关于加强政府性投资项目财政监管的实践与思考近年来，随着政府性投资项目规模的不断扩大，我们对加强政府性投资项目财政监管进行了一系列积极有效的实践与探索，将政府性投资项目统一纳入基本建设预算管理，积极构建预算编制、执行和监管“三位一体”的财政管理机制，在保障政府投资项目建设、推进xx城市化进程、深化财政“三个子”改革、促进基本公共服务均等化方面发挥了积极作用，有效促进了市区经济社会的持续健康发展。本文就近几年来市直政府性投资项目财政监管的基本做法、存在问题及下步措施等方面作一初步探讨。
一、基本做法及成效
（一）构建科学化、程序化的预算编制体系。
1.明确预算编制要求。设置统一的预算编报格式，明确预算编制范围为拟列入下年度政府投资计划的续建、新建、拟开工项目及当年完工项目财务尾款等；内容主要包括项目财务收支、政府性债务收支及自筹资金计划等，同时提供新建项目的各类批复材料及其他情况说明。
2.规范预算编制程序。建设项目主管部门和建设单位在提出年度投资计划的同时，按照相关要求同步上报年度基本建设财务收支计划及政府性债务收支计划；财政部门结合年度财务状况、投资政策、发改部门编制的年度投资计划及建设项目完成进度等情况，提出审核意见；经与发改部门及相关建设单位沟通衔接后形成年度基本建设预算及政府性债务收支计划草案；草案经市政府常务会议、市委常委会及市人大常委会审议通过后下达各建设单位。
3.形成预算编制操作原则。本着“统筹安排、收支平衡，保障安全、防范风险、提高效益”的总原则，在安排支出时，根据“偿债优先、续建项目优先、债务落实项目优先、基础性功能性项目优先”的四优先原则进行预算安排。
经过几年的实践，制定出台了《xx市财政性基本建设预算管理办法》，将政府性投资项目纳入基本建设预算管理，并逐渐成为一项固定的制度，预算的可操作性和刚性不断增强，较好平衡了政府可用财力与项目支出需求之间的矛盾，有利于政府投资结构的优化、政府决策的执行和财政风险的控制。同时，将还本付息、续建项目、新建项目及非项目支出等所有支出统一纳入基本建设预算统筹安排，较好实现了“预算一个盘子”的财政“三个子”改革目标。
（二）构建精细化、规范化的预算执行体系。
1.多渠道筹措建设资金。市直基本建设资金来源主要包括财政预算内安排、土地出让收入、债务收入、单位自筹及争取上级补助等。其中土地出让收入和政府性债务收入是基本建设资金的两大最主要来源。同时，积极探索、创新其他方式筹措建设资金，如盘活国有存量资产、争取地方政府债券、采取BT模式建设、发行企业债券、吸引民间投资等。
2.严格资金审核拨付。根据批准的年度基本建设支出预算，结合项目进度及资金需求，填报拨款申请单并提供建设合同、工程进度等相关材料，财政部门在审查基础上结合债务资金和自筹资金到位情况，及时合理拨付建设资金，所有建设资金统一纳入国库集中支付。经批准的基本建设预算在实际执行中发生变化时，财政部门提出预算调整意见，报市政府批准后实施。
3.强化资金使用调度。为避免建设资金积压、沉淀，切实保障基本建设项目的顺利推进，由财政统一对建设资金在项目间实行科学合理调度。有力保障了项目单位的用款需求，切实提高了资金使用效率，有效确保了政府信用。
（三）构建全过程、全覆盖的预算监管体系。
1.严格执行工程“四制”,强化自我管理。通过强化项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等工程“四制”的管理，努力控制工程设计变更，不断完善现场签证管理，把加强建设单位的内部控制作为一项硬性量化指标纳入考核范围，完善配套考核奖惩机制，不断激发建设单位组织内部监管的主动性、积极性和创造性，把好项目管理的第一道窗口。
2.实施财务总监委派制，强化一线监督。出台财务总监管理办法，对各营运机构及投资1000万元以上项目单位委派财务总监，按照财务“三分离”、业务“三参与”、工作“三监督”的要求，深入受派单位督促完善规章制度，加强财务核算和成本控制，及时掌握项目建设运行情况和工程质量，对涉及公司重大投资、债务担保、资产抵押、产权转让等重大事项进行重点监控。通过财务总监参与监督资金的申请、拨付和使用情况，有效控制建设成本。截止2010年底，市直共向11家营运机构和23个重点项目单位派驻了财务总监。
