浅谈政府采购工程项目的成本与控制 王崇靖
一系十三队四区队 国际经济与贸易（招投标方向-专业） 摘要：伴随着中国加入WTO以及世界经济一体化时代的来临，中国的建筑施工行业也将由单一化的竞争格局走向既有国内建筑行业之间、也有国内建筑行业与国外建筑行业之间的多元化的竞争格局，目前国内许多建筑施工企业开始制定全球化战略，这些企业的国际化道路应该怎样走，很注重在投标价格竞争优势上的选择，但是价格要以成本为基础，成本的控制是建筑施工企业的增加盈利的根本途径，也是企业发展的基础。本文就采购工程项目成本过高问题进行探讨，在对成本控制的基础上提出降低成本的对策。 关键词：信息不对称分散与集中寻租败德行为规模经济
一、政府采购工程项目存在的问题
目前，在政府采购工程项目施工成本控制中，主要存在以下问题：一是对采购项目成本控制认识上存在误区；二是采购项目管理人员成本控制意识淡薄；三是缺乏可操作性的成本控制依据；四是忽视采购工程项目“质量成本”的管理与控制；五是忽略采购工程项目“工期成本”的管理与控制；六是成本核算不适应市场经济发展的需要；七是成本结算不全面。 本文就针对以上这些存着的问题，笔者就此从过程控制角度来对我国工程项目成本与控制进行探讨。
二、政府采购工程项目成本控制居高不下的原因
政府采购成本过高，既有操作层面的原因，也有制度方面的原因。
（一）操作层面的原因
1．信息不对称导致采购代理人发生败德行为
信息不对称是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。由于信息的不对称性，出现了委托代理关系。
在传统分散采购模式下，运用财政性资金进行采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政单位、事业单位、主管部门机关或单位采购机构、主管部门机关或单位采购人员和供应商。在公共财政体制和分散采购运行机制下，上述关系人相互委托，形成六种委托代理关系，构成委托代理链。层次过多的委托代理关系加剧了信息的不对称，由此形成了政府采购过程中的败德行为问题。
败德行为是指，在信息不对称和自然状态不确定下，某个代理人为了增进自身效用而采取了不利于委托人利益的行为。败德行为是事后信息不对称引起的，即是事后的机会主义。传统意义上的败德行为只涉及一个代理人，如偷懒等；在多代理人问题研究中涉及团体成员中的败德行为，当只有总的产出是可观察和验证而每个代理人的产出无法验证时就会发生团体败德行为，搭便车问题就是一个典型的团体败德行为。败德行为必然导致采购成本升高。 2．监督不力导致采购官员进行权力寻租 在公众—国家—采购官员这三位一体的采购权力委托代理之间，由于采购权力是多层委托代理下来的，随着委托代理链条的增多，相应加大了采购权力执行监督的成本。
采购权力委托代理运行失灵给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个公众身上就比较小；每个公众监督采购权力执行要花费时间和精力，而这部分机会成本对自己来说则非常大，而且，即使他监督的好——或保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的收益非常小，结果监督者就缺乏监督的积极性。这对于有理性又符合经济人本性的公众来说是得不偿失的。所以，每个人都会采取机会主义行为，希望别人来监督。采购管理部门对具体采购单位的监督也是很有限的。现在虽然进行管采分离改革，但很多都是“形散而神不散”，采购管理部门与具体采购单位存在裙带关系，共享寻租收益，导致集体腐败。
在预算监督方面，由于预算的编制比较粗糙，“外行看不懂、内行说不清”，且时而不时增加预算，“一年的预算，预算了一年”。可见，预算监督的效力也是很有限的。 从以上分析可以看出，监督不力，必然形成采购人员的寻租。 3．管采不分造成政府寻租异化
