“十三五”时期中国人口发展面临的挑战与对策
摘 要：“十二五”时期中国人口持续保持低速增长，人口老龄化程度不断加深。预测表明，中国劳动年龄人口及比例将不断下降，人口老龄化将以世界上少有的速度快速提高，总人口将在2026年左右达到高峰后开始下降。“十三五”时期中国人口发展将面临人口结构失衡、劳动力供给下降、养老服务需求快速增长、城镇化转型等多方面的挑战。为应对这些挑战，必须尽快全面放开二孩生育，转变经济发展方式和开发人力资源，大力发展养老服务业，积极推进新型城镇化等。
关键词：人口老龄化；生育政策；经济发展方式；养老服务；新型城镇化
作者简介：张车伟，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员（北京 100028）
林 宝，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员（北京 100028）
“十三五”是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。人口是影响中国经济社会发展的“常变量”，不仅会影响到“十三五”时期各项经济社会发展目标的实现，更关系到全面建成小康社会和中华民族伟大复兴中国梦的实现。为了对“十三五”时期中国人口发展状况有更深入的把握，本研究将分四个部分进行分析。第一部分分析“十二五”时期人口发展形势，第二部分分析中国人口发展的长期趋势，第三部分探讨“十三五”时期人口发展面临的挑战，第四部分为对策和建议。
一、“十二五”时期中国人口发展形势{1}
1.人口自然增长率处于历史低位，生育率接近超低状态
“十二五”头三年中国人口继续保持低速增长。截至2013年底，中国总人口达到了13.61亿，较2010年增加了约2 000万人，年均增长约660万人。“十二五”时期人口自然增长率延续了“十一五”末期以来处于历史低位的趋势，保持在5‰以下。“十二五”时期的出生人口规模缓慢回升，出生人口规模重新回到了1 600万以上，并表现出逐渐上升之势。
中国人口保持低速增长的根本原因在于人口转变已经进入低生育水平状态。自20世纪90年代初总和生育率低于更替水平以来，中国的生育水平持续下降。2010年第六次人口普查数据显示，总和生育率仅为1.18。虽然这一数字有可能低估中国实际的生育水平，但中国真实生育水平已经很低则是一个学术界公认的判断。有研究认为1996～2003年总和生育率为1.4左右；最近几年略有回升，大概也只有1.5左右的水平{2}。我们以人口预测方法，根据2011～2013年的人口数、出生人口数和生育模式可以推算出，2011～2013年总和生育率约为1.47～1.48。2014年，放开实施 “单独二孩”生育政策后，普遍预期人口出生率、出生人数和总和生育率都有显著回升，但是实际情况却是申请“单独二孩”数量明显低于预期，回升幅度均十分有限。根据人口预测方法进行模拟，可以推算出2014年的总和生育率约为1.50。由于2014年3月以后怀孕的妇女预计将陆续在2015年开始生育，而各地区“单独二孩”政策基本上是在3月份以后逐渐放开的，因此2015年单独生育二孩的夫妇将会多于2014年。总体上，2015年的出生人口数、出生率和总和生育率虽然会在2014年的基础上有所回升，但根据现在的情况推测，总和生育率估计将不会出现大幅上升，生育率将持续保持在接近超低生育水平状态。
2.人口老龄化持续加速，总抚养比开始上升
人口老龄化持续加速是“十二五”时期人口年龄结构变化的主要特征。进入“十二五”时期以来，中国人口发展出现了少儿人口比例和劳动年龄人口比例双降、老年人口比例上升的局面。0～14岁少儿人口比例延续了前期下降趋势，从2010年的16.6%下降至2013年的16.4%，但下降速度有所放缓；15～64岁劳动年龄人口比例在2010年达到74.5%的高峰基础上开始下降，2013年下降至73.9%；65岁及以上老年人口比例则从2010年的8.9%上升至2013年的9.7%。根据中国人口发展趋势，少儿人口比例将趋于稳定，劳动年龄人口比例则将继续下降，老年人口比例则将持续上升，到“十二五”时期末，预计将达到10.5%左右。
与各年龄段人口比例变化相联系，“十二五”期间中国人口总抚养比（0～14岁人口与65岁以上人口之和/15～64岁人口）出现了上升，即劳动年龄人口的相对负担开始加重。进入“十二五”时期以来，由于少儿抚养比趋于稳定，老年抚养比不断上升，总抚养比开始从2010年的历史低位开始攀升。2011～2013年，少儿抚养比稳定在22.1%～22.2%，老年抚养比则从12.3%上升到13.1%，总抚养比也随之从34.4%上升至35.3%。