3.加强项目概（预）、结、决算的全过程评审，强化全程监管。发挥财政项目预算审核中心及社会评审中介机构的作用，在项目决策阶段，加强对项目可行性研究、工程设计和概预算的审查；在项目竣工阶段，切实做好结算、决算评审控制工作。2010年开展项目竣工财务决算办理专项行动，对所有完工未办理竣工财务决算的项目进行清理核实，并限期办理。2006至2010年，市财政项目预算审核中心从项目估算、概算、预算（招标控制价）、结算、决算等各个环节，不断加强对财政性基本建设项目投资的全过程审核，共审核项目1178个，送审额65.37亿元，审定额60.28亿元，净核减不合理资金5.09亿元。
4.完善项目基础数据收集与预算执行分析工作，强化基础管理。为全面掌握市直财政性投资基本建设项目资金使用现状，我们于2008年、2010年两次对市直政府性投资基本建设项目开展了专题调查，并建立完善动态的项目资料库；坚持项目财务收支、债务收支进度及下步用款月报制，做好每季度及不定期的预算执行分析预测，动态掌握项目建设及资金使用现状，为资金调度与领导决策提供依据。
5.实行重点项目专项审计、绩效评价制度，强化外部监管。加强与审计、监察等部门的沟通衔接，将部分重点政府建设项目列入年度审计计划和绩效评价计划，针对发现的困难和问题，及时调整完善。
通过构建财政各处室间既各司其职，又相互协作，不断完善信息互通共享，专业技术人员合力保障的内部监管机制；构建与项目单位及发改、审计、监察等部门之间互动、沟通与衔接的外部联动机制，较好实现了对基本建设资金全过程、全覆盖的动态监管，有力确保了财政资金的安全高效和项目保质保量完成。
二、存在主要问题分析
纵观几年来市直政府性投资项目财政监管实践，虽然积累了一些经验，取得了一定成效，但在资金使用管理的效率性、过程监管的针对性等方面还有待进一步完善和提高。具体来说，主要体现在以下几个方面：
（一）建设资金特别是债务资金沉淀现象一定程度存在，资金调度操作难。一是项目用款与资金到位存在时间上的矛盾性。根据历年经验，受气候、政策处理及项目审批程序等因素影响，年度项目用款多集中在下半年，而银行贷款形势多为前松后紧，为确保债务落实到位，都力争在上半年落实到位，由此导致部分债务资金闲置；二是目前银行对贷款专款专用、封闭运行要求高、监管力度大，存在部分贷款闲置不能用而另一部分项目缺少资金的情况。同时，债务资金调度还需协调众多营运机构、建设单位及各级金融机构间繁杂的程序和关系，资金调度在具体操作上难度不断加大。
（二）超概算、超合同价现象较为普遍，项目竣工财务决算未办理问题较为突出。关于超概、超合同价问题，主要是由于近年来项目政策处理费用、市场原材料价格增长较大。部
分项目因为前期设计深度不够、不细及缺项、漏项等原因，在施工过程中出现较多选址、设计、工程量变更等情况，造成工期延误并导致工程造价大量增加。同时，由于建设单位无偿使用资金而享有或使用投资成果，加上对超概单位的约束机制不完善，造成建设单位投资控制意识不强，相互间攀比建设规模、建设标准现象还一定程序存在。关于竣工财务决算未及时办理问题，由于该项工作是在工程项目完工后进行的，资产已实际完成并投入使用，工程款项已基本支付完毕，没有资金和进度的压力，许多建设单位认为工程竣工验收后并已办理竣工结算审核，整个建设程序就算完成，对竣工财务决算重要性和必要性的认识不够到位，办理财务决算的积极性和主动性不够高。同时，目前我们对建设单位不及时办理竣工财务决算缺乏较强的奖惩约束机制，年度决算办理计划安排与日常督促制度还不够完善。
