新时期税收面临的挑战
一、税收在宏观经济运行周期中的作用
当前，社会各界对宏观经济运行形势非常关注，对宏观形势进行预测的机构很多，理论界研究这类问题的文章也很多。 应该说这是我国宏观经济管理质量提高的一个表现。过去在计划经济体制下， 我国经济大起大落的现象非常严重， 现在几乎不可能再出现那样的情况。 因为政府机构和学术界中的专业人士都在密切地关注我国国民经济运行的动向， 一些问题刚出现苗头， 正所谓 “风起于青萍之末”， 就会被一些专家、学者抓住。 这些问题抓住以后， 由于经济形势分析的传递渠道很畅通， 很快就能够反映到决策上。 2004年第二季度我国集中出台了一系列调控的政策和措施， 与1993年相比， 可以说我国政府宏观调控的能力和水平有了很大提高。 从总体上看， 2004年以来实施的宏观调控措施要比1993年早， 因此效果也比较好， 这说明我国政府部门和学术界对宏观调控的认识水平和把握能力都有了很大提高。在这些宏观调控措施里，税收也应是其中重要的一项。 但是，就目前来看， 研究税收对宏观经济的影响、税收在经济运行周期中的作用的文章并不多。 在经济过热时， 哪些税收因素对过热的经济起了推波助澜或降温的作用 ； 在实施紧缩性宏观调控时， 税务部门又采取了哪些措施进行反周期调节， 使过热的经济降温了。 至今我还没有看到一篇有关这方面比较全面的、高质量的分析文章。就对宏观经济的影响而言， 在税收政策中有很多因素值得关注。 举一个例子， 2004年出口退税机制的改革是一项对经济有较大影响的税收政策， 对保持外贸进出口的良好形势起了很大的推动作用。 但是， 从宏观经济发展来看， 这项政策中的某些因素的短期效应对2004年的经济过热也产生了一些推波助澜的作用。 2004年我们把以前年度政府欠企业的出口退税全部还清了， 这就相当于增加了企业的流动资金， 这对宏观经济显然是一个 “升温” 的政策。 还有一些政策起到了反周期调节的作用， 如2004年欠税清理了不少， 欠税是企业占压政府资金， 清理欠税就是反周期调节， 相当于紧缩银根的政策。 还有，加强征管也是反周期调节，征管加强了，征收率提高了， 企业偷逃税就少了， 有利于抑制投资膨胀。仔细研究就会发现， 在我国的税收政策中， 有对宏观经济运行产生正向调节作用的，也有产生逆向调节作用的。 当然， 有时一项政策的实行， 既有正向作用， 也有逆向作用，是很复杂的， 不是一加一等于二的问题。 我觉得税收理论界在这个方面分析不够， 研究不深， 而这样的分析又是政府决策迫切需要的。 税务部门对于税收政策效应的研究， 分析具体效应的多，分析宏观效应的少，我认为这是一个很大的欠缺。 这说明一个问题，就是税收研究人员对于宏观经济运行把握不够， 对宏观经济理论学习不够。 所以， 在经济运行周期中， 很少有人提出来， 税收应该进行哪些反周期调节。当前， 我们落实科学发展观， 建设小康社会、和谐社会，必须采取各种措施，确保宏观经济平稳运行， 减少波动， 提高经济运行的质量， 这其中税收是论文格式一个很重要的角色。 但是我们对此的分析和研究都不够， 全国性的研究不够， 各省的研究也不够。 这是税收科研领域一个薄弱的方面。 在社会各界研究宏观经济的时候， 很多部门的研究人员和学者都发表了很多意见， 较少听到税务界的声音， 这说明我们这方面研究的水平还比较低。 所以， 税收研究工作要提高研究质量， 必须要大力加强税收综合性研究， 加强对税收政策宏观效应的研究。 否则， 我们的很多成果在操作环节有用， 到了宏观经济领域就发挥不了作用。 我们很需要加强这方面的工作， 提高税收研究的水平， 使税收研究工作再上一个台阶。 在社会上研究宏观经济发展重大问题的时候， 应该有税务界的声音。 应该让社会各界认识到， 在讨论这些宏观经济问题时， 一定要听听税务界的意见。