3.流动人口规模继续扩大，城镇化率不断提高
“十二五”期间，中国人口流动规模继续扩大。根据第六次人口普查数据，2010年普查时人户分离人口达到2.61亿，其中流动人口为2.21亿。进入“十二五”时期以来，流动人口继续上升，2013年流动人口达到了2.45亿，年均增加约800万人。如果按照“十二五”前三年平均增长规模推算，到“十二五”期末，流动人口将超过2.6亿。
农民工是中国人口流动的主体。根据国家统计局的监测结果，2013年外出农民工达到了1.66亿人，其中举家外出农民工数量达到了3 525万人。进入“十二五”时期以后，外出农民工规模虽然仍保持扩张态势，但增速明显减缓。2010年，外出农民工增速达到了5.52%，随后逐年下降，到2013年仅为1.68%；与此同时，举家外出农民工的增速却从2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，举家外出农民工占全部外出农民工的比例从2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，农民工举家外出的趋势逐渐加强。{3}
由于大规模人口流动，特别是农民工从农村向城镇的流动，“十二五”时期城镇化率快速提高。自2000年以来，中国城镇化率几乎成直线上升，“十二五”时期依然延续了这一趋势，年均提高约1.3个百分点，到2013年已经达到53.73%。人口城镇化水平的快速提高与人口流动密切相关。根据统计局监测结果，外出农民工几乎100%流向城镇，人口流动实际上是人口城镇化过程。2013年，跨省流动的外出农民工流入城镇的比例是99.1%，省内流动的外出农民工流入城镇的比例是100%，其中，跨省流动农民工主要流入大中城市，省内流动农民工主要流入小城镇。{4}
对于全面放开二孩生育，我们应该有这样的认识：如果带来生育水平的反弹，则应该被视为正面和积极的信号，因为放开生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，则意味着不符合政策的初衷，同时也意味着陷入了低生育率水平“陷阱”。很多人担心放开生育会带来生育堆积其实是一种并不完全正确的思维。全面放开二孩生育，不仅有利于缓解人口老龄化趋势，有利于家庭和谐稳定，更有利于社会公平公正，这实际上已经是当前最大的民生政策。从这个意义上说，全面放开二孩生育政策越早越好，早放开，早收益；而越晚放开越不利，后果也越严重。
2.经济转型与人力资源开发并举，化解劳动力供需矛盾
面对可能出现的全局性劳动力短缺局面，必须从供需两方面入手，实现动态平衡。从需求方面，要实现经济增长方式转变和经济结构转型升级，提高劳动生产率，减少对新增劳动力的需求；从供给方面则必须积极推进人力资源开发，尤其要开发大量低龄老年人力资源。
经济增长方式转变和经济结构转型升级是中国进入经济新常态后面临的艰巨任务，也是“十三五”期间面对将出现的全局性劳动力短缺应该采取的必要措施。在劳动力短缺日益明显、劳动力价格不断攀升的情况下，中国经济的增长方式必须发生深刻的变革，其中，最主要的变化就是需要从要素积累的增长模式转向以改善经济效率为主的经济增长方式{14}。从劳动力投入的角度来说，经济增长要更多依赖于劳动者素质的提高进而提高劳动生产率，而非依靠更多的劳动力投入。为此，一方面必须继续消除劳动力流动的各种制度障碍，实现劳动力资源的合理配置；另一方面必须加大人力资本投资，从教育和培训两个环节实现人力资本与产业结构的更好结合，促进劳动生产率的提高。
中国目前存在大量低龄退休人员，开发其潜力是今后的主要方向。鉴于我国退休年龄规定始于几十年前，已经显得过低，建议“十三五”期间开始延迟法定退休年龄，为开发低龄老年人力资源进行制度性安排。我们建议按照并轨先行、渐进实施和弹性机制的原则逐步延迟退休年龄。具体建议为：首先，实现养老金制度并轨，将退休年龄归为两类：职工养老保险领取年龄和居民养老保险的领取年龄。其次，职工养老保险的退休年龄改革方案分两步走。第一步：2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。第二步：从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。再次，居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁，直至2045年完成。同时在退休年龄改革中引入弹性机制，可考虑以法定退休年龄为基准，规定人们可提前或延迟5年退休，但养老金待遇与退休年龄挂钩。测算表明，延迟退休年龄可有效改善城镇劳动力的供给状况，增加城镇适龄（退休年龄以下）劳动年龄人口，延缓其比重下降趋势{15}。
