关于内控机制的基本概念和认识
一、什么叫内部控制。
内部控制最早源于企业管理需要，是为合理保证企业经营活动的效益性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性，而自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统，其贯穿于经营活动的全部过程，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通，监督等五项要素，并受企业董事会、管理阶层及其他人员影响。需要指出的是，内部控制并不仅限于企业单位，同样也存在于其他各类经济组织和行政事业单位中。为此，内部控制逐步扩张升华到组织内部为了实现其目标，保护资产完整，保证遵循国家法律法规，提高运营效率及效果，而采取的各种政策及程序。
上世纪末引入我国并且在一些大的公司和银行逐步发展，与此同时，政府机关开始重视到强化内部控制对党风廉政和反腐败工作的基础性作用，并着手就内控机制建设进行探索和尝试。海关系统是2003年开始引入内部控制管理理论，总共历经了监督制约长效机制→督察审计长效内控机制→督察内审长效内控机制→海关长效内控机制→海关内控机制五个发展阶段。2008年，盛署长首次在全国海关工作会议上明确提出了要健全完善海关长效内控机制，之后由李克农副署长、胡玉敏纪检组长挂帅，成立“加强和完善海关内控机制”署级课题组，对全国海关内控经验进行理论提升。到2009年，经过6年多的研究和推动，海关内控机制从量变逐步升华到了质变，指导思想、主要原则、基本框架、主要步骤等等理论体系日趋完备，成为了海关大监管体系的一个 1 重要组成部分。
今年，李克农副署长、胡玉敏纪检组长在苏州基地又组织召开了全国海关内控机制建设部署动员大会，使全国海关对内控工作的认识也逐步深化，提出了海关内部控制和内控机制的准确定义：
■海关内控：为了保证法律所授予各项权力的规范行使、防范执法风险和廉政风险、实现管理目标等而制定，并由广大关员对权力运行过程，共同实施的一系列具有免疫作用的控制方法、措施和程序。海关内控的目的就是防范“两大风险”。
■海关内控机制：围绕内控形成的一个工作系统之间相互作用的过程和方式，除包括执行控制、职能监控和专门监督的实施过程外，还需与制定制度规范、建立结果的处置评估机制等环节有机联系。
可以说这个时期的海关内控理论才真正与海关的管理实际相融合，并将紧随海关的发展而逐步健全完善。
二、海关为什么要开展内控？
在海关工作中健全和完善一套科学、有效的内控机制，具有十分重要的意义。
（一）从党的执政角度来看。近年来，我国参与全球化的广度在不断延伸，深度也在不断拓展，海关作为国家进出境的监督管理机关，既要认真履行把守国门、依法行政的职责，又要服务、促进经济的发展。建立内控机制是履行政府职能之需，也是有效促进先进生产力的发展，最大限度地维护管理相对人合法权益的根本要求。
（二）从海关发展角度来看。对外开放的新形势对海关工作不断提出新要求，海关的人力资源又相对匮乏，要实现两难选题的双赢，就必须努力克服影响自身发展的一切不利因素，在现有的人力、物力、财力基础上实现优化组合，在充分调动关员主观能动性的前提下，加大整合创新力度，实现“向机制要质量”，“向管理要效率”。
（三）从执法管理角度来看。要建立与决策、执行、监督相协调的新型行政管理体制，关键要加强对权力决策和执行等环节的控制和监督。严密监督制约并形成有效内控机制，是依法行政，确保海关管理决策科学、执行到位的根本途径。只有充分重视、运用并发挥好内控机制对管理的基础性和保障性作用，才能有效防范执法风险和廉政风险，从源头上铲除滋生腐败的土壤，保证海关事业的长治久安。
三、海关内控机制建设的指导思想和基本原则。
（一）指导思想。
以科学发展观为指导，将内控理念全面引入海关各项管理之中，建立以制度规范为依据、执行控制为基础、职能监控为重点、专门监督为关键、处置评估为保障的内控机制，不断提高海关内控水平，努力建设更加廉洁和高效的中国海关，“让中央放心，让人民满意”。
（二）基本原则。
