适用范围。按责任追究的形式分类，采取正列举法对每种责任追究适用范围进行了界定，对不予追究、从轻从重追究、主次责任也进行了规范。三是规范了追究程序。
二、现行执法内部监控存在的主要问题
（一）执行与控制难对称，执法行为的复杂性、广泛性、时效性与监督控制的单一性、局限性、滞后性之间不对称。
从执法内容来看，仅国税而言，税收执法涉及83个业务流程，适用税收法律、规章和规范性文件更是纷繁复杂；从执法客体来看，每个基层县（市）局管辖的纳税人成千上万，每个纳税人的经营纳税情况千差万别；从执法主体上看，除开办公室、人事教育、监察室、财务核算中心等人员外，其他人员均具有一定的执法权，均是执法的主体。因此，不论从执法的主体、客体和内容上看，税收执法贯穿于税收管理实践的自始至终，具有显著的复杂性、广泛性和时效性。它客观要求有一个组织体系和一套行之有效的手段对其进行全覆盖、全过程监督，但从目前税收执法内部监控的运行情况来看，存在着监控的单一性、局限性和滞后性，一是监控组织单一。根据当前税务部门内设机构的职责分工，各级政策法规司、处、科、股是实施执法监控的部门，按编制看，基层县（市）局政策法规股（科）的人员为3－4名，而一般县（市）局在执法岗位的人员有100多名甚至更多，以一个部门的力量应对众多执法人员、各个环节的执法行为进行有效监控是相当困难的。二是计算机监控的局限性。目前税收执法管理信息系统主要对106个执法过错点和32个执法监察疑点进行监控，其监控点多为逾期办理、应办未办等程序容易监控的点进行了监控，并未全面涵盖每项业务各个环节的执法监控点，尤其信息系统无法对虚假信息进行识别，只对执法行为进行表面和形式上的控制，难于对执法行为进行深层次控制。三是人工监控的滞后性，目前执法检查是对税收执法进行人工监督的重要手段，但这种手段主要为事后检查，并且多采用抽查，只检查了既成事实的结果且监控面窄、不深入，不能对税收执法行为进行事前、事中、事后全方位全过程地监控，难于实现事前预警、过程监控、及时校偏纠错的功能。
（二）监控难统筹，税收执法内部监控工作职责不清、要求不一。
随着税收执法责任制推行和税收执法管理信息系统上线运行，初步形成了科学化、精细化的“人机结合”监控新模式，但在工作实践中，税收执法内部监控却因各种原因难于统筹，主要表现在：一是监控职责不明晰，监控职能难统筹。从目前部门职责定位上看，对税收执法进行监督控制的职责定位于政策法规部门，其他部门虽然对职责范围内的税收执法行为进行了监控，但因其监控的内容、重点、方法以及结果应用未进行明确规定，部门执法监控处于各自为政状态，难于实施统筹管理，不能形成监控合力。二是管理要求不统一，执法监控难操作。各业务部门之间在平时缺乏及时沟通，在任务下达、流程设计、标准设定、业务衔接、资料流转等方面未进行统筹规范，致使基层执法人员难于操作，执法监控也难于实施。
（三）信息难互动，监控信息流转呈无序性。
由于税收执法具有广泛性、复杂性和时效性，要对税收执法进行全面系统的监督控制，需要各部门全面参与，部门与部门间良性互动。而部门良性互动的关键在于各类执法内控信息的有序传递、分析和运用。但在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在政策法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的字眼界定，虽然在税收工作实践中，税政、征管、计统以及各基层分局对税收执法进行了管理，取得一些信息，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法进行监控发现的问题毕竟属于“家丑”，要么极力遮掩，要么及时纠正，实施“内部矛盾内部消化”，并未将这些信息进行有序地分析、传递和运用，税收执法监控信息流转处于无序状态，部门之间的良性互动机制尚未建立。
（四）责罚难对接，现行责任追究与公务员法不能对接。
在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格，经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。而其中责令待岗、扣发奖金、岗位津贴难于与《公务员法》进行对接，如责令待岗，在公务员法中无待岗的条款，更没有待岗期间工资、福利、津贴、奖金等方面的规定，在实际操作中有违法的风险。又如扣发奖金、岗位津贴，在《公务员法》中规定：“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金；任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇；任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”除此之外，国家未对扣发奖金、岗位津贴做出其他任何规定，因此对执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于从法律上找出依据。
因此，要对税收执法进行全面有效监督控制，单凭一个部门的力量，或者仅靠制定并实施几项制度、办法很难实现目标，它是一个系统工程，需要建立一个科学完备税收执法内控机制，要在不断完善的执法岗责、流程、制度、标准体系基础上，通过建立执法内部监控组织，完善事前、事中、事后监控管理办法，强化内控信息流转分析和运用，加强对税收执法全方位全过程监控，才能达到规避执法风险、提高执法水平、实现税收职能的作用。