《政府采购法》第60条规定，“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”而实际上，财政部门在管采分离的改革中，没有真正实现管采分离，目前集中采购机构设置混乱，定位不准，导致政府采购中的寻租现象并未得到制止反而出现了异化。除少数政府实现了真正的管采分离外，如国务院、重庆、吉林、辽宁、黑龙江等地采用了由本级政府办公厅授权委托本级政府机关后勤管理部门管理集中采购机构，全国大部分省市采用的模式是将集中采购机构隶属于承担政府采购监督管理职能的本级财政机关的内设部门。政府采购事权仍然没有从财政机关分离出去，财政机关既当“裁判员”又当“运动员”，政事不分，职能不清，出现管理机构和执行机构“越位”、“缺位”的现象，或政府采购管理职能和执行职能合二为一的现象。集中采购机构权力过大，充当政府采购的领导者和决策者，其在采购项目中对选择供货商和招投标机构起着决定作用，[1][③]由集中采购机构设置不合理及定位不准确，可导致“分散寻租”到“集中寻租”的异化。 4．盲目扩大采购规模导致规模不经济
“规模经济”和“规模不经济”这两个概念是经济学中用来分析企业效益的。规模经济是指，随着厂商经营规模的扩大，其边际成本逐渐递减，也就是说收益的增加速度超过了成本增加的速度。规模不经济是与规模经济对应的概念，当企业经营规模超过某一点时，边际成本开始上升，即成本上升的速度超过收益上升的速度。由于规模经济效应的存在，一些组织总是扩大规模以取得规模经济。
在政府采购中也存在规模经济问题，分散采购由于采购规模小，在与供应商讨价还价时不处于优势地位，且易出现违规操作，而集中采购克服了分散采购的这一缺点，所以政府采购领域出现集中采购的改革浪潮。但盲目扩大集中采购却未必能降低采购成本，反而提高了采购成本。有些商品需要分散采购，实行集中采购效率反而会降下来，如某单位要购买几本书或者一套几百元钱的办公桌椅或者一部电话机都得经过集中采购，这明显是不妥的。再如，拆装一个窗户、刮几十平方的腻子、维修一条水管都得集中采购明显违背了规模经济的原则，会导致采购的边际成本上升，出现规模不经济。
（二）制度层面的原因
上面从各个侧面论述了采购成本过高的原因，但这些原因都是操作层面的，背后还有更深层次的原因，即制度缺陷造成采购人员利用特权进行腐败。
吴敬琏在论述制度与技术的关系时指出，“一个国家、一个地区高新技术产业发展的快慢，不是决定于政府给了多少钱，调了多少人，研制出多少技术，而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发展的制度安排、社会环境和文化氛围。”“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和怪僻的个人行为”，制度“总是隐含着某种对违规的惩罚。”衡量政府采购制度是成功还是失败，不只看政府采购制度是否给我们带来福祉，主要看出现违规行为时能否进行及时惩罚。我国《政府采购法》过于笼统，根本没有对违规行为的惩罚措施，导致了采购人员的胆子越来越大，想方设法钻空子，进行机会主义权力寻租，由分散腐败转变到集体腐败。所以，降低政府采购成本，发挥政府采购制度应该具有的优越性，那就要改革，就要进行制度创新。 三政府采购工程项目的成本控制。、优化项目施工组织设计和资源配置
工程项目运作的合理安排、劳动的组织、技术的进步和资源配置与工程进度的加快是项目最大的节约，因为企业的经济活动体现在施工生产的全过程，施工的合理安排与否、劳动组织和技术进步与否、资源配置科学与否决定着企业的成本水平。因此项目必须在工程上场后，对标书施工组织设计进行优化，或者根据现场实际变化情况，重新编制实施性的施工组织设计，使施工组织设计更加科学、合理完全符合工程项目的实际，尽量避免无效的工作量和重复劳动。采取先进的劳动组织形式、合理配置劳动力、材料、设备和资金等资源。最大限度地发挥各种资源的作用，提高劳动效率，降低劳动消耗。采取先进的施工技术，并在不降低工程质量的前提下，改变一些传统落后的施工方法，使用可替代的工程材料和机械设备，以提高施工效率，加快工程进度。
