如何强化政府投资项目财政财务管理
金华市财政局吴中青
我国将建立公共财政作为财政改革的重要目标，强化政府投资项目财政财务管理要按照公共财政的要求来进行。近年来部门预算管理改革、国库集中支付制度改革、扩大政府采购规模制度改革以及公共支出绩效考评制度改革全面向前推进，加强政府投资项目财政财务管理，就要按照部门预算改革思路，探索和建立起一套政府投资项目财政财务管理的新体系，包括政府投资项目财务管理制度，政府投资项目库，细化投资预算，项目追踪问效体系以及政府投资项目投资评审等。在上述新体系中，财务制度是基础，项目库是部门预算监管的起点，细化预算为政府投资项目实行国库集中支付和政府采购创造基础性条件，项目追踪问效和投资评审是监督预算执行的保障，把政府投资项目管理和部门预算管理有机地融为一体，从而实现围绕部门预算改革对政府投资项目实行全过程监督管理。具体而言，强化政府投资项目财政财务管理，应从以下方面着手。
一、规范财政职能。
根据政府投资项目投资特点，财政管理政府投资的职能应包括：强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理政府投资项目投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制
定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范财务管理。
二、将政府投资项目支出编入部门预算。
将政府投资项目支出编入部门预算其意义体现在以下四个方面：一是可以提高预算编制的完整性，逐步细化部门预算的编制内容，提高财政资金分配的透明度，改变预算编制的随意性，便于人大对预算的审查和监督。二是能够缩短预算批复时间，解决预算批复不及时影响预算执行的问题。三是有利于集中财力，统筹安排财政资金，提高资金保障程度。四是有利于严格财政支出管理，强化预算约束机制，做到“依法治国、依法行政、依法理财”，防止挤占和挪用财政资金的行为发生。
五、细化预算为实行国库集中支付和政府采购创造基础性条件。
做好政府投资预算，目前必须解决的问题：一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同发展改革委等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于政府投资的支出要统一管理，加强监督，真正建立起项目预算。三是通过合理确定支出预算，对投资规模和投资总量实施宏观调控。四是切实加强对政府投资项目的概预算的评审力度，通过高质量的评审，保证预算的准确性。五是要规范调整预算，减少管理的随意性，增强预算的刚性。六是依托强大的信息管理系统，全面掌握基本建设项目的各种
信息，从细化预算编制、预算执行、决算批复等，全面完整地记录项目管理过程。
三、加强政府投资项目财务管理。
围绕政府投资项目资金的使用效益，完善基本建设财务管理制度，合理确定各类收支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。项目资金管理应遵循两条原则：一是“三算”原则，即要求设计有概算、施工有预算（结算）、竣工有决算；二是效益原则，实现节约和满足需要的统一。
《基本建设财务管理规定》是根据《预算法》、《会计法》和《政府采购法》等法规律和规章制定的对政府利用财政性资金从事投资活动的行为及有关财务处理事项加以规范的纲领性制度。现行的基本建设财务管理规定对制度适用范围、政府投资财务管理任务、各项支出管理、等财务事项作了明确规定。由于出台时间已近十年，随着改革向前推进而发生了较大变化，须及时修订，以满足实际管理的需要。要与财政国库集中支付制度、政府采购制度作好衔接。对于政府投资领域新的管理方式如工程代建制、工程总承包制等，财政部门要及时跟踪管理，研究制定相应的政府投资财务办法。
四、通过财政投资评审管理，加强对政府投资项目的财政财务监督。
由于项目建设程序经历的主要环节可行性研究、设计、招投标、施工、工程结（决）算等与工程造价都有密切关系，对基本建设项目的投资评审是财政投资管理的技术支撑。加强财政投资评审，可以更
好地为部门预算编制审核管理服务，为预算执行管理服务，为财政部门投资决策管理服务。将财政投资评审列入基本建设管理制度，对规范财政投资评审行为，推动创新手段的应用，最终控制建设成本，提高建设使用效益，意义十分重大。实践证明，财政投资评审已经成为加强政府投资项目管理的重要手段，推动了政府投资财务管理向深度和广度突破，真正做到对建设资金使用的跟踪问效和资金使用效益的提高。
财政投资评审特别是工程的“三算”管理需要大量的人力、物力和时间。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理为主和社会中介机构提供劳务相结合的方式，以财政部门通过委托或政府采购的形式选取有实力的社会中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。事前管理：要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提。事中管理：通过投资评审，尽可能保证按拨款原则拨付建设资金。事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是及时进行项目竣工财务决算。对社会中介机构参与的财政投资评审，财政部门通过复核和抽验等手段加强监管，制定相关的质量控制和绩效评价管理办法加以规范。
五、建立政府投资项目追踪问效机制。
由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手段，政府投资项目高估冒算、建设内容、建设标准、建设规模超概算，政府投资支出预算约束软化、建设资金管理不规范、效益低下等问题比较突出。财政部门
由于缺乏行之有效的项目追踪问效机制，难以真正对计划、决策、管理形成监督和制约作用，财政部门通过建立财政投资项目追踪问效机制，可以实现投资预算绩效评价，可以掌握和了解政府投资项目是否达到了预期的目标，以及项目对社会、经济、生态环境的影响及效果等，改进和提高财政投资的预算管理水平，促进项目管理特别是建设资金管理，增加管理者责任感，向决策者提供更多、更有效的信息，从而提高政府投资有效配置和使用效率。
目前财政部门可以采用的投资项目追踪问效方式有：
1、财政投资评审制度。可为部门预算编制、政府采购、国库集中支付提供依据。
2、项目绩效考评制度。项目实施结果评价结论可以作为审批同类项目立项的依据。
3、项目后评价制度。侧重对项目决策初期效果和项目实施后终期实际效果进行对比考核，对建设项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展进行评估。
4、项目效益分析制度。侧重于对项目财政性建设资金使用和效益情况及对经济社会影响进行分析。
5、专项检查。侧重于对项目资金进度、使用、管理和财务管理状况监督考核。
六、结合“金财工程”建设，建立以项目库为核心的政府投资财务信息系统。
前面提到的政府投资支出预算的管理、资金拨付、工程投资评审，以及在项目建设过程中产生的各类信息复杂多样，没有一个强有力的信息系统平台为支撑，财政部门就不可能及时全面掌握工程的各类财务信息，准确迅速果断地采取措施，充分履行财政财务管理与监督职
能。
基本建设财务信息系统，应以项目库为核心，以项目为基本单位，围绕项目的建设过程，财政财务管理的各个环节，准确完整地记录项目管理的财务信息：
1、项目的前期资料。项目的批准立项情况，工程概算数据，建设资金的拼盘等前期资料和财务数据。
2、财政部门要对工程概算进行评审情况。
3、进入预算程序的，项目总预算和年度预算资料。
4、项目的施工图预算情况及招投标的合同价等款项支付数据。
5、预算的执行情况。
6、工程的结算和财务决算数据。
7、项目后评估分析和记录。
七、加强财务管理队伍培训工作。
由于政府投资特别是基本建设投资活动对大多行政事业单位来说，都不是经常性的工做，更多是一次性的工作。财务管理人员的变动又较大，在根据需要及时制定相关制度外，财政部门还应及时全面地收集、整理政府投资财务管理的制度，对主管部门和建设单位开展业务培训，指导建设单位建立健全内部财务管理制度，切实提高基层建设单位的财务管理水平，提高基建财务管理、会计管理的质量。
2010-6-27
财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见