三、税收执法内控机制建设必须坚持的原则
（一）要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则
这是我国的法制原则，也是内控机制建设的基本原则。在这里所谓的“法”是一种广义的法，它既包括法学意义上的法律、法规、规章以及规范性文件，而且应包括执法内控机制建设中配套的一系列制度、办法、流程和操作指南，即在税收实践工作中不断建立健全的制度规范体系，通过制度的实施、执行，充分发挥其规范、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。
（二）要坚持全面覆盖、重点突出、简捷高效的原则
我们在对税收执法进行监控中，既要对税收执法内容进行全面覆盖，又要突出监督的重点，不能主次不分，胡子眉毛一齐抓，做到重点内容重点控，一般内容一般控。要充分体现效率原则，在监控方法上必须简捷高效，必须突出税源管理的核心，不因监控耗费大量的人力物力而影响正常税收管理活动，不能本末倒置，这是内控机制建设的设计原则。
（三）要坚持人机结合、过程监控的原则
既要充分发挥计算机监控的功能，又要注重人工监督，既要对执法的事后监控，更要突出事前、事中监控，在监控方法上，事前预防、事中监督往往比事后“亡羊补牢”更有效，也更有意义。这是执法内控机制的重要方法原则。
（四）要坚持责任追究与校偏纠错相结合的原则
对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，必须实行责任追究，但责任追究不是目的，重要的是要通过岗责、流程、制度和标准制定起到指引和标杆作用，要能全方位全过程的监督起到警示、督促、纠错作用，要通过责任追究起到惩前毖后的作用，这才是实施执法内控机制主要目的。
四、税收执法内控机制建设应建立的相关体系
要建立科学完善的税收执法内控机制，应建立执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系、内控组织体系、内控方法体系、内控信息流转互动体系和责任追究体系。其中执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系是建立科学完善执法内控体系的基础和前提，这四大体系业已成形，待实践中进一步完善，在本文中不再赘述。内控组织体系、内控方法体系和内控信息流转体系和责任追究体系是建立科学完善的税收执法内控机制的核心要素，在这里进行一下探讨。
（一）建立统筹的内控组织体系
要按权责统
一、条块结合的原则，对税收执法监控职责、层级及监控对象进行科学分解设定。法规科为执法内控管理的组织协调部门，监察、稽查、税政、征管、计统、办税服务厅及税源管理部门为执法内控管理的参与实施部门，人教、办公室、信息中心为税收执法内控机制管理的服务保障部门。政策法规部门主要负责执法内控方案、办法、制度的制定，全局执法内控的组织、协调，对执法内控部门的职责履行及全局范围内的执法行为进行监督控制。监察室主要对法规部门执法行为及内控职责履行情况进行监督。稽查部门除块对本单位执法人员执法行为进行监督外，还要通过实施税务检查主要对税源管理部门税源管理情况进行监督。税政、征管、计统、办税服务厅按职责分工，对税源管理单位、稽查局和本部门执法行为进行监督。税源管理部门按管辖范围分块对本单位的税收执法行为进行监督。人教、办公室、信息中心主要负责执法内控管理的人员培训、执法事务的督查督办及执法信息管理运行维护。这种由监察室监督法规、法规监督科室（稽查局）、科室（稽查局）分线监督基层分局、基层分局分块监督管理人员的职能定位，就形成以政策法规科为核心，各部门共同参与，分层闭合监督的内控组织体系。
（二）建立多元的内控方法体系
内控的方法有多种多样，我们可从内控的手段和内控的时段进行分类。从手段上可以分为两类，一是微机监控，从狭义上讲就是“税收执法管理信息系统”，从广义上讲就是在税收工作中所有业务工作应用软件和系统，只不过“税收执法管理信息系统”为专司执法监控的信息系统，其他管理系统和软件主要用于税务管理，但也有对执法进行监控的功能。二是人工监控，目前人工监控主要有执法检查、流程控制等。从时段上可以分为三类，一是事前监控，二是事中监控，三是事后监控。鉴于目前微机监控已做得很好，本文仅从事前、事中、事后三个阶段探索一下人工监控的方法。
1.事前监控。事前监控就是在实施税收执法行为之前，对执法人员进行规范指引和预警提示，于事前规避执法过错和执法风险。主要方法有：（１）强化标准指引。合理设置执法岗位，科学分解执法权力，明确各岗执法内容、责任和要求，建立科学的岗责体系；优化业务流程，细化执法环节，明晰执法标准，建立执法流程及标准体系；加强配套制度建设，建立健全执法内控制度体系。通过合理的职责定位、科学的流程设置、严格的执法标准、完善的配套制度，为税收执法人员的执法制定规范统一的标准，达到规范、约束和指引作用。（２）提高素质支撑。