关于加强我区农村社会保障工作的调研报告
为了不断加强我区农村社会保障工作, 更好地实现好人民群众的根本利益，加快构建社会主义和谐社会，区政协社会法制与港澳台侨委员会根据年度工作安排，在区劳动和社会保障局、民政局、卫生局、财政局、农业局等部门和各镇、街道、社区（村）的大力协助下，于2005年3月至7月，通过座谈、约谈、访谈、问卷调查、数据分析等形式，对在城市化推进中进一步加强我区农村社会保障工作进行了专题调研。
一、基本情况
据统计，2004年底，全区57个行政村（包括撤村建居的社区）总人口为114772人，其中农业人口72185人。总人口中,劳动年龄段内（16岁以上至女50周岁、男60周岁以下）人口74261人，其中农业人口37011人;劳动年龄段以上人口23867人，其中农业人口14875人。
近几年来，在区委、区政府的正确领导和相关职能部门的共同努力下，全区社会保障工作贯彻“安居、乐业、保障、发展”的方针，加快城乡统筹发展步伐，已初步建立了与我区经济社会发展水平相适应的保障体系，为全区经济和社会各项事业的发展打下了良好的保障基础。
（一）农村就业工作与城区接轨力度加大
“千保障，万保障，就业是最根本的保障”。区委、区政府把解决农转非人员就业问题作为政府为民办实事内容，努力使农转非人员享受与城区居民同等的就业政策。通过加大就业政策宣传和落实力度，采取引进市场化培训机制、出台培训补贴政策、5年投入1000万元专项经费用于农转非人员就业培训等措施，提高农转非人员就业技能,促进就业。同时，采取政府买岗扶就业、广开门路开发非正规组织就业岗位等措施，多渠道安置农转非人员到公益性岗位就业。为加快就业步伐，还积极落实了职业介绍补贴、用工补贴、小额贷款等多项政策，在各镇建立了劳动保障管理站、18个撤村建居的社区建立了社区劳动保障室，使就业工作有序推进，成绩斐然。到2004年底，全区37250名劳动年龄段内农转非人员，有18232人在各类企事业单位就业，就业率为49%。与此同时，农村就业服务和管理工作也逐步与城市接轨。
（二）农村养老、医疗保障工作成效明显
在区委的高度重视和镇（街道）及职能部门的共同努力下，通过采取深入宣传、加大培训、政策引导、增加投入、检查考核等措施，征地农转非人员养老保险“即征即保”工作得到全面落实，去年落实“即征即保”9061人，参保率达到99.3%，超过了市定完成95%的目标要求。截止2004年底，全区有46236名农转非人员参加了各类养老保险（其中基本养老保险23075人，“双低”养老保险9061人，农村养老保险14100人），占征地农转非人员的93.5%。被征地人员养老保险遗留问题正在逐步得到解决。基本建立了农村“退休农民养老补助金”制度。2004年，全区有15828名超龄人员领取人均203元/月的养老补助金。新型农村合作医疗制度按照“量入为出、以筹定支”的原则，施行一年来，运转正常。各镇（街道）在执行《新型农村合作医疗制度实施办法（试行）》规定标准的基础上，根据经济发展状况，自行制定补充办法。目前，村（社区）的参保率达100%，个人参保率达93%，超额完成了市、区政府确定的两个80%以上的目标任务。
（三）社会救助框架基本形成
按照建设城乡一体化社会救助体系的目标要求，我区农村低保水平在落实中提高，四级救助圈扩面帮扶工作成效明显，做到应保尽保，应补尽补。农村“五保”户集中供养工作得到加强，各项配套政策全面落实，慈善事业快速发展。区级帮扶救助中心、街道（镇）帮扶救助所、社区（村）帮扶救助站三位一体的救助网络覆盖城乡。为切实解决弱势群体在生产、生活等方面的实际困难，加大帮扶救助力度，区政府出台了《关于进一步完善帮扶救助政策的实施意见》。《实施意见》对敬老院、工疗站、社区残疾人康复站建设加大了资金投入力度。针对特殊困难人群的就业、就医、就学、生活等困难，也从政策、资金等方面给予救助，逐步建立起与我区经济社会发展水平相适应、统筹城乡的社会救助体系。
二、需要完善的几个问题
全区农村社会保障工作虽然取得了一定的成效，但由于思想认识不统
一、政策不完备等原因，全区农村社会保障工作的现状与现代化中心城区的发展要求、与构建和谐社会相适应的社会保障体系相比，仍然存在着一些不平衡问题，主要表现在：
（一）政策不够配套，操作落实难