1﹒坚持统筹兼顾。在坚持海关现行管理体制基本不变的前提下，与各项业务管理制度实现“同步设计、同步优化”;与党风廉政建设责任制、行政执法责任制以及“一案双查”、机动核查等相 3 关制度实现“风险共防、功能互补”；与现有考核、问责机制实现“紧密对接、刚性联动”。
2﹒坚持协调推进。内控机制是优化海关监管和服务的重要保证，而优化监控首先必须优化管理，内控机制的制度建设、职责分工、流程设计、资源配置等，应与大监管体系和H2010系统的相关管理目标、功能模块有机衔接，统筹考虑，一体设计，与业务管理、行政管理和队伍管理的基础建设紧密结合，理顺部门分工，协调层级关系，实现整体功能的优化，全面提高海关管理效能。
3﹒坚持整合优化。在各类系统的整合中，要坚决防止重复开发、重复建设，要用好现有系统，功能不全的可以弥补、功能不适的可以优化、功能重复的可以撤销，优化整合的方向是更加科学、完备、适用、高效。
4﹒坚持分类指导。在基本制度、规范、标准和系统设计上，要强调全国海关“一盘棋”，坚持集中统一原则。在具体运行管理上，要充分考虑不同关区的业务量、岗位人员和业务特点等因素，结合实际进行科学设计和分类指导。
5﹒坚持重在自控。要在H2010系统设计开发中全面嵌入各项内控制度要求，使内控深度融入作业流程，有效实现对“两大风险”的自动控制。对某些只能采取事后监督或后台评估的方式予以控制的特殊情况，要同步跟进相应的职能监控和专门监督措施。
6﹒坚持效能统一。在制度设计和实施中，要将内控成本与海关现有管理资源(人、财、物、科技资源的配置)、管理效益(海关 4 执法整体效能的提高)相匹配，以合理的行政成本达到最佳的控制效果。
四、海关内控机制建设的目标——基本框架和基本认识。
（一）基本框架。
力争用三年左右时间，逐步构建“五个一”框架。即构建由一个内控制度基础、一个执行控制网络、一个职能监控系统、一个专门监督保障体系、一个处置闭合回路构成的内控机制。
（二）基本认识。
海关内控机制建设在不断发展、完善过程中，逐步形成了一些基本的认识和观点，概括起来说，就是围绕一条主线、坚持两个贯穿、建设三大平台、衔接三个层级、扣紧五个环节。
1﹒围绕一条主线，有效化解和防控“两大风险”。有权力就有风险，有风险就需要控制。在全国海关工作会议上，盛署长代表总署党组强调指出，“执法风险和廉政风险是海关工作的性质和特点所决定的，它们将长期存在。有效化解和防范这两大风险，是海关工作的长期任务和永恒主题”。海关内控机制建设必须始终紧紧围绕防控“两大风险”这条主线，切实做到海关权力运行到哪里，“两大风险”隐藏在哪里，海关内控就要延伸到哪里。
2﹒坚持两个贯穿，强化制度规范和处置评估的基础地位。制度规范是内控机制有效运行的基础，必须将内控制度规范作为首要任务来抓。处置评估是内控机制有效运行的基本保障。所有风险必须监控，所有监控结果必须处置，所有处置情况必须评估，所有评估结论必须与相关单位、部门和干部的考核和奖惩挂钩，促使各项防控措施逐级、逐环落实到位，不断提高内控机制的有 5 效性和内控主体的能动性。
3﹒建设三大平台，实现执行控制、职能监控和专门监督三大平台有机互动。信息化技术是实现内控的重要手段，海关内控机制应以三大信息化平台为重要载体。
■海关内控机制建设第一个平台是执行控制平台。当前主要紧密依托H2000系统及其外挂系统以及正在建设中的“H2010工程”，在统一的业务运行平台中同步实现对可嵌入计算机系统的执行控制节点的100%嵌入，并采取有效措施加强对无法嵌入计算机系统的执行控制节点的实际控制，使执行控制达到对海关所有业务运行的全覆盖。执行控制平台主要由现场部门使用。
■海关内控机制建设第二个平台是职能监控平台。目前总署各部门相继开发运行了多达16个职能分析监控系统，这里所说的职能监控平台也并非要新建一个大系统，从而取代16个职能分析监控系统，而是要按照职能管理与职能控制功能合二为一的要求，加大优化整合力度，进一步提升这些系统的职能管理信息化水平和职能分析监控能力。职能监控平台由总署各职能司局和各级海关按照各自管理权限分别使用、维护。