二、分解预算成本确定目标成本
工程项目中标后，项目以审定的施工图预算为依据，确定预算成本。预算成本是对施工图预算所列价值按成本项目的核算内容进行分析、归类而得的。其中有直接成本的人工费、材料费、机械使用费是根据工程量和预算单价计算求得，其他直接费、项目间接费、管理费、工程税金、财务费用是按工程类别、计费基础和费率计算求得。如A工程合同总价5000万元，经过综合论证人工费500万元、材料费3000万元、机械使用费800万元、工程税金190万元、财务费用10万元、间接费和管理费300万元、目标利润为200万元。在预算成本的基础上确定计划成本，如在确定分解材料费成本时，可根据预算材料减去材料计划降低额求得，材料计划降低得的计算分析价差和量差两方面进行，价差是根据材料预算单价和市场采购价的差额计算综合材料采购降低率，然后乘以预算材料费即可，也可采用几种用量大的主要材料的采购降低率代替综合材料采购降低率，计算材料价差的降低额。量差是根据以往的经验、采用的工艺方法推算出可节约的重要材料用量比例，再乘以主要材料用量。便可以计算出材料量差的计划降低额。人工费计划成本是根据预算总工日和职工平均实际日计算，还可以按照工程项目的工程量和单位工程量人工费支出计算出计划成本。如A工程测算的预计工期为10个月，平均施工人数为400人，平均工资为1200元，该项目的总体人工费为480万元（与预算成本相比降低20万）。机械使用费可分为二部分，一部分是使用自有机械的经常性修理费、大修理费用折旧费和各种易耗配件所耗费用，这些费用可根据预计使用机械的总台班数、机械设备的现有状态和保养情况，以及有关资料和经验较准确地予以测算，另一部分是使用租赁机械，根据工程项目实际需要出发，对所租赁的设备的种类、数量、租赁费、租赁期的内容开展合同洽谈，协商一致签署租赁合同。间接费用根据项目部管理人员人数和交通工具及办公住房条件等计算费用。其他直接费如临时设施费、检验实验费、机械设备调遣费可根据实际发生费用来确定。工程税金和财务费用可根据实际应缴纳税率和现场资金周转使用情况来确定。
三、严格实施目标成本的过程控制
1、人工费的控制:人工费用占工程成本较大的比例，因此合理调度劳动力，避免管理不畅造成窝工，提高劳动生产率，使劳动力占用降到最低水平，是降低工程成本的最有效的途径之一。所以，实现目标成本管理途径之一就必须根据工程特点和工程进度，将劳动力合理安排，切实加强和提高劳动生产率，最大限度降低人工费用，取得最大的经济效益。、聘用具有经济效益意识的项目经理。采购项目如何能在激烈的市场经济竞争中保持不败，人才起着很大的作用。项目经理作为项目工程的全面组织者，其思想观念、作风行为、管理才能等无不影响着整个项目工程。项目经理能否及时掌握和分析盈亏状况，并快速采取切实有效措施，对整个项目工程将产生深远的影响。因此，政府采购工程施工中的上层在确定项目经理人选时必须全方位考虑；
另外在劳动力选用上，尽量选用技能水平较高的熟练工，选用人员相对稳定的施工队伍，也是降低管理费用的一个方法。
