关于县级人大如何推进法治建设的思考 关键词：县级人大 法治建设
内容摘要：依法治国是我国的基本方略，也是新时期我国法制建设的新目标。法治中国包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个方面的具体内涵。县级人大是推进法治建设的重要力量，应该围绕法治中国的具体内容，扎实做好规范性文件的备案审查、监督执法司法活动、重视全民普法等方面的工作，才能有效推进法治建设。
自从1997年党的十五大提出依法治国的基本方略以来，我们从未停止走法治中国道路，建设法治中国的实践。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将推进法治中国建设确立为我国新时期法治建设的新目标。目标既定，如何推进就成为一个重要问题。
推进法治中国建设的前提是把握法治中国的内涵。法治中国是指法治是中国整个国家运行的基础，是从事的各项活动的基本准则。国家、政府、社会各项事务均在法治的框架下运行。也就是说，法治是治理中国的基本方式，国家的所有事物和各类主体的活动都要遵守法治，国家必须保障公民
的权利和自由。具体来说，法治中国建设的基本要求包括四个方面：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。对于县级人大而言，必须遵照宪法法律，结合县域实际，做好规范性文件的备案审查、监督执法司法活动、重视全民普法等方面的工作，才能有效推进法治中国建设。
一、备案审查规范性文件。县级人大没有立法权，但县级人大具有对政府规范性文件的备案审查权。地方人大常委会（包括县级人大常委会）对规范性文件进行审查备案是《监督法》赋予地方人大常委会的职权。县级政府规范性文件是指县级行政机关和法律、法规授权的组织制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的行政公文。它在执行法律、法规和政策,履行社会管理职能等方面发挥着重要的作用。目前县级政府制定的非法律性规范性文件数量庞大，仅笔者所在的***区2012年就达（）
件，2013年达 件。但由于基层情况复杂,公务人员法治意识相对淡薄、追求利益、逃避责任、监督不力等因素,导致出台的县级政府规范性文件质量相对较低。有的文件程序不规范。或不按规定上报文件制定项目，或不进行充分调研论证，套用上级文件或领导讲话，或不经审核直接发布。有的文件内容不规范。或内容空洞，照抄照搬外地经验和上级文件，导致文件难以执行，或文字表述不规范、不准确，导致文件出现歧义；或文件相互“打架”，损害公
民、法人和其他组织利益,有时甚至出现因制定违法的规范性文件而引发群体性事件。与此同时，县级人大目前开展监督工作比较关注事中、事后的监督，忽略了事前监督，也就是发布规范性文件的监督。这种监督意识和做法导致监督工作流于形式，成本加大，效力减弱。因此，一方面县级政府迫切需要监督机关帮助提高规范性文件的质量，另一方面监督机关又忽略了这项工作职能。这与建设法治国家的主旨是不相符的。
那么县级人大如何开展对本级政府规范性文件的备案审查工作呢？第一，要提高认识。有些人认为，县级政府制定的规范性文件有完善的层级监督，可以充分发挥系统内监督作用，不会存在“瑕疵文件”，有些人认为县级人大没有备案审查规范性文件的法律授权，有些人认为县级人大人员少，专业力量弱，没有完成备案审查的能力保证。笔者认为，这些认识都亟需纠正。从县级政府来看，从县级人大来看，第二，要抓住审查重点。备案审查的文件应该只限于政府及其部门制定的文件，而且只涉及公民、法人、其它组织的权利义务。对于机关的内部工作制度、对具体事项做出的处理决定、向上级提出的请示、报告等不能列入审查范围。尤其是涉及经济社会发展的和事关民生的重大事项方面的文件应该是“重中之重”。第三，要明确审查内容。县级规范性文件的制定权是法律法规授予的，又带有自由采量余地，因
此仍然要符合合法性和合理性原则，这也是人大备案审查必须坚持的原则。具体包括：制定规范性文件的主体是否合法；是否超越法定权限，限制或剥夺了公民、法人、其他组织的合法权益，或者增加了公民、法人或其他组织的义务；规范性文件的内容是否与上位法相抵触；制定程序是否合法；同级别的文件对同一事项的规范是否一致：自由裁量权的行使符合公正、客观、适度的要求。第四，要规范审查程序。从实际情况看，报送备案审查的时间一般是发布前十五日较妥，而且应该报送完整的材料附件，还应当公开征求公众意见，并以适当形式予以反馈意见采纳情况。总之，县级人大必须主动履行规范性文件的备案审查职责，确保规范性文件必须符合法律法规要求，符合本地经济和社会发展规律，能够激发群众的创造活力，能够保障群众的合法权益。
二、严格监督执法司法活动。依法行政是依法治国方略的核心。公正司法是捍卫社会公平的最终保障。县级政府和县级司法机关的执法、司法活动十分重要，对促进本地区经济社会发展、保障人民群众合法权益、推进国家法治化进程具有重要作用。但是，目前县级政府和县级法院在执法司法活动中还存在一些问题。主要是有些领导干部依法行政意识淡薄，存在说起来重要，做起来次要，忙起来不要的现象。有时把抓经济与依法行政对立起来，认为执法的程序性要求妨碍了抓经济的速度；有时存在执法不当、滥用行政权、不