3.加快养老服务体系建设，大力发展养老服务业
“十三五”期间养老服务需求将快速增长，必须进一步加快养老服务体系建设，大力发展养老服务业。
养老服务体系建设重点在于分清政府、社会和家庭在养老服务中的责任和作用。尽管在各种政策文件中均提出要建设“以居家为基础、社区服务为依托、机构为支撑”的养老服务体系，但是进展仍然不尽如人意。当前的社会养老服务体系建设还存在一系列问题，如：政府公共服务职能不到位，对养老服务体系建设的推动不力；社区养老服务发展严重滞后，无法对居家养老形成有效支撑；养老机构功能紊乱，质量参差不齐，影响机构养老的补充作用{16}。
要完善养老服务体系建设，必须发挥政府的主导作用，调动社会各主体的积极性，共同承担养老责任，逐渐形成以老年人为中心的由家庭、社区、养老机构、其他社会成员和组织等组成的多层次养老服务体系，实现“政府公共服务职能到位、养老服务和产品充足、老年人选择空间充分”的养老服务目标。在此体系中，老年人处于一个由多个同心圆组成的体系之中：最中心是老年人，外围第一层是老年人的家庭成员、第二层是社区、第三层是企业、其他社会组织和个人，包括养老机构。老年人可以向任何一层寻求养老服务，但最终向哪一层寻求服务，将取决于老年人的选择。在这样的一个体系中，社区养老服务能力是关系整个养老体系建设成败的关键所在。要实现这一点，必须采取必要的激励措施鼓励家庭成员承担养老服务责任，构筑养老服务的第一道防线；建设覆盖城乡社区养老服务中心，完善社区养老服务功能；调整公办养老机构功能，合理引导民营养老机构发展，形成多层次的养老机构{17}。
发展养老服务业是建设养老服务体系的关键。只有一个欣欣向荣的养老服务业，才有可能向老年人提供各种养老服务，真正满足老年人养老服务需求。2013年，国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出了发展养老服务业的目标，即：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。为此必须加强各项任务的落实，如统筹规划发展城市养老服务设施；大力发展居家养老服务网络；大力加强养老机构建设；切实加强农村养老服务；繁荣养老服务消费市场；积极推进医疗卫生与养老服务相结合等。特别应该注意各项任务的分解和考核，要将各项任务加以具体落实，制定实施的时间表和路线图，确保提出的投融资、土地、税费、补贴、人才培养等各项政策措施得到落实，各项任务如期完成。
4.积极推进新型城镇化，真正实现人的城镇化
“十三五”时期是新型城镇化战略的具体落实和执行期，也是《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出各项具体目标和部署的实现期和完成期，该规划是否能真正落实和实施，完全取决于“十三五”期间的实施情况。因此，“十三五”期间必须进一步积极推进新型城镇化，确保各项规划目标的实现，真正实现人的城镇化。
一方面要以推进基本公共服务均等化实现农业转移人口市民化。基本公共服务的非均等化提供是以往城市快速发展的主要策略，在新型城镇化阶段，基本公共服务均等化提供是最基本的要求。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题，并就子女教育、就业服务、社会保障、医疗卫生条件及住房保障等方面提出了一些具体的要求。应该说，这些基本公共服务是农业转移人口在城镇化过程中迫切需要实现均等化的领域，也是制约其是否能够真正融入城镇、实现市民化的关键，应该对各项公共服务实现均等化的时间表及相关责任进行明确，避免有些地方政府回避相关责任，久拖不办，影响城镇化进程和规划目标的实现。同时，考虑到当前大量农民工在城镇就业和居住，存量巨大，“十三五”时期是农民工市民化需求巨大，相应的公共成本也快速增长，应该对此有提前准备，建立相应的成本分担机制。