2、材料费的控制：材料费是构成工程成本的主要项目之一，在工程成本中一般可达60%—70%的比例，有较大的节约潜力。因此，材料成本的节约，是降低工程成本的关键。首先要建立完善的材料采购验收保管和出库消耗制度，在不影响正常施工的前提下，尽量减少材料储存量，以加速资金周转。材料采购应通过市场调查，论质比价；对于耗量大，价款总额较大的材料应采取招标方式，公开竞价，货比多家后择优选定。这样做，既有利于保证质量，又有利于杜绝暗箱操作和腐败现象。同时要加强现场管理，合理堆放材料，减少二次搬运和摊基损耗。并严格收发料制度，进场要认真点验、保质保量，发料要严格按照计划发放，做到帐物相符，台帐清楚，特别要注意各个环节之间的相互监督，相互制约。改进施工技术，推广使用降低材料消耗的各种新技术、新工艺和新材料。对周转材料，如：钢管、扣件、模板等应包死基数、实行限额领料。对余料及时清点回收，做到废物的再次利用，这也是节约材料成本不可忽视的环节。
3、机械费的控制:加强企业机械设备管理，不断提高机械设备的完好率，提高机械设备的作业效率，防止事故发生，保持机械设备最佳状态，充分发挥机械设备在施工中的作用，从而最大的节约机械费，提高施工企业效益有重大意义。节约机械费主要有以下的措施：A、做好协调组织工作，合理使用施工机械，最大程度发挥机械利用效率。B、实行机械人员考核制度，把机械设备的技术指标与经济指标结合起来，以定额为基础，确定单机或组机的生产率、消耗费用、保修费用，按标准进行考核，把机械设备使用的经济效益与个人经济效益利益联系起来，实行奖惩。C、做好机械设备维修保养工作。操作人员应坚持搞好机械设备的日常保养，使机械设备经常保持良好状态。专业修理人员应根据设备的技术状态、磨损情况、作业条件、操作维修水平等情况，进行中修或大修理，以保障施工机械的正常运转使用。D、加强租赁设备计划的管理，充分利用社会闲置机械资源，从不同角度降低机械台班价格。E、严格控制油料消耗，严格控制机械修理费用，严格控制机械租赁费。
4、间接费的控制：项目间接费也是一笔不小的开支，每增加一个百分点而项目效益就减少一个百分点，因此控制项目间接费开支，对项目效益有着十分重要的影响，尤其是根据现有情况间接费有增无减的情况下，采取各种措施，加大控制力度，落实指标，特别是对业务招待费、差旅费、办公费的控制。在满足工作的前提下，要精简项目管理机构和人员，避免人浮于事,实行一人多岗，并采取费用指标控制、费用包干等办法，最大限度地节约非生产性开支。
四、加强质量管理，控制工程质量成本
质量是企业的生命，对于建筑施工企业来说，一个企业如果在工程施工中质量事故不断，那么这个企业就无法在市场竞争中生存，更没有效益可言。工程质量成本是指为保证和提高工程质量而支出的一切费用，以及未达到质量标准而产生的一切质量事故损失费用之和。；
在施工中，要加强工程项目的技术质量检验人员的技术，提高操作人员的技术素质。要切实加强质量管理，严把各道工序质量关，提高工程质量一次合格率避免返工及质量事故的发生，降低质量成本，提高经济效益。
五、加强安全管理，控制安全事故对工程成本的影响
确保项目施工现场人员的人身安全和机械设备安全，是施工现场管理的重要内容。在项目施工中，要加强现场安全管理，防止安全事故的发生，从而减少项目成本开支。一些工程项目盈得的利润往往被几次事故损耗一空。因此，在项目施工中，必须制订安全责任目标，重视安全管理工作，切实防止因安全管理工作不到位而影响工程项目的经济效益。
以上是对政府采购工程项目成本控制进行了大众化论述，下面将从三个监控阶段对成本的控制进行比较系统的论述。 四降低政府采购工程项目成本的对策
一、要把握好对政府采购工程项目的事前监控阶段关口。
1、聘用具有经济效益意识的项目经理。采购项目如何能在激烈的市场经济竞争中保持不败，人才起着很大的作用。项目经理作为项目工程的全面组织者，其思想观念、作风行为、管理才能等无不影响着整个项目工程。项目经理能否及时掌握和分析盈亏状况，并快速采取切实有效措施，对整个项目工程将产生深远的影响。因此，政府采购工程施工中的上层在确定项目经理人选时必须全方位考虑；
