完善执法责任制 创建节约型机关
来源：武汉市质量技术监督局江岸分局 作者：刘桂元 廖薇 时间：2007年05
月18日 08:59 阅览：684
——试论行政执法成本耗费及控制
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，深入实施行政执法责任制，已经成为建设法治政府、责任政府的重要内容。在多年的执法工作中，我们感到行政执法成本客观上反映了执法机关的执法水平，应该纳入行政执法责任制研究的范畴。本文试探讨基层质监部门行政执法成本耗费和控制，拟完善执法责任制，提高执法水平和行政效能，创建节约型机关。
一、行政执法成本的含义
政府要依法行政，就要有财政保障机制。行政执法成本是指行政执法机关在履行执法职能的过程中所耗费的各种支出。它包括以下几个要素。
一是行政执法机关维持自身正常运转的开支。这些经费必须足以支付执法人员的工资、福利，调查取证费，对执法人员进行知识培训、更新，以及购买办公设备、现代化办案技术装备和耗材等的费用。
二是行政执法机关中执法人员的数量。通常使用的是国家范围内的“官民比例”指标。但实际上，还应该根据具体行政执法机关所承担的行政职能、执法效率的高低、执法效果的好差等综合因素进行评价。
三是行政执法机关占用的物质与财富资源在国内生产总值中的比重。物质资源指行政执法机关执法过程中所使用的一切物材，包括政府设施、政府所投资的项目计划、使用的物品等。财富资源指用以支持行政执法机关施政行为的所有财政经费。这两种资源在国内生产总值中的比重是衡量行政执法成本的宏观指标。
四是行政执法机关的数量与规模。行政执法机关的数量与规模涉及政府与市场、政府与社会之间的关系。如果政府干预市场、干预社会的程度越深，那么行政执法
机关的数量和规模也就相应越大，行政执法机关内部进行沟通和协调的成本也会增加。五是行政执法机关执法取证难度与定性所需的证据数量。质监部门作为政府市场监管主要部门之一，承担着计量、标准、质量、特种设备、认证认可等综合管理和打假治劣，扶优扶强，维护国家、人民利益、企业合法权益的繁重任务，与其他市场监管部门相比，质监部门执法取证难度、数量较大，行政强制力不足，取证不得不从外部或依靠其他行政机关配合。对产品质量及假冒伪劣产品的定性，除依赖被侵权企业举证外，基本依靠对产品的检验结果。因产品批次对质量的影响，产品抽检的次数相应增加。这些说明质监部门行政执法成本相应较高。
二、我局行政执法成本的现状
1999年，国务院对质监系统实现省以下垂直管理。实行罚没收入收支两条线后，由于分局没有行政收费、行政审批项目，主要是履行综合管理和行政执法的职能，财政拨款的公用经费基本用于行政执法（除办案人员工资等经费外），所以我局的行政执法成本也就是整个局机关正常运行和履行行政执法而消耗的费用。
这主要是用于办案的直接费用，包括用于办案的检验费、运输费、仓储费、出差费、与有关部门的办案协作费、举报奖等以及维持自身日常工作的开支。近三年来，我局执法成本的投入所占财政拨款的比例逐年递增，平均每年以50%以上的速度增长。这既包括随着质量技术监督职能的不断加强，履行质量技术监督职能更加复杂而带来的成本增长，以及客观实际存在的增支因素，也包括由于行政管理体制调整所造成的过快的执法成本增长。
（一）公务成本的增长
工作中，某些行政管理部门作出的行政审批和行政决定，行政执法部门对行政相对人的违法行为的查处情况，往往不能及时准确地相互传递通报，有的行政部门可公开的数据不公开，执法信息资源不能共享，造成行政执法部门之间相互沟通、协调环节薄弱，加上部分职能交叉，使行政执法出现重复检查现象（如对食品生产、加工企业的产品抽检、委检等），增加了公务成本。
（二）运行成本的增长
监督执法中，随着制假者的造假手段越来越多样、隐蔽，仿冒产品以假乱真，故意对抗性加大，我们要查出隐藏较深的违法行为，有时要依靠举报人、技术机构和公安等部门支持帮助，这样就增加了加班费、质量检验费、与有关部门协作办案费、举报奖等。如查处“江岸区某服装厂案”，我局投入的办案直接经费达3.6869万元，占此案罚款金额30万元的12.3%。
（三）基础成本的增长
我局的基础成本主要表现为“底子薄”，原办公条件、执法工具、设备等较差，垂直管理后，需调整、购买办公用房。行政人力资源不足，有时监管缺位。为了充分履行职责，实现目标任务，扩大对涉及人体健康和人身财产安全的产品的监督面，增强质监工作的有效性，按照国家实施行政辖区打假责任制的要求，需聘用打假监督协管员、食品安全信息员、特种设备安全联络员等，我局无基层管理所，不得不在街、乡聘用人员，从而增加基础成本。
（四）装备成本的增长
直接用于执法的装备需折旧、维修、报废、添置。如执法车、摄像机、照相机、对讲机、录音录放机、手提电脑等，都是质监执法必备的工具，今后还要考虑对食品产品的现场快速检测仪器设备的投入。
（五）无形成本的增长
执法人员素质参差不齐，使现有行政资源无法最大限度地投入到正常的行政活动中去，影响了行政机关的工作效率，增加了行政执法行为的无形成本，产生行政执法成本累积现象。
三、合理控制行政执法成本的途径