素质包括思想素质和技能素质，通过加强对税收执法人员理想信念、职业道德观和廉政勤政的教育，弘扬爱岗敬业、恪尽职守的公务员精神和聚财为国、执法为民的核心价值观念，倡导以爱岗敬业、公正执法、诚信服务、廉洁奉公为基本内容的税务干部职业道德规范，促使干部职工树立正确的执法观；加强技能培训，通过业务培训、以案说法、专家讲座以及自学等形式，加强对各类实体法、程序法以及各项执法监控管理制度的学习，督促每名执法人员清实体、明程序、晓规章，增强执法人员规范执法技能和执法风险意识，为规范执法行为、提高执法水平提供思想和智力支撑。（３）加强信息预警。加强各类信息分析和运用，通过异常信息的分析和传递，对执法中存在薄弱环节以及可能存在执法风险的问题进行预警提示。如征管、税政部门应定期对征管“六”率、行业税负进行分析，对税源管理的薄弱环节和税收执法可能存在的倾向性、集中性问题进行预警提示；计统部门应定期对税收宏观税负进行分析，对税源管理中薄弱环节和后期税源管理的重点进行预警提示；办税服务厅应加强普通发票开具情况的审核，对普通发票开具超定额补税信息向征管部门、税源管理单位传递，提醒税收管理员应加强上述纳税人的定税管理。
2.事中监控。事中监控就是在一项税收业务办理过程中对税收执法人员的执法行为进行监控，它有利于执法过错行为在税收业务办结之前及时纠正，能较好地规避执法风险。事中监控主要方法是流程环节控制，一是明确环节监控的职责，在建立规范的执法流程体系基础上，对流程中下一个执法环节设定对上个环节进行监控的职责。二是明确监控重点，对执法流程环节进行梳理，将自由裁量权大、容易产生执法风险的环节纳入监控的重点，实施重点监控。三是规范监控方法，根据业务流程和政策法规的要求，明确执法标准、监控内容、监控方法，既要监控程序，还要监控实体。对一般性监控点，只对其传递资料的完整性、法律条文适用的准确性、程序的合法性、数据之间逻辑性进行书面审查；对纳入重点监控的环节，在进行书面审查的同时，还要采取到纳税人进行实地调查核实、检查管理员原始记录、进行数据信息分析对比等办法进行重点监控。事中监控除流程环节控制外，还有对规范性文件进行会签审阅、对重大案件的集体审理审查等。
3.事后监控。执法检查是目前主要的事后监控办法，除此之外，对具有调查管理权、审核审批权、行政许可权、检查权、行政处罚权等自由裁量权大、容易出执法风险的岗位和人员要加强监控，实施下列监控方法：
（1）记录抽查。业务部门按职责范围、税源管理单位按管辖区域，通过分线、分块抽查税收执法人员的工作底稿、证据文书等，对税收执法人员职责履行情况以及执法规范性、合法性实施监督控制。
（2）工作复查。各单位（部门）按内控职责范围，采取资料文书调阅审查、实地调查核实、人员谈话询问等方式，按比例对执法事项的规范性、合法性、准确性进行检查。
（3）集中检查。主要形式为法规部门按季组织开展执法检查，监察部门按季组织开展绩效考核，其它业务部门按内控职能组织开展的专项工作检查，通过执法检查、绩效考核、专项工作检查对税收执法情况进行集中、全面检查。
（4）动态巡查。通过巡查责任部门实施多元化巡查、监察部门明查暗访，对税收执法人员的职责履行、税收执法、工作纪律、廉政建设的动态进行不定期监督检查。
（5）一案双查。在检查纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和代扣代缴义务的同时，对税收管理员执行税收法律制度的情况进行审查，制作《征管质量评估分析报告》，并对税收管理员税源管理责任问题提出处理建议；对税收管理员的廉政行为进行监督，对为税不廉问题制作《涉税廉政情况报告》，并按程序向相关部门进行传递和处理。
（三）建立互动的内控信息流转体系 １．规范执法内控信息的传递
建立以法规部门为枢纽的信息传递流程模式。所有的内控信息由内控责任部门传递给处于内控枢纽的法规部门，由法规部门在核实分析、拟定初步处理意见后，分类传递给相关的内控责任部门处理。其中对于需要绩效考核扣分、行政党纪处分的向监察部门传递，需要实施经济惩戒的向人教部门传递，需要整改建制的向责任单位传递，让所有处于税收执法监控范围内的部门和人员能随时明晰自身工作的进展情况和不足，确保执法过错行为在第一时间发现并改正。
2.强化执法内控信息分析
主要是加强个性分析和共性分析，个性分析即由内控部门对内控管理获取的内控信息及时进行调查分析，制定初步处理意见和整改措施，并向法规部门传递。共性分析即实行定期分析制，制定执法部门联席会制度，联席会按季召开，由执法内控责任部门通报责任范围内的内控信息，分析执法内控机制运行情况以及执法问题的集中表现和特点以及发展趋势，并对执法内控机制建设运行以及执法工作中存在问题的整改落实提出建议和意见。
3.充分消化内控信息，堵塞工作缺漏
在对内控信息进行分析基础上，要加大对内控信息的运用力度，不仅要对责任人和单位进行责任追究，还要对发现的执法工作缺漏进行整改建制。一要建立整改督办机制，凡是发现的执法工作问题，均要纳入督办工作内容，限期进行整改，定期进行回访复查，确保整改落实到位；二要建立调研完善机制，对执法内控中发现带普遍性的问题，要组织相关部门进行深入调查研究，对本级可解决的问题，制定或完善相关制度、办法，对本级不能解决的问题，提出工作建议积极向上反馈。
（四）建立有效的责任追究体系