(三)项目单位基础资料收集整理意识较为缺乏，项目财务管理有待加强。在基础资料整理方面，部分项目建设期限长，期间项目管理人员及财务人员几经更换，在项目基础资料移交对接时管理不够规范，造成部分资料遗失或缺漏；部分单位项目基建管理人员与财务人员间沟通联系很少，存在基建只管投资、财务只管付款的完全脱离现象，在上报数据等信息资料时往往相互矛盾；部分单位在主观上对基础资料的收集与整理还未引起高度重视，日常管理不够规范，往往在应付检查时才匆忙准备，临时抱佛脚。在项目财务管理方面，部分单位对各项工程费用的支付方面没有严格按照《基本建设财务管理规定》执行，如未对建设单位管理费、业务招待费进行限额控制等；个别单位将工程项目当成“小金库”，把本不在概算范围内的办公设备购置费和部分公用经费列入了工程项目的费用予以开支，或者工程早已完工，却迟迟不办理竣工财务决算，继续在工程中列支经费；对往来款的账务处理不当，催办不够及时。
三、下步措施及建议
（一）发挥财政综合协调作用，在资金管理中，更加注重资金使用效益的提高。在筹资阶段努力挖掘资金可利用空间。重点是债务资金，在确保债务计划完成的基础上，进一步优化债务结构，降低融资成本，多争取银行中长期贷款，优先考虑不需提供抵押、贷款可调度空间大及利率相对较低的贷款，并根据项目资金实际需求控制贷款额度和进度，做到既能控制融资成本又能满足项目资金需求。在审核拨付阶段科学合理控制拨付进度。根据项目进度审核拨付资金，做到既能保证项目用款需求，又能减少建设单位资金沉淀。在资金调度阶段充分发挥财政综合协调作用。进一步加强精细化预算管理，全面、及时、动态地掌握各营运机构及项目单位用款需求、资金现状，为资金调度提供依据；进一步强化各营运机构及项目单位“财政资金调度一盘棋”的意识，加强沟通，相互支持，积极配合做好间隙资金调度；进一步加强与各金融机构的沟通衔接，创新方式为资金调度提供便利，充分发挥债务资金的使用效益。
（二）提升财政投资评审的广度和深度，在过程监管中，更加突出概算、决算审核等重点环节。一是要做深做实项目前期，突出概算审核环节。政府投资项目前期工作严格按照基本建设程序规范操作，细化项目建议书和可行性报告内容，对政府投资项目设计概算进行审查，对概算编制依据的合法性、时效性和适用范围，概算编制说明和编制深度，概算编制范围、建设规模、设备配置、工程量、计价指标和其他费用进行严格审查，从源头上保证政府投资资金的合理使用。二是推进项目过程控制，突出设计变更环节。强化标后管理，严格工程变更，规范变更签证。制定完善政府投资项目工程建设费用变更审批相关规定，根据具体额度采取不同的审批程序，健全完善包括设计单位、项目主管部门、财政、审计及市政府等多级审核审批程序。三是强化项目后期监管，突出竣工财务决算办理环节。制定完善关于项目竣工财务决算办理的规章制度，明确基本建设项目竣工财务决算的编制及审核工作的有关
问题和相关要求，完善对未及时办理竣工财务决算项目单位的制约和监督机制，提高项目单位办理竣工财务决算的意识；根据项目进度，及时掌握已完工验收需办理竣工财务决算的项目清单，制定市直政府投资项目竣工财务决算办理年度计划，变被动为主动，有计划、有准备地予以办理，并及时对项目单位进行提醒、督办，增强项目单位的紧迫感和责任感。
（三）推进财务总监精细化管理，在日常管理中，更加强化基础资料的收集和内控制度的完善。在项目基础信息材料积累方面，要建立完善市直政府投资基本建设动态项目库，继续坚持项目进度及财务收支月报制，根据项目进度动态地对项目库不断加以完善；要将资料管理列入对项目建设单位的考核内容。以考核引导督促项目单位不断充实完善基础材料管理，以日常检查来督促提高建设单位资料管理的意识和水平。在项目财务管理方面，要充分发挥财务总监的作用，推行财务总监实行精细化管理，指导督促建设单位内部财务管理行为，减少监管不到位现象，切实提高管理成效；要不断强化建设单位领导与相关人员项目财务管理的意识和责任，积极组织开展市直政府投资基本建设单位管理人员培训。主要包括项目管理人员及基建财务人员的业务培训，如深入学习理解基建财务管理办法等相关法律法规、基建财务报表填写的培训与指导等。
