目录
一、引言················································1
二、新型农村社会养老保险存在的问题······················1
三、新型农村养老保险产生问题的原因分析··················3
四、完善新型农村社会养老保险的对策措施·················4
五、结论················································6
六、参考文献············································6
【摘 要】
我国农村社会养老保险中存在部分人户分离人群难以参加农保，个人缴费标准和基础养老金设计缺乏调整机制，政府财政补贴低，补贴机制不完善，已年满60 周岁、未参保的农村户籍老年人领取基础养老金存在困难及农村社会养老保险与其他养老保障的配套衔接政策制度缺失的问题。文章认为，应该尽快建立统一的城乡居民社会养老保险制度；完善缴费、政府补贴机制；规范集体、其他组织、个人对参保人补助和资助行为；尽快制定全国统一的农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法；加大宣传力度，增强农村居民参保意识。
【关键词】 农村社会养老保险 问题 对策
一、引言
2009 年9 月1 日国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号）（以下简称《指导意见》）提出要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）”。通过各地新农保试点工作的开展，2009 年末全国参加农村养老保险人数达到了8691万人，比2008 年增加3096 万人；全年共有1556 万农民领取了养老金， 比2008 年增加1044 万人；年末有27 个省、自治区的320 个县（市、区、旗）和4 个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。2010 年末试点范围扩大到24%的县，全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数1.0277 亿人。十八大报告中提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。民生问题一直是党中央和各级政府部门关注的重点。我国从2009年开始在全国进行新型农村养老保险的试点工作以来，为农村解决老有所养取得了一定的成绩，但也存在着不少问题。
二、新型农村社会养老保险存在的问题
（一） 部分人户分离人群难以参加新农保
《指导意见》规定年满16 周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民可以在户籍地自愿参加新农保。在实施过程中，许多地方做法以是否是本地农村户口为参加新农保的条件，农民必须在自身户籍所在地参保。但随着改革开放的深入和经济社会的发展，农村人口人户分离现象很普遍，造成有的地方农村户籍人口规模很大，农民参保积极性也很高，但参保率却很低。据调查，这主要是农村大量适龄参保居民都外出务工，虽然户口在农村，但人离开农村，在城市务工的有的参加了农民工养老保险；有的已在城市买房定居，但户口仍在农村，其中一部分人既没有参加城镇职工基本养老保险，也不愿意回到户籍所在地参加新农保。另外，调查还发现，有一些居住在农村或成建制近郊城区的非农村户口的居民，他们既无法参加城保，也无法参加新农保。从生活和劳动方式看，他们和农民完全一样。这种现象主要是被征地农民，一部分被征地农民是城市建设规划区、工业用地内的农民，这部分农民户籍属于非农村户口，有一些人就地进入企业就业，还有一些人没有就业，生活保障仅靠征地补偿；一部分被征地农村居民是城市规划以外的居住在农村的非农村户籍人口，如高速公路建设被征地农民，有的地方在征地时把被征地农民户口转为城镇户口，把他们在将来没有收入来源时纳入为城镇低保对象，但这些人一般没有条件进入城市，仍在农村居住，生活方式也依然是农村的生活方式，但不是农村户口，他们既没有条件参加城保，也没办法参加新农保。
（二） 个人缴费标准和基础养老金设计缺乏动态调整机制