2、在制订经济合理的施工方案时（包括对施工方法的确定、施工机具选择、施工顺序的安排和施工流程的组织等），都要正确择优选用，并要考虑施工方案达到缩短工期、保质保量的目的；在施工过程中应努力寻求各种利于降低消耗、提高工效新工艺、新材料、新技术，这是降低工程项目施工成本的关键所在。目前在施工程序中，工程项目甲方扣留的质量保证金一般都在5%—10%之间，如果出现工期拖延和质量问题，违约金将直接从保证金中扣除（这里也会出现用公家的钱不当回事的现象，如有些施工方通过关系或不择手段等，抵押金不但不扣除，反而能再补一笔中途发生故障的另加维修费用，这也许就是“朝中有人好办事和朝中有官好捞钱了”），这必然造成资金流失，增大施工成本；
3、要在确定目标成本上下功夫，可签订项目承包合同。许多项目成本失控的一个很重要原因就是：事先没有确定或者明确目标与成本的关系，即使有也是概数化，可操作性不强，其结果是项目经理财权过大或者没有积极性；政府采购的甲方应组织有关部门事先进行项目评估，按照投标价格，仔细调查施工当地行情和整个市场施工行情，确定合理和科学的目标利润，计算出目标成本，与项目经理、项目技术负责人和计划负责人签订责任状并收取一定比例的风险抵押金。这不是简单地确定一个上交费率，而是要落实责任到岗位、到个人，真正做到责权明晰，有椐可依；
4、要在完善合同文本，避免法律损失上做文章。政府采购施工项目的各种经济活动，都是以合同或者另加协议的形式出现的，各种合同条款在形成之前应由工程负责方、施工监督方、技术方、合同方签订方、财务负责方、成本控制方等业务部门共同参与定稿，使各项条款的内涵组成清楚，严谨不漏，防止任何一方钻空子；
5、要施工队进场前要仔细考核，提高准入标准。每一支即将进场的施工队或者是班组，无论专业或是非专业，均应具备与之相应的基本技能，班组内各工种匹配应科学合理，这将是提高施工效率和确保采购工程项目施工的连续性之必要前提与保证条件。
二、要把握好对政府采购工程项目的事中阶段监督关口。
1、要在强化经济观念的基础上，进一步树立全员经济意识。首先，要加强经济观念的教育，统一思想认识，使每一位政府采购工作人员都能把政府采购工程类项目采购成本控制放在重要位置；其次，是组织对全员业务技能的培训，以突出提高专业人员的素质和其他人员的整体素质，这是实现采购工程项目成本降低目标的保证；
2、要增强政府采购（包括集中采购机构、代理采购机构和受委托的代理采购机构等）内部工程类降低采购成本如何运用好定额意识，确定内部实施考核的标准，因此，加强政府采购机构内部管理工作也是一个很重要的环节；政府采购要编制一整套的计划、统计、材料限额（限标）控制、成本核算等项管理工作，包括施工中所发生的不确定（非人为）因素额外消耗等；
3、要从工程采购质量成本控制上要效益，从成本降低上求突破。对于施工方而言，无论是质量上的不足或过剩（质量超过合理水平），都会造成质量成本的增加；质量成本控制就是正确处理质量中质量损失（内、外部故障损失）、预防费用和检验费用之间的相互关系，采用科学合理、先进实用的技术措施，在确保施工质量达到设计要求的前提下，尽可能降低工程成本。项目经理部既要尽可能地降低质量损失，也要尽量避免为了提高企业信誉和市场竞争力而使工程全面出现质量过剩的现象；
4、要从工期成本控制上要效益，从施工环境上降成本。工期成本表现在两个方面：一方面是项目经理部为了保证工期而采取的措施费用；另一方面是因为工期延误导致施工甲方索赔（或赔偿）成本，这种情况可能因为施工环境及自然条件引起的，也可能是内部因素引起的（但施工环境引起的比率较高，如勘测前未能预测到的陷塌、裂痕等造成的返工和成本加大）。工期成本控制的目标是正确处理工期与成本的关系，使工期成本的综合达到最低值；