作为、不文明等行政行为；司法机关不堪重负，面临诉讼爆炸压力，司法活动有时因县级熟人社会，难免为人情所困；司法作风不如人意；司法公开还需加强；司法便民还有提升空间。面对新形势新要求，县级人大也有监督工作不到位的问题。有些被监督对象不愿被监督。认为目前我们还处在民主政治建设的初级阶段，人大的监督只是落实党委意图、实现政府目标的辅助工具和手段。因此，对党委政府的指示、命令唯命是从，对人大的监督工作敷衍应付。有些监督者不敢监督。部分常委会组成人员认为，人大常委会自身的工作离不开党委、“一府两院”的支持，因此，在实施监督工作中深感底气不足，在遇到一些过硬顶真的问题时，存在绕着走、躲着过的现象。也存在求稳怕过的思想，在行使监督职权时重表面轻内质、重程序轻结果、重一般轻强制监督。特别是象询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等法律规定的刚性监督手段在实际工作很少运用，使人大监督的效果大打折扣。有时监督者不会监督。一方面感到监督的内容多、议题杂、工作任务繁重，另一方面，又感到法律规定人大应当实施监督的重点内容、热点问题没有监督到位。尤其对财政预算执行情况的监督和干部履职监督还存在一些薄弱环节。
针对以上种种问题，县级人大一定要积极作为，依法作为，才能推进法治建设。第一，强化监督意识。履行人大监
督权是宪法和监督法赋予人大的神圣职责，监督是促进经济社会快速发展的有力支持。县级人大常委会要站在为公、为民、为推进依法治国的高度对待监督工作，摒弃得罪人、多栽花、少栽刺的意识，也要积极倡导县级党委政府以及全社会学习监督法，遵守监督法，力求监督工作得到全社会的支持、理解、配合。第二，选中监督议题。要针对县级政府和司法机关在执法和司法过程中存在的主要问题、突出问题选中监督议题。选题应该“少而精、议而深”，突出民生主题，力求每项监督议题都能保证效果，起到作用。杜绝走形式、走过场给被监督对象留下被动应付的习惯，避免失信于群众的现象发生。第三，把握监督重点。无论采取何种监督形式，都要从县级政府和县级司法机关的工作实际出发，力求监督实效。县级政府是基层政权组织，以微观管理和行政执法为重，实施具体行政行为居多，这样的实际决定了人大监督必须把行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付等群众关注的行政行为作为监督重点。在监督方式上，要灵活运用检查执法主体与走访群众相结合、现场检查与发放问卷相结合、自查与互查相结合、定期检查与不定期检查相结合等多种方式。总之，只有依法监督，据实监督，积极监督，有效监督，才能树立县级人大的威信，才能维护群众权益，才能推进法治进程。
三、推动全民守法。守法的前提是知法。虽然我国已进入“六五”普法时期，但县区仍然存在一些不学法、不知法、不守法的问题。政府层面的主要问题是：有些单位学习针对性不强，没有结合自己的业务实际学好相关的法律法规，导致执法行为失范，产生群众对立。有些单位对普法工作重视不够，认为普法工作时软资料、软指标，没有进行专题研究，也没有抓经常、经常抓的意识，即使做一点普法工作也只是为了应付考核检查，导致普法工作的深度不深、广度不广。群众层面的主要问题是：法治信仰缺失，“凑够一撮人就可以走了，和红绿灯无关”的“中国式过马路”现象依然存在。了解法治精神的积极性主动性不强，“我不是律师，不是法官，也不干坏事，学习法律干啥？”的疑问存在。
面对普法“困境”，人大要予以重视和关切。普法的核心目标是全民守法，守法的前提是知法。治国者必先受制于法。因此县级人大首先要重视国家公务人员的学法知法。人大要监督政府明确各普法单位的职责任务，健全考核机制，加强工作指导，落实经费投入，通过不间断的监督检查，确保普法体制机制顺畅，这是各项普法任务落到实处的前提保障。人大还要结合本县实际，监督抓好县级政府及其公务人员常用法律法规的学习领会，保证公务人员成为行业内的法律明白人，保证公务人员依法行政，避免不公、错误、违法，避免推诿、拖延，少走弯路。另外，人大还要重视普通公民
的学法知法。新时期新阶段人大要监督普法单位进一步提高普法工作质量。在内容上，围绕提高公民的权利意识、平等意识、法律意识开展法制宣传工作，引导公民尊重法律，信仰法律，畏惧法律，帮助公民树立人民当家作主、积极参与管理国家社会事务的政治自觉，倡导公民不仅要独善其身，以不作为的方式守法，而且要以积极作为的国家主人态度，配合执法，倚赖司法，自觉守法，努力护法。在方式上，摒弃以会议落实会议，以文件落实文件的工作诟病，通过生动的形式、丰富的案例寓教于乐地传播法律知识，力求做到真学、真用、真信。
总之，推进依法治国进程，县级人大任务重要，责任重大。只有不断学习，提升能力，敢于监督，勇于担当，才能不辱使命，
无愧时代和人民的期待。
参考文献：
1、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；
2、凌斌著《法治的中国道路》；
3、杨伟东著《推进法治中国建设》