《指导意见》规定参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100 元、200 元、300 元、400 元和500 元，总共5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次；基础养老金每人每月55 元由中央政府确定。这种绝对额标准设计的优点是简单明了，易于操作，同时参保人也可以根据自己的经济状况选择适合的缴费档次缴费。然而，这种缴费标准和基础养老金设计的动态调整性不强。虽然参保者可以选择不同的缴费档次缴费，但随着农民经济收入水平、生活水平以及养老保障水平的提高，需要不断了增加更高的缴费档次，而且怎样增加、增加多少却没有一个较科学的依据，因而可能会出现增加的缴费标准档次不一定适合农民实际需要，基础养老金的调整存在同样的问题。此外，这种缴费档次的设计对增设的标准高低界限也没有明确的规定。
（三） 新型农村社会养老保险政府财政补贴低，补贴机制不完善
我国新农保目前规定中央政府和地方政府都进行补贴，中央政府补贴主要是全额支付或部分支付基础养老金，地方政府主要是对参保人个人缴费进行补贴。目前，政府补贴存在的主要问题有四个方面。一是地方政府对参保人缴费给予不低于每人每年30 元补贴，激励性不强。每年30 元的地方财政补贴对中西部地区农村居民有一定的鼓励作用，但对经济发达地区农村居民的吸引力很小。二是政府补贴在新农保基金中的比例低。国外农村养老保险基金主要来源政府补贴，如德国、奥地利政府补贴为70%，希腊、波兰为90%，农民缴费所占比例非常低， 一般为10%～30%。目前，我国新农保试点，大部分地区是按照最低标准30 元进行补贴，就算参保人选择最低年缴费档次100 元缴费， 个人缴费在缴费中的比例为77%， 政府补贴在缴费中的比例为23%；有的地方对选择最高缴费档500 元缴费的最高补贴为50 元，政府补贴在缴费总额中的比例为9.1%，不到10%，补贴比例明显偏低。三是政府补贴机制有待完善。调查发现，农民参保时，在进行定补的情况下，很多人选择少缴，参保的目的是为了能拿到政府补贴。采取多缴多补方式，会出现“补富不补穷”的困境。另外，没有完善的补贴规定、调整机制和方法。四是基层地方政府事权与财权不统一，基层地方政府财政负担较重。在农村社会养老保险方面，中央财政承担的责任一直不足，新农保试点中央财政只承担全部或部分中央确定的基础养老金，其他财政支出均由地方政府承担，随着新农保的开展，地方政府的财政负担也会越来越重，将影响新农保的持续发展。
（四） 村集体、其他经济组织、社会公益组织、个人对新型农村社会养老保险的补助和资助不规范，缺乏激励机制
新农保规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助。新农保这个规定对集体补助没有硬性要求，只是有条件的村集体在自愿的基础上可以对参保人缴费给予补助。就目前来看，我国只有部分农村集体经济发展较好，有条件对新农保进行补助，而绝大多数村集体没有能力对新农保给予补助。据调查，有的地区特别是欠发达区和革命老区新农保的集体补助基本空缺，只有极少数村集体给予一定的补助。由于对集体补助没有强制性要求，加上农村基层干部和群众对新农保的了解不够以及宣传不到位，有的地方村集体即使有条件也不会对新农保给予补助，把富余的资金用于其他投资或集体分红。另外，调查还发现，有的经济组织和个人在对缴费困难的参保人给予补助时完全代缴，有的还一次性为参保人代缴了几年保险费甚至全部缴清，这种有经济能力的组织和个人对参保人的代缴从理论上说是好的，既使缴费困难的农村居民参保了，扩大了新农保的参保率，又减轻了政府财政负担，但这也弱化了参保人的自我保障意识，有的还会引起其他参保人和困难人群的心理不公，有可能会产生不良示范效应。
（五） 新农保实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人领取基础养老金存在困难
新农保规定：新农保实施时，已满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用交费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。对于这个联动（有的叫“捆绑”） 机制，在实施中普遍存在一些困难。调查发现，由于对新农保政策的不了解，很多子女都以为是替父母缴费，以为是子女缴费父母享受养老金待遇，在这种想法的支配下，经济困难的子女没有能力参保，也不会另想办法参保，也有的子女和父母的关系不融洽，在有能力的情况下也不愿意参保缴费。各地对这个规定的精神领会也不同，做法也有所不同。大部分地方规定满60 周岁的老人要按月领取基础养老金，符合条件的子女必须先参保缴费，子女参保在前，老人享受在后，这种做法往往很难开展工作；也有的地方领导认为子女参保缴费在《指导意见》中是一个后置条件，并且规定是“应当”而不是“必须”参保，前者较后者在要求上要缓和，在做法上也采取较柔性的方式，先让老人享受基础养老金，再劝说符合参保条件的子女参保缴费，收到了一定的效果，但这种做法各地并不多。