1.明确责任追究处理权限。由于总局发布的《税收执法过错责任追究办法》（国税发[2005]42号）仍在执行，没有废止，在现阶段实施责任追究时，应对处理权限进行明确。（1）一般性执法内控信息由执法内控责任单位进行调查分析，拟定处理意见，由法规部门、监察部门进行绩效考核扣分处理。（2）较复杂、重大的内控信息由执法内控责任单位进行调查核实后，报法规部门、监察部门拟定处理意见，由分管领导或局长审核，分别给予绩效考核扣分、经济惩戒、整改建制处理。（3）复杂、重大的内控信息由执法内控单位报法规部门、监察部门调查核实、拟定处理意见后，根据具体情况分别由执法部门联席会、局长办公会、党组会集体研究决定后，给予绩效扣分、经济惩戒、批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等处理。
２.积极探索与公务员法接轨的责任追究办法。（1）取消经济惩戒、责令待岗等与公务员法相冲突或者按公务法不好操作的责任追究办法。（2）加大监控结果与公务员年度考核挂钩。一是对执法过错责任特别严重、影响极坏的，可直接定其为不称职，对执法过错责任累计扣分达到一定标准或者取消执法资格的可定为不称职，对累计扣分达到一定标准的可取消评优资格。（3）积极探索执法能级管理，按其执法技能水平、工作履历等确定其执法能级，执法能级实施动态管理，对一年中执法过错累计扣分达到一定标准的或者执法过错责任特别严重、影响极坏的，对其实施降级处理，对连续两年执法考核得分在一定标准之上的，实施正常晋级处理。 关于税收执法内控机制的几点意见
一、税收执法中存在的问题，影响规范执法的因素。
（一）税收执法成本增大。如今办理一起涉税违法案件，特别是大案要案，在立案检查期间要派人、派车，并且到外地调查取证，吃、住、行均费用开支很大。付出大量人力、物力、财力等费用开支不说，司法机关表现出对涉税违法案件不够重视。真正提高纳税人(包括司法机关)对税法的遵从度，不降低税收征纳成本，没有司法机关的支持配合，谁能办大案要案。所以我认为税收执法工作要顺畅，还任重道远。
（二）执法威慑力减弱。过去对涉税违法案件的处理，地方政府十分支持，如今地方政府乃至于个别领导以“民生问题、经济需要发展、建和谐社会”等理由为有涉税违法行为的纳税人说话，甚至背后支持企业规避税收，严重损害了税收执法的公正以及税收执法人员的积极性。我认为构建和谐社会，就是要依法严厉打击扰乱经济秩序和税收秩序的涉税违法行为；就是要维护好良好的税收秩序。营造一个公平、公正的税收环境，实现公平、公正和诚信纳税才是和谐社会。所以处在新时期、新形势下树立构建和谐社会创造和维护良好的税收秩序的新理念，我们要做的工作还很多。
二、不同执法岗位的税务干部面临的执法风险。
从稽查四个环节中比较，审理人员承担的执法风险最突出。作为审理人员要对案件进行审理，除了对检查过程中适用税收法律、法规、规章以及引用税收政策条款的执行情况进行审理，还要对检查人员的检查程序、文书使用、引用法律法规、调取的证据进行审核，最后还应作出税务处理和税务处罚决定，审理人员的责任和压力是很大的。如何处理一些关系和规避执法风险，其实稽查局长承受的压力更是显而易见的。
另外稽查局查处的案件，达到提请标准的要由重大案件审理委员会作出处理决定，稽查局再按此决定送达执法文书并执行，对外执法都是稽查局，如出现执法错误谁承担责任，是重大案件审理委员会还是稽查局？
三、加强内部监督提升《稽查建议制度》，建立“一案双查”机制。
要进一步强化责任意识，增强税务稽查工作与征收、管理工作的联动性，及时将稽查工作中发现的征收、管理方面的薄弱环节反馈到征管部门，实现稽查工作成果促进征管水平提高的作用。我认为应继续搞好《稽查预先告知制度》和《稽查建议制度》，并建立一套“一案双查”的有效监督机制融入到《稽查建议制度》中，将稽查工作与征管工作质量紧密相连，将稽查人员和征管人员工作相互监督制约，要在发挥稽查工作打击震慑涉税违法行为作用的同时，真正体现稽查工作的“以查促管”职能。如果可能建议总局将征管和稽查不仅从职责上分开，还应从隶属关系上平级，即成立独立的稽查局，杜绝“一言堂”，严禁“一团和气”，这样执法监督更透明、效果更明显。
四、推进制度建设的发展是提高执行力的关健。
市局领导说过：有效执行就是“抓落实”。现在政策法规多，制度纪律多，上级要求多，而往往落实不到位。
其原因有三：一是有的考核标准不科学。如“处罚率”，稽查局作出税务处罚决定或不予处罚决定，是按《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》依法作出决定，不会因“处罚率”而被左右，同样“ 滞纳金加收率”也是如此。另外稽查的职责就是 “四个专司”，树立查“大案、要案、有影响”案件的思想是职责所在。现在推行《稽查预先告知制度》、《稽查质凝约谈制度》，就是将稽查工作从事后的监督放在了事前预防，有效防止了重大涉税违法案件的发生，这两个制度的推行充分体现了“阳光稽查”，促进了在投资软环境建设和建设规范化服务型政府方面的工作，并得到了社会各界，特别是广大纳税人的高度评价。检查院不也成立了预防职务犯罪局，总局也提出过“防打结合、以防为主、以打促防”的稽查机制，所以对查处大案要案的要求，应有相关制度来推进稽查执法的力度；二是有的制度难与推行。如主稽查责任制,以及稽查四个环节的负责人，虽然称主任却不是什么职务，但是承担了巨大的执法风险，而且他们相关待遇政策不到位。三是“制度一大堆，考核如风吹” 。如行政执法责任制、行政执法过错追究责任制、党风廉政建设责任制、目标考核制度、首问责任制、服务承诺制、组织纪律考核、环境卫生安全考核等等，考核落不到实处，造成基层税务干部对制度视而不见，制定这些制度有用吗？建议总局对稽查工作考核制度有一个统一规范的要求，对四个环节负责人给予相关政策待遇，从“以人为本”着想，调动稽查执法人员的积极性。