据统计，劳动年龄段内已农转非人员中有6885人未参加养老保险。究其原因，主要有：一是历史原因。由于征地的时间跨度长，安置办法不统一，造成部分农转非人员无保障。二是政策原因。九堡镇在区划调整前，由余杭征地的4794人无法享受杭州市的有关政策，保障问题始终得不到解决。土地征用前自主购买保障的村民，在土地征用过程中，缺乏政策支持。三是个人原因。受征地补偿费、土地市场价格及区域经济发展不平衡等因素影响，部分村民参保的积极性不高。另外，还存在农村养老保险保障标准偏低的情况，去年，农村养老保险参保人员只有人均163.4元/年保障金，低水平的保障与我区经济发展的水平不相适应，保障作用不明显。
（二）基层承受能力弱，保障资金落实难
一是部分地少的村（社区）保障资金不足。历年来，我区范围内由于国家征地项目多、时间跨度长、补偿标准前后差距大，尤其是国家公益性建设征地补偿偏低，造成部分村（社区）人均占有土地少、集体经济积累少，征地补偿款难以弥补被征地人员的保障费用。以彭埠镇章家坝社区为例，该社区劳土比例为3.1：1，征地补偿款以菜地16万元/亩（建设用地12万元/亩）计算，扣除劳力安置费4.65万元/亩、青苗补助费及地面附属物补偿0.3万元/亩外，还剩11万元左右。而据劳动部门以近两年养老、医疗、失业保险标准测算，农转非人员参加社会保险所需资金为134589元/人（其中养老保险70957元/人、医疗保险52172元/人、失业保险11460元/人），扣除政府补贴部分18438元/人（养老1.5万元/人、失业30%为3438元/人）外，集体和个人要承担116151元/人。据了解，截止2004年底，我区农转非人员无一人购买失业保险，显然，征地补偿款难以承担五大社会保障资金补贴，因此造成保障资金落实难。二是超过劳动年龄人员生活补贴普遍较低。在征地农转非时，超龄人员均为一次性货币安置，未纳入社会保障体系，目前，全区超过劳动年龄人员中，虽有66.3%的人在各村（社区）领取生活补贴，但每月300元以上的只占超过劳动年龄人员总数的14.5%，比例较低。要使他们享受与杭州经济社会发展同步增长的社会保障，村级集体经济负担会进一步加重，特别是经济相对薄弱村会不堪重负。
（三）农村低保标准低、农转非人员就业难
一是农村低保户保障标准低。目前，农村低保户执行的是每月1人户190元/人、2人户180元/人、3人户170元/人的保障标准，城镇低保户执行的是每月1人户320元/人、2人户300元/人、3人户280元/人的保障标准，两者相比农村低保户收入较低。二是农村低保户住房条件差。据区民政局2004年底统计，全区331户农村低保户中有73%的家庭住房条件较差，以70-80年代建造的1-2层小户型居多。三是农转非人员就业难。由于农转非人员普遍存在文化程度低、劳动技能低、就业竞争力低的现象，虽然政府出台了不少政策，加大了就业培训力度，但由于就业渠道不够宽、市场化就业机制运作还不完备、培训针对性不强、择业观念落后等原因，农转非人员的失业率仍较高。
三、健全完善的对策与建议
建立城乡一体化的社会保障体系，是党的十六大提出全面建设小康社会的内在要求，是实施我区“两加快一统筹”战略目标的必由之路。要加强我区农村社会保障工作，就必须在创新理念、完善政策、健全制度、增加投入等方面做进一步探讨。为此，提出如下建议：
（一）牢固树立城乡一体化的社会保障理念
1、树立土地换保障的理念。随着撤村建居和国家大项目建设步伐的加快，我区大量的农地将转为建设用地。据了解，今年我区仅出让土地就达1200亩，占全市出让土地总量的三分之一。在如此快的发展背景下，要保障失土人员的生存与发展，各级领导就必须站在全局的高度，对土地通盘考虑，确保以土地换保障。
2、树立保障先行的理念。各村（社区）要把解决农转非人员的社会保障问题放在推进城市化进程中的首要位置加以考虑。不论遇到什么样的征地项目，都必须做到“即征即保”，在国家征地补偿款到位后，要优先安排农转非人员的保障资金。
3、树立制度规范保障的理念。要从制度层面完善社会保障框架。凡本区范围内的企业招用当地农民务工的，签定劳动合同后，企业都必须为他们购买五大保险。从制度和政策层面积极引导农村自谋职业者和务农人员自主购买保障，在遇到土地征用时，根据具体情况，使自主购买保险者享受应有的保障待遇。对符合条件应买不买保障的农转非人员，应予以相应的制度制约，促使尽快建立起城乡一体化的保障体系。
（二）努力拓展社保资金筹措方法