（六） 新型农村社会养老保险与城镇职工基本养老保险等其他养老保障的配套衔接政策制度缺乏，各地衔接办法“碎片化”现象严重
国务院《指导意见》中关于新农保与老农保制度衔接规定比较明确。只是在对已参加老农保、未满60 周岁且没有领取养老金的参保人，将老农保个人账户资金并入新农保个人账户时的方法各地有所不同。国务院《指导意见》要求人力资源社会保障部要会同财政部和有关部门制定新农保与城镇职工基本养老保险制度、被征地农民社会保障、农村五保供养及农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接办法。在人力资源社会保障部等相关部门没有出台统一的衔接实施办法之前，绝大多数地方按照原制度政策执行，新农保参保人已经享受的其他社会保障待遇不变，待国家出台新的衔接办法，按照国家有关规定执行。由于衔接工作滞后，一些地方出现了重保和漏保的现象。另外，有的地方也开始探索适合本地区的衔接办法，如果国家不尽快出台统一的办法，各地没有国家的基本衔接依据，就会出现各地的衔接办法各不相同，衔接方法将会出现“碎片化”，这不利于建立全国统一的新型农村养老保险制度和城乡养老保险制度，也不利于新型农村养老保险的转移接续。
三、新型农村养老保险产生问题的原因分析
老农保之所以失败主要是因为它完全由个人缴费积累，退休后每月领取的养老金实在是微乎其微，长此以往，农民也就失去了投保的积极性。新农保在各地的实施情况尽管各不相同，但即便是在发达地区，新农保的实施还是存在着诸多的问题。
1、养老保险资金严重缺乏
我国新型农村养老保险实行以“个人缴费、集体补助、政府补贴”的基金筹集机制，但事实上很多地区农民参加养老保险并无政府的补贴，即便有，国家的补贴也只是杯水车薪。所以我国农村养老保险的资金实质上还是主要来源于集体和个人两种渠道。而在现实生活中，绝大多数农村的集体组织也是资金紧张，根本没有办法给予农村养老保险补助；与此同时，农民在我国还属于低收入群体，部分人群用于生产和生活资料方面的资金往往都会面临困难，根本就没有闲钱来参加养老保险。这就导致了我国农村养老保险的资金严重缺乏。
2、农保基金的管理和运作不科学、不合理
按照国际上通行的做法，基金的管理和运作应该一般都是实行“三权分离”的原则，即征缴、保管和使用分离。从而保证农民的利益和社会的稳定。但是在我国，绝大部分的地方养老保险金都是由地方的民政部门一手征缴、保管和使用的，而且也没有相关的监督部门监管，所以就出现了民政部门和政府挤占、挪用甚至挥霍、侵吞农村养老保险基金的现象。然而，就算有的地方实行收支两条线管理——单独记账、核算，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，基金管理权仍然在财政部门手中，还是没有完全独立出来。
3、农村养老保险基金保值、增值困难，严重影响了农民参保的积极性
农村社会养老保险基金实行县级管理，各县(市)的农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户，实行财政专户管理，确保专款专用。为了防止风险，农村养老保险基金不能直接用于投资。但是，近年来，农村养老保险基金可以说是贬值的，这就严重影响了农民参加新农保以养老的目的，因为这根本无法保障农民丧失劳动能力以后生活需要上的资金供给，所以也就严重影响了农民参保的积极性。
4、养老金有限，无法保障农民养老的生活需求，农民积极性不够
现行的新农保保障水平偏低，与快速发展的农村经济以及消费水平不太适应，参加养老保险的农民，退休后他们每月拿到的养老金是有限的，大部分地区的养老金水平是在100 元以下，即便是少部分发达的地区，养老金水平也就在100—300 元之间，而这点养老金只能作为老年人养老的一小部分生活补贴而已，这也大大地打击了农民投保的积极性。
四、完善新型农村社会养老保险的对策措施
（一） 进行城镇居民社会养老保险试点，尽快建立统一的城乡居民社会养老保险制度