二〇〇七年十二月九日
山东省地税系统税收执法评议考核办法
第一章 总则
第一条 为全面落实税收执法责任制，确保公正执法，保障和促进依法治税，根据国家税务总局《关于全面推行税收执法责任制的意见》、《税收执法过错责任追究办法（试行）》等有关规定，制定本办法。
第二条 税收执法评议考核是通过内部考核、外部评议税务机关及其所属执法人员的执法行为，以执法质量作为奖惩依据的评价方法。
第三条 税收执法评议考核应当坚持实事求是、公平公正、简便有效、奖惩结合的原则。
第二章 评议考核组织机构
第四条 市、县（市、区）地方税务局，应当成立执法监督委员会。
委员会主任由本局主要领导担任，分管政策法规工作的领导任副主任；委员会成员由法规、办公室、税管、征管、计统、稽查、财务、人事、政工、监察、信息中心等部门负责人组成。
委员会下设办公室，办公室设在法规部门，负责处理执法监督委员会的日常工作。
第五条 执法监督委员会履行下列职责：
（一）对本局执法人员的执法行为进行监督、考核；
（二）对下级地方税务局的执法情况进行监督、考核、指导；
（三）审议执法监督办公室对执法过错行为追究的处理意见，提交局长办公会研究；
（四）对执法中的过错案件，提出撤销、变更等处理意见，交有关部门处理。
第六条 执法监督办公室履行下列职责：
（一）监督、检查执法责任制的落实情况，发现问题，提出解决的建议；
（二）具体组织实施评议考核工作；
（三）受理执法过错案件，经登记、整理后报委员会主任或者副主任审批，组织调查；
（四）整理案件调查报告，提出处理意见报评议委员会审议；
（五）负责委员会会议的准备、记录、会议纪要等工作；
（六）根据委员会的决定，对过错行为进行责任追究或者移送相关部门处理；
（七）负责执法责任制档案管理工作；
（八）处理其他与执法责任制相关事项。
第三章 外部评议的程序和方法
第七条 外部评议是指由纳税人和社会各界对地方税务机关及税收执法人员的执法行为进的监督和意见反馈。
第八条 税收执法外部评议可采用下列形式：
（一）向纳税人发放《税收行政执法评议表》；
（二）公开设立税收执法意见箱；
（三）开通税收行政执法监督电话；
（四）在对外网站上开设执法监督专栏；
（五）聘请税收执法监督评议员；
（六）其他方式。
第九条 《税收行政执法评议表》由执法监督办公室负责组织发放、回收、整理，发放比例为各单位所辖纳税人的5%-10%。每年不少于一次。
第十条 各级地方税务机关应当聘请税收执法监督评议员，聘请范围包括人大、政协、政府、司法等机关有关人员及纳税人，并向其发放证书。地方税务机关应当采取多种形式，定期听取和收集税收执法监督评议员对地税机关及其执法人员的执法意见和建议。
第十一条 通过外部评议发现的执法问题，执法监督办公室应当及时组织人员进行调查核实。
第四章 内部考核的程序和方法
第十二条 内部考核是指各级地方税务机关根据《山东省地税系统税收执法岗位职责和工作规程》规定的内容，对所属执法单位及执法人员执法质量进行的定期检查核对，分为计算机考核和人工考核。各级地方税务机关对本级机关所属人员及下级地方税务机关执法行为实施监控考核。
第十三条 各级地方税务局政策法规、税收管理、征收管理、计划统计、税务稽查等部门负责对本序列执法行为进行监控考核，并对过错疑点进行调查、确认。
（一）涉及违反税收法律、法规、规章等实体法方面的执法过错行为，由税收管理部门负责；
（二）涉及违反税收征管程序方面的执法过错行为，由征收管理部门负责；
（三）涉及征收、计划、会计、统计方面的执法过错行为，由计划统计部门负责；
（四）涉及税务稽查方面的执法过错行为，由稽查部门负责；
（五）涉及重大税务案件审理、行政复议、行政应当诉、行政赔偿等方面的执法过错行为，由政策法规部门负责。
第十四条 对纳入“税收执法自动监控考核系统” 管理的税收执法行为，每月1日零时，由计算机自动统一下达考核指令，考核系统一次性生成全部指标考核结果。
第十五条 对未纳入“税收执法自动监控考核系统”管理的税收执法行为，由执法监督办公室组织相关职能科室定期进行考核。市局每年组织一次，各县（市、区）局每半年组织一次，市局和县（市、区）局的直属机构和派出机构每季组织一次。
第十六条 各单位在组织考核前五日，应当书面通知被查单位和人员进行自查，被查单位和人员应当严格按要求对全部执法行为进行自查，并将自查结果报送执法监督办公室。
第十七条 考核人员应当严格按要求实施考核，认真填制《考核原始底稿》。对核实的问题，制作《税收执法过错事项调查（考核）报告》，并附《税收执法过错事项证据资料清单》及有关证据资料，报送执法监督办公室审核。
《税收执法过错事项调查（考核）报告》的主要内容为：
（一）执法过错案件的来源；
（二）被调查人的有关情况；
（三）执法过错的事实；
（四）案件定性的分析；
（五）过错责任的划分；
（六）有关过错行为的证据材料；
（七）被调查人及其所在单位或者部门的意见；
（八）调查人签字、盖章及报告时间。
第十八条 对执法检查、执法监察、审计决定、行政复议及行政诉讼案件、外部评议、有关部门转来等渠道发现的执法过错线索，地方税务机关的有关部门应当自接到线索后3个工作日内以书面形式传递给执法监督办公室，执法监督办公室及时登录《税收执法过错线索登记台帐》。