马克思早就提出建立“廉价政府”。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求行政机 关实现高效、便捷、成本低廉的管理监督机制，也就是降低行政执法机关的行政执法成本。不久前，武汉市政府发出了创建节约型机关的号召。所以，控制行政执法成本是进一步转变政府职能，落实财政制度改革，加强行政效能建设，
推进反腐倡廉的需要。控制行政执法成本，对于我们改进监管方式，完善执法责任制，形成“行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效”的行政监管体系和运行机制具有重要意义。
合理控制行政执法成本，建设节约型机关，要以制度建设为基础，绩效考核为手段，效能监察为保证。努力使合理的行政执法成本符合社会经济发展的水平和行政执法机关履行职能的要求。具体来说，可通过以下措施控制行政执法成本：
（一）完善执法责任制，将执法成本纳入评价执法水平的指标体系
市政府关于深入贯彻实施《武汉市执法责任制工作条例》的通知要求，全市各级行政机关必 须牢固树立责任是行政权力的核心思想，认真贯彻执行《条例》，并在实践中不断深化执法 责任制。同时还强调指出建立健全科学合理的执法水平考核评价体系是深化执法责任制工作的关键环节。
如何在保证办案质量的前提下，使执法成本最小化，这在一定程度上反映了执法机关的执法水平和行政效能。执法成本耗费太高，无疑会使地方财政不堪重负，还会制约国民经济的发展，造成资源浪费。执法成本控制太低又会直接使得执法单位或执法人员在没有经费保障的情况下，该作为的不作为或乱作为，从而影响社会稳定，产生滋生腐败的土壤。所以执法机关应根据自己的实际，将执法成本绩效评估纳入到评价执法水平的指标体系，并将该体系列入行政执法制，执法水平评价体系要同建立健全评议考核制结合起来，以此作为考察、衡量执法水平的依据。对办理同一类案件行政执法成本的付出及由此产生的效果进行经济、效率、效益的测定。评估可由上级、本级、下级或外部人员进行，以定量测定为主。行政执法机关还可将行政执法成本节约责任和实际效果纳入到工作目标责任制和干部考核范围，与干部政绩挂钩。
（二）坚持勤俭节约，牢固树立行政执法成本意识
现代政府与企业有一个共同点，就是需要对自身的成本收益进行统计、核算，以判断组织活动的绩效，进而改进组织的运作机制，提高行政效率。因此，必须首先在各级行政执法机关里树立起浓厚的行政执法成本意识，降低成本，节约开支。
要教育干部建设节约型社会，人民政府及其公务员理应责无旁贷，率先垂范，促使执法人员从组织绩效和政府形象的高度认识控制行政执法成本的必要性，自觉约束其浪费行为，提高行政执法机关的效率。
（三）建立健全行政执法成本监控机制，用制度引导、控制行政执法成本仅有行政执法成本意识还远远不够，良好的理念必须有制度作为坚强的保障。为此，应该在行政执法机关里建立起一整套针对行政执法行为特点设计的成本监控、审核、评价机制，以利用刚性的具体的制度约束、限制各种不良行政执法成本的产生，以提高执法水平，落实执法责任制。我局在1997年至今先后制定了关于办案工具、车辆、空调、办案经费使用规定等一系列控制行政执法成本的制度，取得较好效果。诸如某些行政执法装备应确因工作需要并严格执行政府采购制度，以减少装备成本。
（四）深化行政执法体制改革，积极推行电子政务
行政执法成本的控制还与行政执法体制的改革相联系。只有实现相关行政执法体制改革领域的突破，才能较为彻底地消除导致行政执法成本增加的诱因。这些体制改革包括：科学调整、规范行政执法机关工作职能；加强执法机关执法人员执法资格认可、准入制度建设；政府绩效评估体制的改革；建立和完善各级人大、政府监察部门对执法机关之间相互配合失职责任的追究制度，防止其工作相互推诿、内耗等。
电子政务有助于实现资源共享。电子政府的建立可以把一定区域、乃至全国的行政执法机关连接在一起，实现信息、知识以及创新的方法、管理制度、管理理念等的共享；虚拟办公可以大大减少行政人员的办公费用和公文处理的费用，从而有效地降低行政管理成本。
（五）客观、务实预算，科学、合理确定行政执法成本
根据每年行政执法实际支出，或具体执法工作量，认真研究核定编制新的一年部门经费预算，在前一年基础上，根据辖区经济发展，考虑合理增长因素提出预算
（如执法的技术装备更新换代等），做到统筹安排和规范使用财政资金，千方百计提高财政资金使用效益。在执法实践中，我们认为有效控制执法成本方法之一就是实行“行政执法办案经费项目包干制度”， 原则上总体控制，具体限定固定项目费用支出。除执法技术装备的折旧费和执法人员培训构成的执法成本以外，一般案件直接费用平均控制在5～8%以内，大、要案控制在8～12%以内。如车油费包括在内，可以控制执法车只能用于执法办案，不得私用。又如检验费包括在内，可以控制产品抽样检验频率，控制抽样检验项目；对出差外调，实行住宿费限额等；这样做还能促使执法人员钻研业务，提高识别假货和现场初步判断产品质量水平的能力，做到在抽样时确实发现问题，有把握立案查处时才抽样。
综上所述，把行政执法成本纳入行政执法水平的考核体系，不仅是我们进一步充实、完善行政执法责任制，不断提高执法水平的有效措施，同时也是把行政执法机关建设成法治型、廉洁型、节约型机关的根本制度保证。