二、财税工作的中长期战略目标
这个问题是由财税系统长期致力于提高财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重（以下简称“两个比重”）的战略联想起来的。最近一段时间， 财税部门的领导和财税理论界对“两个比重”问题很少提了，原因何在？因为近年来“两个比重” 逐年提高， 已经基本达到了预期的目标，不考虑社会保障费， 与一些典型的市场经济国家相比也相差不大。 现在的情况是， 在 “两个比重” 问题上，过去的战略不合时宜了， 但能够在社会各界达成共识、既科学又合乎我国实际、并且能够指导下一步财税工作的战略提法还没有， 这说明现在是一个模糊的时期，是需要研究人员发挥作用的时期。 我们应当分析 “两个比重”， 为确定今后财税工作战略提出我们的意见。我的基本看法是， 现在我国政府占用的财力资源（包括预算内的收入和预算外的收入）在GDP中所占比重已经不是很低了。 我国的预算口径跟西方国家的预算口径相差很大。 最重要的差别是， 他们的政府收入中包括社会保障收入， 并且社会保障收入占政府全部收入的比重一般都要达到1/3左右 （如美国、日本、英国等市场经济国家）， 一些高福利国家的上述比重还要高（如瑞典、芬兰）。美国政府收入（不包括社会保障收入）占GDP的比重在21%左右，日本在20%上下。2004年我国的预算收入（不包括4 000多亿元的社会保障基金收入）占GDP的比重已经超过19%，与日本相似。加上社会保障收入，我国政府收入占GDP的比重将近23%。但我国社会保障收入总体水平比较低，仅占GDP的3%～4%，美国社会保障收入占GDP比重超过10%。另外，我国中央财政收入占全国财政收入的比重自1994年以来也有了很大幅度的提高，近年来大体保持在55%左右，2004年已达到60%左右， 基本实现了实施分税制财政管理体制的初衷。因此， 我们现在有可能得出这样的结论 ： 我国财政收入比市场经济国家低的主要原因是社会保障收入部分过低。 而我国不包括社会保障收入的财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重已经不是很低了。政府履行职责、维持国家机器正常运转， 到底应该从GDP里拿多少钱用于政府的开支， 这是一个很重要的问题。 国债也是一种政府占用的财力资源， 其发行额度确定在什么水平比较合适， 值得研究。 对于政府在全社会财力资源中的集中度的问题， 为什么前几年没有给予关注， 现在要给予关注？因为前几年我国财政收入占GDP的比重比较低， 要保证政府履行基本职责， 就一定要提高这一比重。 但现在情况发生变化了，从未来3～5年税收收入的发展趋势来看，我们可以有把握地说， 我国税收收入占GDP的比重还会继续提高， 这个趋势至少还会持续几年。 但是， 这个比重不应该无限提高。 因此， 我们要研究提高比重的目标应该是多少。 这个问题值得认真研究， 既要做规范性研究， 也要做实证性研究， 因为需要政府确定一个比较合适的比重作为财税工作的战略目标。
三、税制改革的指导思想和原则