第十九条 执法监督办公室应当根据执法过错线索，制作《税收执法过错事项调查核实转办单》，及时转有关部门进行调查。
第二十条 负责调查的部门接到《税收执法过错事项调查核实转办单》后，应当及时组织人员调查核实。参加调查的人员不得少于两人。
第二十一条 调查人员在调查取证过程中应当充分听取当事人的陈述申辩。调查结束后，调查人员应当制作《税收执法过错事项调查（考核）报告》，并附《税收执法过错事项证据资料清单》及有关证据资料，报送执法监督办公室审核。调查工作应当在7个工作日内完成。
第二十二条 执法监督办公室对转来的《税收执法过错事项调查（考核）报告》，应当从以下方面进行审核：
（一）执法过错的事实是否清楚；
（二）证据是否确实、充分；
（三）性质认定是否准确；
（四）责任划分是否明确。
第二十三条 执法监督办公室在审核调查（考核）报告时，发现事实不清、证据不足、有关人员责任不明的，制作《补充调查通知书》由原调查人员补充调查或者自行调查。
第五章 申辩
第二十四条 执法监督办公室对人工考核发现的问题，应当依据调查报告书，填制《税收执 法过错事项告知书》，送达被考核单位和人员。
第二十五条 被考核单位或者人员对人工考核或者计算机考核发现的问题，认为不属于本单位或者本人过错行为的，可以在接到《税收执法过错事项告知书》或者考核指令下达之日起3个工作日内进行申辩。无正当理由逾期不申辩的，不再进行申辩，直接转入追究程序。申辩人申辩时，应当提交《税收执法过错事项申辩申请表》，并附《税收执法过错事项申辩资料清单》和书面举证材料。
第二十六条 执法监督办公室收到申辩申请后，应当在7个工作日内组织调查、审核。
（一）符合申辩条件的，执法监督办公室在《税收执法过错事项申辩申请表》上注明受理时间和意见，退申请人一份，并登录《税收执法过错事项申辩处理台帐》；不符合条件的，将资料退申请人。
（二）执法监督办公室根据执法过错申辩内容进行调查，调查人员填制《税收执法过错事项申辩调查报告》。对调整或者追加责任人的过错事项，应当填制《税收执法过错事项申辩资料清单》，并附书面举证材料。调查工作应当在5个工作日内完成。
第二十七条 执法监督办公室根据考核、申辩、调查情况制作《税收执法过错事项审查转办单》，连同有关资料转交监察部门审查。
监察部门应当于3个工作日内审查结束，对不应当给予行政处分或者移送司法机关处理的，签署意见，退回执法监督办公室；对应当给予行政处分或者移送司法机关处理的，依法作出处理。
第二十八条 执法监督办公室接监察部门退回的《税收执法过错事项审查转办单》后，制作《税收执法过错事项处理意见书》，提议执法监督委员会审议。
第二十九条 执法监督委员会对提交的《税收执法过错事项处理意见书》审议后，将考核情况和拟对责任人作出的追究意见提请局长办公会审议。
第三十条 执法监督委员会应当根据局长办公会议决定作出如下处理：
（一）对执法过错行为应当责令撤销、变更或者限期重新作出，或者提请有权机关予以撤销、变更或者重新作出；
（二）对退回调查的，立即进行补充调查；
（三）对责任人实施责任追究的，应当向当事人下达处理决定书并通知有关单位或者部门负责实施；
（四）对应移送有关部门或者机关处理的，及时移送；
（五）对免于追究的，结案归档，并将处理结果书面通知当事人；
（六）对定性为无过错的执法行为，应当书面通知当事人及其所在单位。
对执法过错责任人作出追究处理决定后，应当在2个工作日内将《税收执法过错事项处理决定书》送达本人。需整改的，下达《限期整改通知书》，责令其限期改正。
第三十一条 执法监督办公室根据局长办公会决定，于2个工作日内在“税收执法自动监控考核系统”中分别进行“过错责任无效、调整责任人、追加责任人以及输入扣分”的操作。
第三十二条 执法监督办公室对下列有关证据资料立卷、归档。
1、《考核原始底稿》；
2、《税收执法过错统计表》；
3、《税收执法过错事项核实转办单》；
4、《税收执法过错事项调查（考核）报告》；
5、《税收执法过错事项证据资料清单》；
6、调查部门取证的材料；
7、《补充调查通知书》；
8、《税收执法过错事项告知书》；
9、《税收执法过错事项申辩申请表》；
10、《税收执法过错事项申辩资料清单》；
11、责任人（单位）提交的申辩证据材料；
12、《税收执法过错事项申辩调查报告》；
13、《税收执法过错事项审查转办单》；
14、《税收执法过错事项处理意见书》；
15、《税收执法过错事项处理决定书》；
16、《税收行政执法评议表》。
第六章 评议考核结果使用
第三十三条 对税收执法评议考核确定的执法过错行为按依照《山东省地税系统税收执法过 错责任追究办法》有关规定处理。
第三十四条 对在考核期（年度）内执法质量最好的前三个单位表彰为执法先进单位，并给予奖励。
第三十五条 市、县（市、区）地方税务局根据评议考核结果，按5%的比例评选执法先进个人，并给予表彰奖励。
第三十六条 税收执法人员的评议考核结果，作为当年公务员考核的重要依据。
第七章 附则
第三十七条 各单位应当按照规定将本单位的税收执法评议考核实施意见及落实情况，及时上报上一级地方税务局执法监督办公室。
第三十八条 本办法由山东省地方税务局负责解释。
第三十九条 本办法自2003年10月1日起施行。 附:相关文书（略）
关于完善税收执法监督机制的调查报告
