对信息公开背景下我国解密制度的若干思考
作者：袁仁能
发表时间：2007-9-27 访问：1049次
4月24日，国务院授权新华社发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），根据《条例》规定，除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的政府信息都要公开。《条例》对信息公开和解密工作提出了明确要求。解密是指把那些不再具有国家秘密属性的国家秘密事项从国家秘密中分离出来，不再以国家保密法律加以保护。解密是保密工作的重要环节，解密程序的有效运作是实现对国家秘密动态管理的重要保证。但在实践中只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的现象非常普遍，这些不仅增加了保密工作的成本，妨碍了信息资源的开发利用,也严重损害了政府信息的公开。因此，研究和完善我国解密制度，对于促进政府信息公开，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的理论和现实意义。
一、现行法律法规对解密工作的有关规定及缺陷
1、《保守国家秘密法》的规定。我国《保密法》第16条规定，国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密；保密期限需要延长的，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定。国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密。《保密法实施办法》第15条规定，对保密期限内的国家秘密事项，根据情况变化，有下列情形之一，由确定密级的机关、单位及时解密：（1）该事项公开后无损国家的安全和利益的；（2）从全局衡量公开后对国家更有利的。情况紧急时，可以由上级机关直接解密。《保密法》第一次规定了国家秘密变更和解密制度。但从实践情况看，定密的机关在定密的同时确定保密期限的情况很少，自行解密的情况也就比较少，由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关决定解密的制度在实践中就更少。实际上，我国解密制度并未得到贯彻执行。据了解，我国解密的数量只占定密总数的2%。现实告诉我们，虽然我们规定了定密解密制度，变更密级和解密制度却并没有得到很好的贯彻执行，解密制度没有发挥应有的作用。保密工作迫切需要建立解密工作新机制，才能适应政务公开和信息化建设的需要。
2、《档案法》的规定。根据《档案法》第19条的规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订”。另外，《档案法》规定，各级国家档案馆保存的经济、科学、技术、文化类涉密或涉控档案，如果公开后无损于国家的安全和利益，从全局衡量公开后对国家更为有利的，可以提前开放该类档案。从以上规定看，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于解密，反而限制了解密制度的执行。
3、政府信息公开与档案开放的规定存在的矛盾与错位。《政府信息公开条例》第三章第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取信息提供便利”，“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。 同时，《条例》规定，公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。根据有关政府信息公开的文件规定，政府信息包括政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的各种信息材料，其中包括政府机关产生并归档保存的政府机关文件和拥有的有关信息材料。然而，目前不少的政府机关还没有将归档保存的文件——政务信息作为机关政务信息公开的范畴，而是仍然按照传统的做法，仅对机关内部提供利用。据统计，我国各级综合档案馆馆藏档案开放的数量仅占总数的四分之一左右，也就是说馆藏档案的大部分是不向公众开放的。另外，根据《条例》规定，机关档案室的职能必须从为本机关服务向为全社会服务的方向拓展，而《档案法》及《档案实施办法》对机关档案室档案的利用规范却过窄，且存在着机关对档案公布权的垄断，这与政府信息公开的宗旨相背离。
二、适应政府信息公开的需要，依法做好信息公开中的解密工作
马克思主义认为，事物是一个发展过程。任何事物都有其产生，发展和消亡的过程，随着时间的推移，情况的变化，及时地对无需保密的事项予以解密，对于发挥原秘密事项的社会效用，广泛交流信息，开展有关的科学研究都是十分必要的。为了防止国家秘密一定终身的弊端，使该解密的能够及时解密，世界上许多发达国家都建立了完备的解密制度。美国规定了对保密资料进行强制性解密审查和一般性解密审查程序，俄罗斯建立了国家秘密信息清单定期修改制度。根据我国现行解密制度的有关规定，借鉴国外解密制度的先进经验，笔者认为完善我国的解密制度，须从以下着手：
