泰州市编委办创新方案一
大力推进经济发展转型升级工程
——完善我市省级以上经济开发区管理体制
一、我市各类开发区现状
我市共有各类经济开发区21个，其中，国家级经济开发区1个，泰州医药高新技术产业开发区；省级经济开发区7个。
21个开发区管委会中，副厅级的1个，正处级的1个，副处级的9个，正科级的10个。开发区管委会共设置内设机构92个。共核定各类编制1915名，实有在编人员1492人。各开发区内的人员管理，均为混岗使用。
开发区主要负责人的配备，主要有两种：一是管委会主任兼党工委书记，均由副市长担任；二是管委会主任与党工委书记分设，副市长任管委会主任或专职管委会主任，党委一名常委兼任（或专任）党工委书记。
开发区内职能赋予有两种模式：一是经济建设与社会事务一体化管理，如泰州医药高新区、泰兴经济开发区；二是开发区内经济发展与社会管理职能切块剥离，如靖江经济开发区。
二、发展中遇到的问题
随着开发区建设的不断推进，一些深层次的矛盾逐渐显现，尤其是管理体制、运行机制、机构编制等方面的问题，已对开发区的发展造成束缚，影响到开发区的开发、建设和管理。
（一）区内经济和社会事务一体化管理模式出现明显弊端
开发区既履行着区内城市管理、社区管理的大量职能，同时随着各级政府对农村工作的重视程度的加大，开发区内的农村社会事
1务管理的工作量也越来越大，区政合一的管理模式，一是大量的社会事务管理，影响了开发区经济发展主职能的发挥，不论是区机关还是所属乡镇（街道等），遇有中心工作，人员统一调度，难以保证负责招商引资和社会事务的人员专职其事。二是开发区的主职能是经济发展，为集中力量完成经济指标必然影响社会事务管理的力度、广度和深度。三是各部门要求开发区像其他行政区一样，参加统一开展的各种活动、各种检查评比，导致管理服务职能延伸。
（二）区内经济管理权限不到位
由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限，只能由各地自行把握，我市早在2001年市委就下发了《关于扩大泰州经济开发区管委会管理权限的意见》（泰委„2001‟297号），但市有关部门权限均未下放到位，另外，开发区相当一部分经济管理权限都是通过委托的形式赋予的，容易造成权责不清。《开发区管理条例》赋予开发区管委会的权限，被有关部门的行政规章和红头文件所强调的纵向集中管理所分解，一些原本下放的职能权限也逐步被上收。
（三）区内现有人事管理方式难以适应发展需要
目前，我市经济开发区各类编制均未实行总量控制，而是根据发展情况适当调整。区内所有人员的人事管理采取身份管理的模式，未打破身份、编制性质界限。竞争激励机制未有效建立，编制管理与人才引进的矛盾难以解决，目标考核难以落实到位，人员积极性难以调动。
三、创新方案
为增强开发区发展活力，促进地方经济社会又好又快发展，为
其发展提供必要的体制机制和机构编制保障已成为当务之急。
（一）规范运行模式，确保经济发展主职能的发挥
目前，就省级以上开发区管委会而言，作为政府的派出机构，都充分授予其经济权限和社会事务管理权限，这将导致：一是法律主体资格错位，一些权限法律法规明确规定由县级以上人民政府履行，二是开发区多数人员为从事招商引资等经济发展人员，其人员结构与社会管理需要不相符，致使开发区各项工作，特别是社会管理出现“真空”。因此，应规范其运行模式，实行经济运行（不含农村经济发展）和社会事务管理两分开。
县属省级经济开发区可借鉴江阴—靖江园区成功范例，园区成立了以江阴为主、靖江参加的园区管委会，负责园区的投资、建设、管理和招商，靖江市政府在园区设办事处（办事处主任同时兼任园区管委会副主任，正科级），负责园区范围内的社会事务和开发建设的协调工作。开发区内经济发展与社会事务的分开管理，有利于突出经济发展主职能的角色定位，同时保证区内社会事务管理的及时有效到位。
省辖市开发内缺少县级政府作为市政府与乡镇（街道）政府间的中间层次，市政府各工作部门不愿也不宜成为其社会事务的直接管理部门，可将开发区与临近的县级政府融合，其社会事务管理事项由县级政府直接管理，开发区只负责经济发展，待开发区经济发展和人口集聚达到县级政府规模时，可成立新区人民政府，如苏州虎丘区、常州新北区等。
（二）规范管理权限，赋予开发区管委会更多的经济管理权力 解放思想，更新观念，切实把开发区作为特殊的经济区域，实
行特殊的管理模式，赋予特殊的经济管理权限，给予重点扶持。按照“依法合规，能放则放”的原则，可以通过授权、委托等方式，将有关经济审批管理权下放给开发区管委会，保证管委会代表政府在区内行使相应的经济管理权限，增强开发区自主管理能力，提高运行效率。
（三）规范机构编制，确保开发区管理机构精干、高效
1．开发区的行政级别。省政府《关于进一步提升开发区发展水平的意见》（苏政发[2008]2号）文中明确，省级开发区管委会按不低于副处级设置。目前，国家级开发区管委会一般定为副厅，省级为副处，国家和省级的开发区机构级别已有规定，市级和县级开发区（园区）没有确定依据，一般由地方政府确定为正科，而有些市级和县级开发区，尤其是一些国家级产业基地、园区其经济总量和发展后劲已超过省级开发区，建议充分利用行政资源，调动积极性，以职级待遇吸引开发区建设发展所需的各类优秀人才，省级开发区经济总量低、缺少发展活力的明确为副处外，其余都可以明确为正处级，市级、县级开发区（园区）经济总量超过省级的，可以明确为副处。
2．开发区人员编制。开发区应实行灵活的用人机制，编制不作为重要的行政资源配置，仅核定少量的行政编制用于配备领导干部和引进高层次人才，并以5年为一周期，每周期根据开发区运行情况核定总量（含行政编制总量和事业编制总量）。引进研究生（高级职称）以上人才时，则执行市引进高层次人才按实增加编制的政策。
3．开发区人员管理。对开发区内所有人员的人事管理，均实行“五制”管理，即身份档案制、全员聘用制、岗位竞争制、以岗定
薪制、绩效考核制。区内人员原身份性质、编制性质、职务职级、职称、工资标准均作为档案保留。对人员实施岗位管理，一是有利于形成人才能进能出、能上能下的用人机制，最大限度地配置好区内人才资源，充分调动人员的积极性；二是有利于实施工作目标考核，建立科学的绩效评价机制，充分体现以实绩论英雄的理念；三是有利于解决编制与人员使用的矛盾，特别是人才引进的矛盾，使开发区在用人上享有较大的自主权。