[内容提要：本文从法制机构执法监督中心职能角度，分析了目前税收执法监督中存在的七个问题，并深入阐述了完善执法监督机制的必要性与重要性，创造性的提出了完善执法监督组织运行机制的具体设想，从执法监督组织运行机制的内涵、特点、要素、具体内容等方面对实际工作进行深入分 执法监督工作是法制机构的中心工作，随着法制机构的不断发展，法制制度的不断完善，执法监督工作也面临着新的挑战，因此如何逐步理顺工作思路、在把握工作原则的情况下改革、完善执法监督工作机制，就成为当前法制工作的重中之重。法制机构在新形势下应转变观念，提升理念，优化机制，形成合力，进一步推动执法监督制度的建设，完善税收执法责任制，丰富执法监督组织运行机
一、当前执法监督工作中存在的主要问题
（一） 执法监督与执法服务存在一定的矛盾。 一方面，随着服务型政府理念的建立和纳税服务工作地位的不断提升，出现了一些对纳税服务科学内涵的片面理解、忽视税务机关管理职能和弱化执法力度的现象，由于税收执法与执法服务辨证统一的关系，执法监督发挥的效力就受到一定的影响。另一方面，原有习惯性的对执法监督内涵的理解，片面认为执法监督是执法刚性表现的传统思维，与当前提倡的执法服务格格不入，表现在执法监督形式单一，监督力度、手段强硬，因此也就造成了执法监督工作在方式、方法上不被人所接
（二） 法制机构职责定位影响执法监督开展。 当前，法制机构充当了执法监督裁判员和行政执法运动员的双重角色，既要全力开展法制机构的“主业”执法监督，又要从事诸如窗口处罚2000元以上审批、涉税证明、破产清算、涉外税收综合管理等“副业”工作。往往使法制机构陷入职责交叉、角色错位的尴尬境地。法制机构既是监督者，又是被监督者；既是责任追究的实施者，又是责任追究的对象。由于职责交叉和大量的事务性工作，又耗费掉了法制机构开展执法监督这个核心工作的时间和精力，也使执法监督工作产生了双重矛
（三） 存在弱化事前、事中监督的现象。 通过日常执法检查、专项执法检查及过错责任追究的有效落实，法制机构的事后监督职能已根深蒂固，给广大干部以很大触动。但事前监督、事中监督职能，仍没有引起干部的广泛重视，尤其是规范性文件合法性审核的报签、执法行为运行中存在问题的反馈等，执法监督意识急待提高。事后监督仅起到弥补作用，但对于给纳税人已经造成的损害是无法得到有效弥补的，针对其效果，就纳税人而言，远远略于事前监督、事中监督。因此如何把执法问题消灭在源头，防患于未然，就成为迫切需要解决的问题。
（四） 执法监督与其他部门的协调关系有待进一步理顺。 只有全员性的执法监督才能使此项工作有效深入的开展，因此多部门的协调配合就成为开展执法监督的关键。一是根据执法监督工作高于其他工作，而法制机构地位与其他科室相同的特点，要想充分体现执法监督的作用和职能，协调监督中就存在一定的难度；二是在执法责任制的具体贯彻落实中，责任追究会影响部分科室及人员的利益，使得执法监督力度越大，相关科室配合力度就越小，其他科室对执法监督工作的不理解和消极配合，给执法监督工作的顺利开展产生了一定的阻力。因此，如何同其他部门协调配合，建立有效运行机制，在执法监督中充分发挥各科室职能，成为当前执法监督研究的重点。
（五）执法检查项目确定缺乏科学化的根据和指标。 执法检查项目的确定主要根据市局、区局工作重点与以往的工作经验，这种方式确定检查项目缺乏科学的指标和合理的来源，很难做到计划性、针对性、有效性和可执行性，对于不断发展变化的税收工作缺乏有效的支持。因此，如何在执法检查项目的确定上坚持实效性、及时性、针对性、科学性、全面性原则，由经验型向科学型、信息型转变，由务虚向务实转变，由定性向定量转变，保证执法检查工作更系统地展开，脱离盲目，走向理性成为我们下一步需要研究的课题。
（六）执法监督人员缺乏有力支持。 执法监督工作是一项综合性很强的税收法制工作，他的运行涵盖了税收工作的各个方面，是专业化与综合化的统一。单凭法制机构内部人员自身的力量很难开展好此项工作，需要各部门的配合和专业人才的支持。因此，执法监督工作向法制机构、业务科、税务所三结合模式转变，化分散为合力成为执法监督发展的必须。
（七）执法监督工作对政策实体问题的监督不到位。 我们的执法检查还依然停留在对执法程序和执法文书的检查上，针对危害税务机关依法治税工作开展的相关政策实体问题、征管制度执行等问题的监督工作涉及不多。因此，执法监督工作如何从初级监督走向高级监督，从对程序的监督走向对实体的监督就成为我们必须面对的问题。
二、完善执法监督组织机制的必要性和重要性
（一） 完善执法监督组织是健全执法责任制的需要。 法国启蒙思想家卢梭指出“没有制约的权力必将导致腐败”。近年来，随着地方税收工作的发展和纳税人法治意识的增强，税务机关的执法权受到越来越多的关注，而如何制约税收执法权就成为各级税务机关所要面临的重要课题。在此背景下，行政执法责任制就应运而生。而税收执法监督组织机制的产生对于已经建立的执法行为工作规程、执法行为职责、过错责任制度、执法考核评价体系等都具有重要的突破，可以说是执法责任制的“助推剂”，是执法责任制的有效“执行者”。