针对部分人户分离的人群难以参加城镇职工基本养老保险制度，又参加不了或不愿意参加新农保的问题，笔者认为，解决这个问题的有效办法是尽快建立覆盖城乡居民的统一城乡居民社会养老保险制度，由城乡居民根据自己的实际情况选择参保。目前，这些人户分离的人们参加新型农村社会养老保险的困难，主要是参保人须是本地农村户口。那些离开农村但户口还在农村的居民，有的在城市务工的参加了农民工养老保险；有的已在城市买房定居，户口仍在农村，其中有一部分人既没有条件参加城镇职工基本养老保险，也不愿意回到户籍所在地参加新农保。如果建立了统一的城乡居民社会养老保险制度，这部分人可以就地参加城镇居民社会养老保险。同理，那些居住在农村的非农村户籍人口也可以根据实际情况就地参加新农保。
（二） 改进新农保个人缴费标准和基础养老金确定方法，完善缴费和基础养老金发放机制
针对新农保个人缴费标准设计缺乏动态调整机制的问题，应该采用相对标准（费率） 的方式缴费，借鉴城镇职工基本养老保险缴费方式，以职工的工资水平作为缴费基数，按照一定的缴费率进行缴费，这种缴费方式内含了部分调整机制，因为随着职工工资水平的提高，缴费基数相应地提高，从而缴费水平也随之提高。农村居民可以上年人均纯收入为缴费基数按照一定比例缴费，并规定一个缴费率的范围供不同经济水平的参保人选择。这一方面可以使农村居民社会养老保险个人缴费随着收入水平的变化而变化，比目前的确定方法更符合筹资标准和待遇标准要与经济发展和农民承受能力相适应的原则；另一方面使城乡社会养老保险更有利于统一规范、统一管理，有利于城乡社会养老保险制度之间的衔接和转续。待遇调整机制也可以借鉴城镇职工基本养老保险的办法，缴费每满1 年，就按照当地农村居民年人均纯收入一定的比例发放基础养老金（具体比例根据当时收入水平、生活消费水平等实际情况确定）。
（三） 加大政府财政补贴力度，完善政府补贴机制
针对新农保政府财政补贴低，补贴机制不完善的问题，一是政府要进一步加大财政投入力度。一方面，政府要调整财政在社会保障中的支出结构，加大对新农保的财政支出；另一方面，中央和省级政府要加大对有财政困难的市、县级政府的财政支持力度。二是要建立和完善新农保政府补贴机制。笔者认为，在进行缴费补贴设计时，既要设计补贴的最低标准，也要设计补贴标准最高上限，超过了最高标准上限不再予以补贴，同时要设计好不同缴费档次之间补贴增加的幅度，要达到既能鼓励参保人积极参保缴费又能把补贴控制在适当的范围内。新农保试点初期，主要任务是要在农村建立新农保制度，扩大覆盖面，在此阶段可以定额补贴为主，浮动补贴为辅，而且浮动幅度可以小一点。随着新农保工作的深入开展，其主要任务从扩面转入提高保障水平，加上农村社会经济的发展，新农保的缴费补贴可以浮动补贴为主，定额补贴为辅，此阶段的浮动补贴的浮动幅度可以大一点。三是要建立各级政府合理的财政责任分担机制。笔者认为，根据不同地区的经济发展水平，省、县（市、区）、乡（镇） 三级政府补贴比例分配可以采取三种方式：第一种是“三三制”模式，即省、县（市、区）、乡（镇） 三级政府的缴费补贴的比例基本均衡。这种模式适合地方经济发展较平衡的地区。第二种是“高中低”或“高低低”模式，即省级政府对新农保补贴占总补贴的比例较大，县（市、区） 级政府补贴的比例次之，乡（镇） 级政府补贴比例最小。这种模式适合地方经济发展不平衡、城乡发展差距较大地区。第三种是“低中高”模式，即省级政府对新农保补贴占总补贴的比例较小，县（市、区） 级政府补贴比例略高，乡（镇） 级政府补贴比例较大。这种模式适合经济发展水平较高的地方，这些地区的省级政府可以把更多的财政用在“出口补贴”即提高基础养老金上。中央政府财政目前只是对基础养老金进行全额或部分支付，随着财力的增强，中央财政也可以对新农保给予两头补贴，但也要对不同地区进行分类补贴，对发达地区补贴标准可以低一点，主要倾斜于中西部欠发达地区。
（四） 规范集体、其他组织、个人对参保人补助和资助行为，增强参保人权利与义务相一致和自我保障意识
对于新农保集体、其他组织、个人对参保人补助和资助的问题，国家要制定一些政策措施加以引导鼓励，即使在目前情况下不能像政府补贴那样采取强制性规定，但也不能完全放开，应该对新农保给予补助的村集体或其他经济组织、社会公益组织和个人采取一些优惠政策，如对经济组织的税收减免、社会公益组织进行补贴等。同时，也要规范村集体和其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人提供资助的行为，防止发生为参保人包揽包办的现象，要增强参保人自我保障意识，尽可能让参保人履行缴费义务，在条件成熟时也可以对集体补助和其他组织提供资助法制化。
（五）应尽快制定全国统一的新农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法