1、强化信息公开意识，依法做好解密工作。在信息时代到来的今天，信息已经成为一种重要的战略资源。充分地开发和有效地利用政府信息，最大限度地实现政府信息资源共享，是社会信息化发展的需要，也是社会经济、政治、文化发展和依法行政的要求。信息公开与保密是政府信息政策和信息工作中两个同等重要的课题。信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。在我国，解密制度应当发挥其应有的作用，通过对国家秘密信息的解密，促进信息的交流与利用。因此，任何国家在处理信息公开与保密的关系问题时，都强调二者的利益平衡，即该保密的信息要保住，该交流的信息要公开交流。美国在完善保密法制的同时，制定了《信息自由法》，做到保密工作与信息公开工作并举。当前，我们必须将保密问题放在信息公开的背景下加以思考，由此来加强和改进保密工作和档案工作，在信息公开与保密问题上必须认识到公开是我们政府工作的目标，是根本性的，保密工作是是对公开的保证，它围绕着公开而存在和发展。必须革除传统的认为定密越高越保险，保密期限越长越负责任的因循守旧思想。只有从观念上牢固树立信息公开的意识，确立解密既是权利，也是义务思想，才能做到思想上正确认识定密解密工作的重要性，工作中自觉增强定密解密工作的责任感，实践中科学把握保密工作的规律性，解密制度在实践中的贯彻执行也才有了可靠的基础。
2、科学规范定密，强制进行解密。国家秘密的基本特征之一就是它的时空性，某一国家秘密产生后，在一定的时间和空间内是应当保密的，超过一定的时间和范围其特性就发生了变化，密级和保密期限就随之发生变化。第一，规范定密程序，依法行使定密权。保密法规定了国家秘密密级和保密期限的变更制度，但实践中，定密过程被简化为保密工作部门制定的90余个保密事项的对号入座，完全忽略了定密的程序意义。由于保密范围偏宽、定密的随意性较大等原因，产生的国家秘密偏多、密级偏高的问题长期存在。造成在定密问题上有一个基本的观念错误，即不强调“定”，定与不定一个样；事后认定的问题很突出。所以在定密问题上要强调，定密是政府机关职权活动的体现，定密是一种国家权力的表现。当前首要的是要完善定密程序，建立定密责任制，做到依法行使定密权。第二，建立强制解密制度。美国的解密制度除规定了自动解密和系统解密审查外，还规定了强制解密审查。即任何个人或者机构向持有定密信息的机关或单位提出请求对特定秘密信息予以解密，由接受申请的部门决定是否解密，对于拒绝强制解密审查的决定，可以申请复议。我国建立强制解密制度可否从以下完善：产生国家秘密信息的单位在确定密级的同时，还应当根据实际情况规定保密期限和解密日期，强制性规定在一定时间内进行强制解密。审查后认为不需要再保密的即予解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，届时解密。另外，针对只定密不解密的状况，法律应明确规定解密的权限和程序。允许对定密解密有异议的个人和组织向有关机构提起申诉。
3、修改完善《保密法》和《档案法》，建立信息保密与公开利用的良性互动机制。一是修改完善《保密法》，解决国家秘密范围过于宽泛和解密监督制约机制问题。《政府信息公开条例》规定了以公开为原则，以不公开为例外。我们认为政府信息公开法若得到有效实施，必须对《保密法》及配套法规做出相应修改，按照《保密法》的要求根据情况的变化适时修订，改变现在几乎每个部委都制定一个保密范围的做法，大幅度缩减保密范围，以减少保密的范围，扩大公开的范围。同时，由于现行的保密法制定于10多年前，在这部法律里，在诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要。由于保密法对解密程序规定得过于抽象，在解密过程中，由谁来解密，谁来变更密级和保密期限，完全由单位自己确定，没有严格的解密监督机制。同时，对不按时解密的单位和个人也没有规定相应的法律责任作保障，其结果是，对违反这些规定的机关单位或者个人，保密工作部门只能进行规劝，对规劝无效的，无法追究其必要的法律责任，这也是上述现象长期存在的原因之一。因此在今后修改《保密法》时，还应当完善解密监督制度，增加有关解密不作为的法律责任。二是修订完善《档案法》，解决现行档案（利用）法规与有关政务信息公开法规的“衔接”问题。为推进档案信息利用与政务信息公开工作的良性互动，我们应从现行档案法规和政务信息公开法规建设的现状出发，尽可能地寻找两者的共同点，为工作上的互动提供制度保障。一是解决机关（档案室）档案的开放问题，二是处理好国家档案馆开展馆藏未开放档案依申请提供利用的机制保障问题。由于政府机关形成并归档保存的文件——档案，已经成为“政府信息”的组成部分，被纳入了政府信息公开的范畴。而我国现行档案法规又没有赋予机关（档案室）开放档案的职能。因此，需要完善这方面的法律法规，为政府信息主动公开提供保障。此外，在开展馆藏档案的依申请提供利用时，有必要建立国家档案馆与政府机关的有效合作机制，以保持依申请公开政府信息与依申请利用馆藏档案在政策上的连续性和内容范围上的一致性。
参考文献
①中华人民共和国政府信息公开条例.新华网北京2007-4-24 ②马素萍.影响档案开放的因素分析.档案学通讯.2003（2）
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（作者单位：湖南省洞口县人民法院）