（二）建立、完善执法监督组织机制是有效执行的需要。 为全面落实王纪平局长在2004年税务工作会议讲话的精神，健全税收执法责任制，把“有效执行”与税收执法监督组织运行机制相结合，以“有效执行”六要素来指导和建设。即正确把握“四个一”的治税思想内涵，以服务执法、规范执法为宗旨，探索科学有效的执法监督新模式，是建立“有效执行”的执法监督新机制的前提条件；合法、合理的税收行政执法检查评价体系，是建立“有效执行”的执法监督新机制的关键；深化“阳光监督”，强化高效、全能的执法监督组织，运行全过程、全方位的执法监督机制，是建立“有效执行”的执法监督新机制的核心；塑造团结进取、充满活力、凝聚向上、协调有序的执法监督队伍，是建立“有效执行”的执法监督新机制的动力；锻造自己的人格，丰富自己的头脑，实现以人为本、具有丰富底蕴的地税文明执法文化，是建立“有效执行”的执法监督新机制的基石；充分的沟通，增进信任、互敬，创造高效的工作氛围，是建立“有效执行”的执法监督新机制的保证。
（三）完善执法监督组织机制是加强执法服务工作的需要。 税收工作是执法与服务两种行为的混合体，离开了执法就无法谈及服务；同样，离开了服务也就谈不上执法，二者贯穿于税收工作的始终。税务机关开展执法监督工作、完善执法监督组织机制在根本上是为基层执法人员服务，是间接为纳税人服务的一个更深层次的体现。通过执法监督组织机制的建立和运行，可以有效的协调各部门，明确职责，形成合力，从而实现了税收服务工作所要达到的根本目的。
（四）建立执法监督组织是提高执法水平的需要。 严格、公正、文明作为执法活动的标准，是社会发展对税务机关提出的时代要求。作为为国家聚敛财富的税务部门，如何切实提高队伍的执法水平，确保严格、公正、文明的执法，实现依法征收和应收尽收，不收过头税就成为营造良好税收环境的重大课题。另一方面随着改革开放的不断深入，人民群众的法律意识、法制观念也在不断增强，对税务机关提高执法水平的呼声越来越高，群众对执法工作监督的力度也在不断加大，而这一切都要求我们在执法过程中注重严格、公正、文明。因此除了要全面提高税务干部素质，建立科学、完善的税收法律法规体系外，进一步完善执法监督组织机制也是重要的内容之
三、关于完善区县级执法监督组织机制的具体设想 税收执法监督组织是改革创新北京地税执法监督有效执行的组织载体。广泛开展调查研究，科学分析现有执法监督工作中的利弊，解决监督中存在的问题，梳理业务流程，明确职责体系，实施合力化管理，树立业务科执法监督主导地位，推动税收执法监督组织的内涵式协调化运行。建立完善执法监督组织运行机制，将充分体现执法监督组织成员的合力作用，在充分协调中发挥各科室职能的同时，体现事前敬告与规范辅导理念，使执法监督组织运行工作更加理性化、科学化。
（一） 执法监督组织运行机制的内涵。 税收执法监督组织是指税务系统内部开展执法监督、指导规范工作的一种组织模式。税收执法监督组织运行机制是指以业务科与基层税务所共同参与执法规范、检查工作为特点，以法制科为中枢，业务科为基础的横向机制，和以法制科为中枢，业务科为主导，基层税务所为基础的纵向机制。税收执法监督组织运行内容是以指导在前、检查在中、整改在后，集指导培训、事前规范、查前准备、参与检查、政策支持、问题整改等为一体的多层次、多成员的网络状执法监督工作。
（二） 税收执法监督组织运行机制的特点。
1、组织特点。 充分体现业务科执法监督职能，明确执法规范中业务科的职责，确定业务科为执法监督工作的主导地位，法制机构为组织协调中枢，共同组织开展执法监督工作，使执法监督充分融于税收征收工作，服务于税收征管工作。
2、组织工作内容特点。 充分转变观念，融监督于规范服务之中，弱化执法监督氛围，充分体现事前、事中规范执法职能，严格要求指导在前、检查在中、整改在后的程序，深入作好基层税务所的日常指导和规范工作，体现执法管理的人性化、科学化。
3、组织人员特 建立一支坚强有力的执法监督队伍，通过各科室所设立执法监督员的机制，储备应用充足的执法监督人力资源，为工作的开展提供有力保障，有效组织好执法监督员队伍，提高全局的执法行政水平。
（三） 税收执法监督组织运行的原则。 税收执法监督组织从全局执法监督工作出发，坚持“充分协调与合作，及时指导与培训，主动监督与规范，积极沟通与反馈”的原则，通过执法监督组织的有效运行，在执法监督、执法规范工作中形成合力，推进全局税收执法整体水平的不断提升。
（四） 税收执法监督组织运行机制的要素。 该机制构成以组织职责、日常指导工作、日常规范工作、执法检查准备工作、实施执法检查工作、执法检查后规范工作、组织管理等六要素为一体的执法监督运行管理的新模式。税收执法监督组织成员由法制科、征收管理科、检查科、计划会计科、税政科以及税务所执法监督员组成，同时明确各成员的职责。日常指导工作、日常规范工作、执法检查准备工作、实施执法检查工作、执法检查后规范工作是执法监督工作的五个必经环
（五） 组织运行具体工作内容。 税收执法监督组织负责税收执法规范和税收执法检查工作。税收执法检查包括日常执法检查、专项执法检查、专案执法检查，税收执法规范工作包括日常指导工作和日常规范工作。 业务科：提出日常检查项目参加执法检查工作，提交检查报告。负责开展日常税收政策的指导、规范、培训；对政策的落实监督、管理、反馈和各项税收政策的解疑、判定工作。 税务所监督员：按区局执法检查工作的要求作好自查工作，对执法检查中发现的问题及时进行整改，对执法中发现的执法隐患、薄弱点及时反馈。 法制科：按程序组织具体执法检查工作，对检查出的问题进行分析，按季度组织业务科开展对税务所的指导培训，组织开展执法专题会进行情况交流。检查税务所整改情况，牵头创办《税收执法监督组织运行工作月刊》向全局和党组反馈执法监督组织工作开展情况。 （转载大兴地税局网站）