完善新农保配套政策国家应该尽快出台统一的制度衔接办法，只有制定了合理的衔接办法，认真做好了新农保与老农保、城镇职工基本养老保险制度、被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养和农村最低生活保障制度等制度政策的配套衔接工作，才可以解决农村居民在流动时养老保险转续问题，才可以防止重复参保或漏保现象的发生。笔者认为，在制定新农保与其他社会群体养老保险制度衔接办法时，要充分考虑不同社会群体养老保险基本模式的一致性，具体来说，在我国主要是要考虑各社会群体养老保险的个人账户和社会统筹账户之间的衔接问题，这就要求规范和完善各社会群体养老保险的个人账户和社会统筹账户构成，使它们之间具有一定的对应衔接关系。
（六） 加大宣传力度，增强农村居民参保意识
针对新农保实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人享受基础养老存在问题等有关农民不了解的政策内容，应该通过多种形式宣传使他们了解新农保的意义，让他们明白参保缴费实际上是为自己缴费，是为自己的养老做打算，将来本人可以通过个人账户养老金领回并且享受政府支付的基础养老金，父母享受的基础养老金是在他们参保缴费的情况下政府无偿提供的。再者，按照国务院《指导意见》，就是不考虑父母养老问题，有条件的也应该参保。在调查中发现，通过宣传解释大部分子女都愿意缴费参保。因此，在试点过程中要灵活把握政策规定，吃透政策的实质精神，扎实做好宣传解释工作，把工作做实做细，让广大农民真正了解制度的意义和优越性。
五、结论
中国推行新型农村社会养老保险试点工作，以期为农村居民提供老年生活基本保障，是中国政府继取消农业税、实行农业直接补贴、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等改革措施之后的另一项重大的惠农政策。上世纪90 年代推行的农村养老保险制度缺乏长久吸引力的一个重要原因，就是过于强调个人自助，缺乏社会保险应有的社会性和福利性。新农保的试点在各地轰轰烈烈地进行，各地的开展情况各不相同，但是要想让新农保真正成为广大农民的养老依靠，各级财政进行必要的投入是核心；同时农保基金的保值增值是关键。增强新型农保信息管理系统其实用性和操作性，使其降低业务运行成本和风险，实现县乡联网，业务网上运作，提高工作效率，从而实现新型农保业务管理的规范化、网络化、系统化。同时，要切实加强对新型农保队伍的业务培训，特别是要加强政策知识、微机操作应用、财务和基金管理等知识的培训，不断提高新型农保工作队伍的整体素质，建立起一支业务精、素质高，能适应新型农保工作需要的专业队伍，为推进我国新型农村社会养老保险事业的健康和可持续发展提供保障。
[参 考 文 献] [1]林义.农村社会保障的国际比较及启示研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006.13-14.[2]温家宝.2011年政府工作报告[R].[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)[M].北京:人民出版社,2011.202.[4]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2010 年国民经济和社会发展统计公报[R].[5]中华人民共和国人力资源和社会保障部.2009 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[R].[6]陈树文/王刚义.社会保障学.大连：大连理工大学出版社，2007 [7]费梅苹.社会保障概论.上海：华东理工大学出版社,2005 [8]中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[E],2011.[9]许亚敏.我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究——基于制度分析的视角[J].社会保障研究, 2009,(06) [10]赵晓强.我国农村养老方式现状与发展趋势研究[J].山西农业大学学报(社会科学版),2010,(06).[11]彭希哲.农村社会养老保险研究综述.人口学刊, 2002 , (5) .[12]林源.家庭养老是现阶段农村养老保障制度的主体[J].改革与战略,2010,(12).
