关于完善法院审判工作与人民调解制度的
调研报告
指导人民调解、对人民调解协议书依法予以确认是人民法院的法定职责，我国《民事诉讼法》第16条对此作了相应规定。人民调解协议司法确认程序方便当事人诉讼，实现了诉讼与非诉讼机制的有效衔接，可实践中,基层法院指导人民调解工作因在工作机制等方面不能完全适应新形势的需要，出现了一些弱化的趋势,制约了人民调解作用的发挥。法院在办理司法确认案件过程中，发现该制度在司法实践运行中存在以下问题，并提出完善建议，期望能促进该程序的高效运行。
一、存在的主要问题
（一）、对指导工作认识不足
人民调解是基层组织处理民间纠纷的一种最基本、最重要、最有效的形式，是司法工作必要的、有益的补充，其成本低、效率高、效果好，有利于矛盾的化解，如果充分利用，可以在很大程度上减轻法院工作的压力。然而，近年来，法院审判工作日益繁重，审判资源不足，多数法院案多人少的矛盾突出。作为审判职能部门，法院自然将工作重心偏向于一线审判，对指导工作行于表面、流于形式；说起来重要，做起来次要，忙起来不要，在很大程度上仅仅停留在文件、口头上。
（二）、缺乏专门的指导机构与人民调解组织衔接
一直以来，法院内部未设有从事和管理指导人民调解工作的专门或兼职机构，通常是各基层人民法庭庭长或各自为政或相互推诿，指导工作开展相对混乱，工作成效也参差不齐，往往是事倍功半。
（三）、确认程序的法律依据相互冲突。
《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、《人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。
（四）、对人民调解员的培训指导不够
人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、作用以及发展前途的决定性因素。随着社会经济的发展，人们的法律知识水平越来越高、维权意识越来越强。相对的，人民调解员有限的法律知识和调解技巧在调解时越发显得捉襟见肘，经常被当事人的问题问得面红耳赤、哑口无言，严重影响了人民调解在群众中的公信力。对此，指导人民调解工作的人民法院难辞其咎。
（五）、对民调人员制作的调解协议书重视不够
人民调解协议的订立和履行是人民调解工作的重要环节。实践中，因为民调人员的水平等其他原因，调解协议经常出现语言不规范，不正式，表达有歧义，甚至有《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第
五、六条规定的情形等问题，影响了人民调解工作的质量、效能和社会公信力，导致当事人对人民调解的公正性和有效性产生怀疑，进而影响了人民调解工作的开展。
（六）、联动工作机制不健全
指导人民调解工作是司法行政机关和人民法院法定的共同职责。指导工作的有效开展离不开各机关、各部门之间的协作和配合。现阶段，对人民调解工作负有指导义务的机关之间对指导工作存在各自为政的现象，未有效地利用已有资源，整合信息，建立联动、长效的指导工作机制，使指导效果未能尽显。
（七）、缺乏必要的奖励机制
对指导人民调解这项工作，不少法院虽然口号天天喊，动员大会月月开，但在实际工作中，却是干好干坏一个样，干多干少一个样，打击了部分干警的热情和积极性，制约了指导工作的开展。
二、建议与对策
（一）、认识到位，落实到位
人民法院，尤其是基层人民法院，应当重视人民调解在解决社会矛盾纠纷中的优势和作用，克服唯案办案的局限思维，高度重视对人民调解工作的指导，把指导人民调解工作作为一项重要任务列入年初工作计划，纳入年终目标考核内容之中，并定期检查落实，形成主要领导作第一责任人，亲自抓；分管领导作直接责任人，具体抓；其他领导协助抓，一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系，切实改变“工作写在纸上、落实讲在嘴上”的局面。相信不仅可以弥补法院审判资源的不足，而且能借助人民调解之力，为构建和谐社会，化解社会矛盾工作作出更大的贡献，实现“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”。
（二）、设立专职指导机构——调解庭
临猗法院于2010年抽调各业务庭室骨干在全省率先成立了调解庭，负责全院立案前调解及对人民调解的指导和管理工作，庭长担任部门负责人，庭内审判人员任民调指导员。使调解庭与矛盾调处中心对接、基层法庭与辖区矛盾调处中心对接。由调解庭定期或临时向庭室发业务指导文件，布臵业务培训任务，各责任部门负责实施，最后由各责任部门向办公室反馈任务完成情况，由办公室组织各责任部门相互交流、学习，介绍好的方法、经验，以供参考，达到统筹安排整合利用各种资源的效果。
（三）、建立完善立案、审查程序
基层法院受理司法确认案件应该严格执行立案程序，按照民事诉讼法关于管辖的规定进行仔细审查，对不属于基层法院受案范围的案件及专属管辖的案件不予受理，告知其向有管辖权的法院提起诉讼。立案受理的争议不大、标的较小的案件可以由调解庭直接办理，标的较大、案情较复杂的案件按照立案案由随机分案至相关业务庭承办。