1、征地补偿款必须用于社会保障。按照现有政策规定，征地补偿款到位后，必须用于农转非人员购买养老、医疗保险。征地补偿款要做到专款专用，一切围绕保障转，确保社会保障工作落到实处。
2、集体资产拆迁赔偿费要优先用于社会保障。对集体资金投入建造的厂房、商业网点、农舍等集体资产，在遇到征地拆迁时，其赔偿金要优先用于农转非人员的社会保障，以便发挥现有资产在社会保障中的重要补充作用。
3、用足政策支持社会保障。对劳土比例偏高、原集体资金积累不足的撤村建居社区，建议将有关10%发展留用地、拆复建指标和一些目前尚不明确投资项目的存量土地指标，可采用以政策换资金等办法，将指标置换成资金，为农转非人员筹集保障资金。
（三）着力构建城乡一体化的就业服务机制
1、转变观念谋就业。要通过形式多样、紧贴实际、持之以恒的宣传教育，逐步使农转非人员就业意识与城市居民相接轨，向自食其力的市场化就业方式转变。各村（社区）要抢抓机遇，在国家建设项目推进时，尽可能为失地人员争取三产就业岗位，以解决农转非人员的后顾之忧。
2、加强培训促就业。要根据农转非人员，特别是“4050人员”的就业现状，提高培训的针对性和有效性，适应性培训和技能培训，在求数量的同时，确保培训的质量，不断提高农转非受训人员的就业率，以培训促就业，以就业促保障。
3、政策扶持帮就业。要充分运用杭州市非正规组织就业岗位政策，进一步拓展公益性岗位，鼓励农转非人员自谋职业和自主就业，进一步落实职业介绍补贴、培训补贴、用工补贴、小额贷款及就业专项资金补贴、安置农转非人员就业奖励政策等，增加优惠政策的含金量，进一步加大就业帮扶政策的宣传力度，鼓励企事业单位吸纳农转非人员就业，积极推进城乡统筹就业。
（四）切实解决农村低收入群体的生活保障问题
1、逐步提高农村低保户的生活标准。要从政策层面统一城乡低保户的保障标准。从我区经济和社会发展水平来看，对城乡低保户应一视同仁，统一城乡低保户的保障标准，改变目前城乡二元结构，以加快城乡统筹发展步伐。要逐步改善农村低保家庭住房条件。要按照“四级救助、分级负责”的原则，制定三年计划，采用先易后难，分步实施的办法，想方设法优先解决70-80年代建造的现存的40户平房家庭，逐步使农村低保户的住房条件与我区经济发展水平相适应。
2、逐步解决超劳动年龄人员养老保障问题。要建立农村养老保障资金。在城市化推进过程中，在集体经济增收的基础上，以村（社区）为单位，采取征地补偿款中留一块、集体经济收入中切一块、政府30%土地征用保障补贴中争取一块的办法，建立养老保障资金，解决超劳动年龄人员的生活补贴问题。要提高老年村民养老金待遇。对不能享受城镇职工基本养老保险和“双低”养老保险政策的老年村民，各村（社区）要切实关注他们的生活保障问题。从实际出发，按照逐年提高的原则，制定规划，力争在三年内，养老覆盖率由目前的66.3%扩大到100%；养老标准从目前人均每月203元提高到320元以上，让老年村民享受到现有城镇低保家庭的保障待遇。
3、逐步改善老年村民的养老条件。老有所养，病有所医是构建和谐社会的基本要求。针对我区农村现有23000名老龄人员，在不断发展老年人福利事业的同时，要进一步加强宣传，倡导尊老敬老的道德风尚和文明科学的生活方式，定期上保健课，定期进行体检，提高其生活质量，使他们享受经济社会发展的成果。
（五）进一步加强对社会保障工作的领导
1、加大对社会保障工作的考核力度。随着城市化进程的不断推进，社会保障部门的工作职能和工作范围发生了重大变化，社会保障工作事关社会稳定，决定着城市化进程。各级领导要进一步加强对社会保障工作的领导，加大考核力度。针对目前我区劳动保障工作人员少、办公场所小等方面的困难，要认真加以研究解决，努力营造重视社会保障工作的浓厚氛围。
2、劳动保障部门要进一步转变工作方式。针对劳动保障部门基层组织网络发展快、人员素质参差不齐的实际，要不断加强培训，提高整体素质，造就一支政治强、作风硬、业务精，与江干城市化建设相适应的劳动保障队伍；要进一步转变工作作风，深入基层，准确掌握不断变化的情况，研究工作方法，及时向上级部门提出决策依据，创造性地开展工作。
3、要广泛动员社会力量，积极参与社会保障工作。以市场需求为导向，加大政策宣传力度，使社会各界尤其是广大企事业单位了解社会保障工作的优惠政策，从人力、财力、物力等方面积极支持参与社会保障。