怎样看待我国的现行税制？我个人认为， 现行税制已经运行11年了，应该重新设计。因为现行税制是1993年设计的，今天的现实状况已经发生了重大变化， 按当时的经济形势、当时的指导思想设计的税制已经不适应今天经济发展的要求了，应该根据国际、国内经济、社会发展的新形势， 按照新的指导思想， 遵循市场经济的基本原则来设计新的税制。1993年设计现行税制的时候， 把治理通货膨胀、遏制经济过热作为税制设计的一个重要指导思想， 因此就有了实行生产型增值税等一系列具体的政策措施，现在看有不妥之处。 因为通货膨胀是经济运行周期中的短期现象，治理通货膨胀也是一项短期任务， 而税制是要在一段较长时期内保持相对稳定的， 不能朝令夕改。因此，在设计一个长期的税收制度时，如果过多地容纳了短期的政策目标，显然是不合适的。 比如1998年，虽然出现通货紧缩、投资低迷情况，却还要维持对投资课以重税的政策， 而当时不可能根据经济运行周期来重新设计适应经济发展要求的税制。 我认为，一个税制和经济周期的联系应该是比较小的， 不应该和经济周期的某个阶段有非常大的关联。 否则， 经济运行稍有波动， 税制对经济发展就会产生负面影响。1993年税制改革时还有一个原则， 就是保持原税负不变。 为什么要这样做？因为当时要推出分税制的财政管理体制， 解决中央与地方之间的财政分配关系，税制改革必须为分税制提供基础。 保持原税负就是要确保税收收入不能有太大的波动。按照这样的原则，设计税制时， 就要预先进行收入的测算， 主要税种的税率（比如增值税税率、企业所得税税率等）就是根据这样的测算确定的。 当时的原税负是带有浓厚计划经济色彩的税收负担水平， 而新的税制是在社会主义市场经济体制下适用的。 这样确定税收负担的结果是 ：在若干个主体税种上， 现行法定税负水平与市场经济条件下企业应该承担的税负水平相比是偏高的。当前研究税制改革， 必须改变保留原税负这个原则，按照市场经济的原则科学地确定税负水平。那么， 市场经济体制下的税收负担是按什么原则确立的呢？我认为， 第一， 是保证政府的基本论文格式需要。 市场经济的政府也需要维持政府运转的各项支出， 因此税收必须要有一定的规模， 否则政府无法维持。 税收规模太小就得借债， 但是借债是有限度的 （比如占GDP的比重不宜超过3%， 占财政收入的比重不宜超过60%）。第二， 要使我国的经济有竞争能力和创新能力。我们再来看看1986年美国里根政府所实施的税制改革。 里根总统进行以减税为主要特征的税制改革有两个目的 ： 第一， 要保持美国技术创新在世界上的领先地位。 第二， 要进一步增强美国企业在世界市场上的竞争力。这是美国1986年税制改革的指导思想。很多研究美国历史发展的人认为， 那次深受供给学派影响的税制改革， 是美国20世纪90年代信息技术发展带动经济腾飞的一个重要因素。 美国政府的税制改革能够促进经济的大发展， 与其指导思想的正确确立密不可分。我国现行税制中某些因素对于技术创新、技术进步鼓励支持不够。 比如， 企业所得税的税前扣除标准有很多的限制， 包括研究与开发费用 （R&D）。 在这样的税收环境下，我国企业R&D占销售收入比重只占1%，这几年略有增长，但是还不到2%，而西方发达市场经济国家中的跨国公司都在10%以上。 技术进步是需要投入的， 我国对于技术研发的低投入必然导致技术进步缓慢。设计税制改革方案应该从遵循市场经济的税制原则来考虑。 在税负设计的问题上， 至今在我国还没有形成共识， 社会上还没有普遍认识到应该如何鼓励技术创新， 如何提高企业竞争能力。 现在的经济发展靠什么？靠技术。 目前我国低水平重复建设很严重， 很多投资是没有技术含量的， 比如年产20万吨的小水泥厂， 类似这样的低水平生产太普遍了。 市场经济是在竞争中发展的， 竞争的核心是技术创新。 目前我国的税制中缺少鼓励技术创新的内容。 当前研究税制改革，可以借鉴美国1986年税制改革时的一些设计思想。 我国在这方面确实比较落后， 但是落后并不可怕， 关键是我国现在的制度还没有提供缩小差距的机制， 这才是令人非常担心的。 我们一定要努力缩小这方面的差距， 调整原来计划经济时期确定的税负水平， 设计一个能够鼓励创新， 鼓励技术进步， 提高企业竞争能力的税制， 这种税制才是在市场经济体制下行之有效的税制。今天我们用鼓励创新， 鼓励技术进步， 提高企业竞争能力这样的原则来评估现行税制， 就会对新税制的设计方向有很多新的认识。 我们不能仅仅局限于对一个税种、一项政策进行研究， 一定要站在一个更高的角度，以长远的、发展的眼光来考虑税制问题， 这样才能建设一个促进我国国民经济长期、稳定发展的税收制度。