5、及时、完整地办理变更手续，正确处理好服务意识上的误区。在工程设计或变更项目施工中会经常发生，工程变更时，往往会造成材料积压，这是由于备料在前、变更在后所致；项目经理部在接到工程变更通知书执行前，应有因工程变更造成材料积压的处理意见，原则上要由政府采购工程甲方负责收购（或认其损失），对甲方口头通知的变更，项目经理部应主动办理工程变更书，并由甲方代表签字确认；这样，既体现顾客至上的服务意识，又不损害施工企业的利益。
三、要把握好对政府采购工程项目的事后监督阶段关口。
1、在技术资料的准备与竣工决算的管理上，要严格执行事先签订的合同或附加协议。合同条款对工程竣工验收有十分明确和苛刻的条件界定，技术资料是否齐全，是否及时交付甲方和归档，将影响工程的竣工决算。因此，在工程施工过程中，要做好工程技术资料的收集、整理、汇总、归档工作；在竣工决算阶段，项目部将有关决算资料提交预算部门，及时对中标预算、材料实耗、人工费用等进行分析、查漏补缺，确保工程竣工决算的正确性和完整性；
2、在工程结算阶段要搞好收尾工作并做好工程款的催收工作。项目施工企业（工程队等）按照图纸的要求完成施工并经政府采购甲方所组织的专业技术人员验收以后，直入工程的结算阶段，直到该工程项目的所有款项（保证、保修金和其他必须扣除的款项除外）收回结束。在结束之前，工程财务人员要计算出各分部项目的直接成本并与预算成本对比，以发现是否存在中标额（预算）外需要采购甲方签认的费用，如因甲方原因导致停工的损失、场地狭窄而发生的材料倒运费、设计变更的费用增加等；在向甲方提出最终结算额前，预算人员必须与财务人员进行认真全面的核对，互相补正以免漏项，确保取得足额结算收入；
3、要建立和完善成本控制与分析、考核、反馈系统。施工企业（施工队）应以健全的预算管理体系为基准，依托现代计算机网络工具，通过对工程项目成本构成和影响成本因素的分析，弄清未来成本管理工作的方向和寻求降低采购成本的有效途径，建立一条可操作性强、高速实时、信息共享的操作系统体系，贯穿工程施工全过程，根据企业（工程施工队）制定的考核制度，对项目经理部及相关责任部门、相关人员等进行考核，从而形成各管理层次、各部门、全员实时参与的控制分析、考核、反馈系统；项目完工后，应对项目责任成本执行情况进行考核，实际工作中往往有这种问题，前一个项目尚未完工，一部分人员、机械已经转入另一个项目，等项目刚刚完工，在帐目不清、遺留问题不清、责任不清的情况下，人员机械即已全部转移；几个项目下来，遺留问题一大堆，甚至发生大额亏损。因此，必须落实项目责任制，做到完工一个，清理一个，考核一个，奖惩一个。
4、政府采购监督管理部门和具体操作机构也要把工程采购项目的结算（决算）实行段段清，决不允许“连统式”结帐，一定要保持帐目和预算的严肃性和工程采购成本的真正降低率！
综上所述，施工企业项目成本控制在整个项目管理体系中处于十分重要的地位，实施成本控制，对降低工程成本，增加经济效益，提高职工的主人翁意识和劳动积极性都有极其重要的作用。特别是对提高工程质量、确保安全施工等方面也有深远的意义。加强施工企业项目管理中的成本控制既是企业积极适应WTO的规则要求，又是向科学管理要效益的具体举措，在激烈的市场竞争中不断地自我完善，增强企业的生命力，才能使企业在激烈的市场竞争中可持续发展。
【1】 论文资料网http://www.51paper.net/ 【2】 宗河．信息不对称理论［J］．党政干部学刊，2002，（１）． 【3】 政府采购中存在的问题及建议［J］．意见与建议，2005，（9）．
【4】 杨灿明，李景友．政府采购问题研究［Ｍ］．北京：经济科学出版社，2004． 【5】 梁俊．政府采购审计新探［J］．南京审计学院学报，2005，（3 【6】 (周乔亮 |中国政府采购网 | 2006-10-18 17:27:48 )
【7】 www.cangchu.net 来源：中国物流设备网 2006-8-17 8:16:50 【8】 www.jamoo.net/html/cost/ 27K2006-12-16