■第三个平台是专门监督平台，主要是依托HL2008系统进行构建。目前正在完善和推广的HL2008系统，逐步成为专门监督部门对执行控制、职能监控的再监督平台。HL2008系统的基本功能定位就是再控制和再监督，一旦发现执行控制、职能监控中存在缺陷或盲区，要第一时间移交主管部门，并督促其抓紧采取措施进行弥补和解决。专门监督平台主要由总署、直属海关两级督察内审、纪检监察等部门使用。
6 4﹒衔接三个层级，确保定位明确、权责一致。总署、直属海关、隶属海关要实现逐级衔接。总署负责海关系统内控工作的决策指挥和监督，直属海关负责本关区内控的运行管理和监控，隶属海关单位负责落实总署和直属海关的各项内控制度规范，对具体业务办理过程实施执行控制。
5﹒扣紧五个环节，确保紧密对接、形成闭环。在制度规范、执行控制、职能监控、专门监督和处置评估等内控机制5个横向内控环节中，关键是体现“一环控一环”的环环相扣的要求，前一环节构成后一环节的控制基础，后一环节对前一环节进行再控制。
五、李克农副署长强调的两个不要。
内控与我们日常的管理是相融合的，控制了关键的环节，才能实现有效的管理。在今年全国海关督审工作会议上，李副署长强调了两点：一是不要认为内控机制建设增加了额外负担。内控不是一项独立工作，管理必有监督，监督为了管理，每个部门在具体执法和日常管理中都有内控的责任，制定各项业务管理制度必须贯彻内控的要求，绝不应该认为内控是额外工作；二是不要认为内控是督审部门的事。建立健全内控机制是各部门、各单位应尽职责，是抓管理的必要手段，是份内之事，不能做“甩手掌柜”。要求督审部门在其中主要是发挥组织协调和统筹推进的作用，为各部门开展内控做好服务，切实做到不越位、不替代、不包办。
六、海关内控机制的固有局限性
海关内部机制作为自我调节和自行制约的内在机制，只能为 7 我们的管理目标实现提供合理保证，也不是万能的，同样存在其固有的、不可避免的局限性，这是我们搞内控机制建设必须意识到的。一般而言，主要表现为：
1﹒如果内部行使控制职能的管理人员滥用职权、蓄意营私舞弊，即使具有设计良好的内部控制，也不会发挥其应有的效能。内部控制作为管理的一个组成部分，理所当然地要按照其管理人员的意图运行，尤其是负责人的决策更是起决定作用。决策出了问题，贯彻决策人意图的内部控制也就失去了应有的控制效能。
2﹒如果内部不相容职务的人员相互串通作弊，与此相关的内部控制就会失去作用。内部控制的一条重要原则就是将不相容职务进行分离。在实际工作中，如果处于不相容职务上的有关人员相互串通、相互勾结，失去了不同职务相互制约的基本前提，内部控制也就很难发挥作用。
3﹒如果内部行使控制职能的人员素质不适应岗位要求，也会影响内部控制功能的正常发挥。内部控制是由人建立的，也要由人来行使的，如果行使控制职能的人员在心理上、技能上和行为芳式上未能达到实施内部控制的基本要求，对内部控制的程序或措施经常误解、误判，那么再好的内部控制也很难充分发挥作用。
4﹒实施内部控制的成本效益问题也会影响其效能。控制环节越多、控制措施越复杂，相应的控制成本也就越高，同时也会影响管理的效率。因此，在设计和实施内部控制时，必然要考虑控制成本与控制效果之比。当实施某项业务的控制成本大于控制效果而产生损失时，就没有必要设置控制环节或控制措施，这样某些小错弊的发生就可能得不到控制。
8 5﹒受突发事件影响。内部控制一般都是针对经常而重复发生的业务而设置的，而且一旦设置就具有相对稳定性，因此如果出现不经常发生或未预计到的经济业务，原有控制就可能不适用，临时控制（如实行专门的审批、报告和执行程序来处理临时性或突发性业务）则可能不及时，从而影响内部控制的作用。
■当然，认识到内部控制本身的局限性，并不是否定内部控制对管理的重要性，而是为了预知内部控制因固有局限性而失效时，所面临的风险或带来的损失，提前做好补救计划。
七、学习资料
（一）《海关总署党组关于进一步加强和完善海关内控机制的意见》（署党发〔2010〕6号）。
（二）《海关执法内部控制基本规范》（署督发〔2010〕204号）。
（三）《2010年加强和完善海关内控机制工作方案》（署督发〔2010〕205号）。
（四）李克农副署长在全国海关内控机制建设部署会暨督察内审工作会议上的讲话。
（五）胡玉敏在督审工作会议上的小结。
（六）杨建关长的《抓好层级管理，促进海关内控水平提高》。