四、税收调节收入差距，保证社会公平的作用
现在我国面临的一个主要矛盾就是收入差距拉大， 在我国建设小康社会、和谐社会的过程中， 这是一个引起全社会关注的问题。 其实收入差距拉大说到底还是经济学里的公平与效率的矛盾。 当前， 城市与农村之间， 东部与西部之间， 以及不同的群体之间的收入差距都在拉大，有关反映公平的各项指标都表明， 尽管政府采取了不少措施， 我国的收入差距扩大的趋势仍在发展之中。从社会公平方面来看， 我国的税制应该是什么样的税制？我认为这个问题现在也没有论证清楚。例如， 关于个人所得税改革， 在税制形式上的转变讨论很多， 是实行分类税制， 还是综合税制， 还是分类与综合相结合的税制， 但对于个人所得税的功能 （即如何调节收入差距）、个人所得税改革的目标 （即改革后能够使基尼系数降到什么水平） 等一些基本问题研究得很不够。这里讨论有关个人所得税的功能， 即个人所得税和企业所得税对股息、红利的重复征税问题。 现在各国都意识到了这是一个必须重视的问题， 也纷纷采取措施来消除重复征税 （当然目前做不到全部消除， 只能部分消除）。 消除重复征税的方案很多， 问题的核心是减少对企业所得税的征收， 还是减少对个人所得税的征收。 美国总统布什的做法是减轻股息、红利的个人所得税， 这一做法引起了美国国内广泛的批评， 说这一做法有利于富人， 不利于穷人， 会使美国的收入差距进一步扩大。 布什总统如此为自己辩护：给富人的投资收益减税以后， 将增加富人的收入， 富人就会增加投资， 从而给穷人增加就业机会和收入， 这样对富人、穷人都有利。 所以， 尽管此项政策会拉大收入差距， 但是从全社会资源配置效率的角度来说， 达到了“帕累托改进”， 因为穷人、富人的处境均有改善。那么， 我国应该如何消除个人所得税和企业所得税对股息、红利的重复征税？肯定有不同意见， 但是我认为在研究这个问题时要注意两点：1.我国居民收入的增加将直接增加居民储蓄。 在中国， 大部分储蓄的目的是为了将来的消费支出， 包括可预期的和不可预期的， 储蓄增加可能不会提高私人投资的意愿。2.要综合考虑股息、红利与居民储蓄存款利息之间个人所得税的负担平衡问题， 以及股息、红利这类非勤劳所得与工资、薪金、劳务报酬等勤劳所得之间个人所得税的负担平衡问题。个人所得税收入在全部税收收入中所占比例不是很大， 但这个税种的政治性、政策性很强， 对它的功能一定要深入研究。我国的个人所得税，不论是对工资、薪金征收， 对劳务报酬征收， 还是对居民储蓄存款利息征收， 都必须明确征税的目的， 目的不明确， 税制无法设计。公平有很多种，比如机会公平和结果公平。 个人所得税主要针对结果公平。 当然， 解决社会公平问题不能仅仅依靠所得税， 还有机会公平、竞争环境的公平问题，等等，需要其他政策、措施来解决、规范。 比如， 本届政府对弱势群体的关注， 包括减免农业税、下岗失业人员再就业的税收优惠政策， 提高增值税、营业税的起征点， 等等， 采取这些措施都是为了实现社会公平。 我国的个人所得税在解决结果公平上扮演什么角色关系重大， 税务部门有责任、有义务把这个问题研究清楚。 因为这对我们贯彻落实科学发展观、建设小康社会、和谐社会等国家大政方针是非常重要的。
要推动全社会在这个问题上统一思想，统一认识。