严格执行参与调解委员回避规则。基层法院可以在日常工作中监督、指导人民调解委员会工作，但是对于最终达成的人民调解协议，应该严格依法、独立审查，排除人民调解委员会的干涉，达到司法确认程序过滤违法、违反公序良俗调解协议的目的。
（四）、建立健全多元化长效培训指导工作机制
提高人民调解人员的法律政策水平、文化水平和调解工作技能是指导人民调解工作的重中之重。实践中，对民调人员的业务指导没有建立起长效机制，培训方法过于单一,培训内容相对滞后。笔者认为可从以下几个方面加强和改进工作：
1、充分利用现代办公资源，建立指导人民调解网络管理平台，为指导人民调解工作成立专门的网络窗口，由法院内部指导人民调解工作的专门机构将人民调解工作培训年度计划公布，并定期或临时安排法律咨询、业务培训、巡回办案等一系列指导活动的时间、地点及参加人员，使培训者和被培训者都能早作准备。
2、创新培训方式，使培训方式多样化
集中授课培训可采取区集中培训、乡镇分级培训；定期培训、不定期培训等多种形式。可邀请1-2名经验丰富的法官和专业律师担任人民调解培训常年客座讲师，由他们结合自己多年的工作经验和相关案例对社区多发性民事纠纷（如婚姻家庭纠纷、农民劳动争议、相邻纠纷、赡养与继承等纠纷）涉及的基础法律、调解技巧进行专题讲座，并对如何制作人民调解谈话笔录、如何制作调解协议、如何立卷等工作给予专项培训。针对赡养纠纷，婚姻家庭纠纷，邻里纠纷等具有代表性的典型案件，开展巡回审判，邀请民调人员旁听庭审。通过现场观摩，现场学习法官的调解方法和调解技巧，民调人员一致认为收获颇多。在每个指导调解工作的责任部门建立定点定人联系制度，落实一个审判员帮带多个人民调解员的“一对多”帮带模式，点对点就人民调解员个案调解过程中遇到的法律问题予以解答，每个审判员每季
度至少旁听一位自己所帮带的调解员的调解观摩活动。这样，民调人员在实际工作中一遇到法律及调解技巧问题，随时就能解决，进一步提高民调人员化解民事纠纷的能力水平。
3、培训内容与时俱进
随着社会的进步，经济的发展，新形势下人民内部矛盾已不仅仅表现为婚姻家庭、邻里、损害赔偿等常见性、多发性矛盾，还出现了城乡建设、土地承包、环境保护、征地拆迁、农村基层自治组织改选引发的种种社会热点、难点纠纷。对此，对民调人员的培训也要与时俱进，紧跟时代潮流，研究、分析遇到的各种新矛盾、新问题以及民间纠纷的新特点、新规律，找出带有普遍性和规律性的问题，总结调解工作的新经验，及时向民调人员推广，促进人民调解工作快速发展。
（五）、规范调解协议书的制作
《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。人民调解协议的内容和制作要求有严格的规范，为提高民调人员制作人民调解协议的质量和水平，法院可以通过以下几种形式指导、规范民调人员对调解协议的制作：
1、对审结的涉及人民调解协议的民事案件实行定期或不定期质量评查分析，通过评查分析，归纳其中的语言规范问题，表达歧义问题等，向人民调解委员会提出修改建议，帮助提高人民调解委员会工作水平和社会公信力。
2、对涉及人民调解协议被人民法院生效判决变更、撤销或者确认无效的，人民法院要以适当方式告知当地司法所和人民调解委员会。
3、发现人民调解协议书具有《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第
五、六条规定的情形等问题时，应当及时向司法所和人民调解委员会提出纠正的司法建议。
（六）、精心构筑“三位一体”指导网络
法院与司法局定期召开联席会议，交流人民调解工作开展情况，分析人民调解工作中所存在的问题；总结经验，研究对策，制定改进措施。建立联合培训制度，通过集中培训、旁听庭审、担任人民陪审员等手段，加强对人民调解员的业务培训，提高人民调解员的业务素质。加强与人民调解委员会等相关单位的沟通和交流，建立指导人民调解工作例会制度，建立畅通的信息交流渠道，及时反馈经人民调解又起诉到法院的民事案件，使人民调解与诉讼调解做到有机结合，建立长期良好的联络机制。建立结对工作联系制度，通过面对面交换意见的方式加强对人民调解的具体指导，分析研究纠纷发生的特点和倾向性问题，确定当前预防纠纷发生的措施和人民调解工作的重点，并进行有关法律知识业务培训。只有建立起法院与司法局、调解委员会的“三位一体”联动立体式调解网络，树立指导工作一盘棋思想，协作联动，齐抓共管，才能形成工作合力，将人民调解的优势尽显。
（七）、建立指导调解工作的激励制度
坚持考评问效，将指导工作具体落实到个人，建立指导人民调解工作的责任制，每位从事指导人民调解工作的人员都有自己的职责和工作范围，同时建立指导人民调解工作档案和个人成果档案，每年年初制定指导调解工作的计划，各位审判人员按照计划组织实施，年终将指导人民调解工作的成果作为一项目标考评，凡在指导人民调解工作中创新思路、方法得当、效果明显的，均给予相应的精神鼓励和物质奖励，对于没有完成工作任务的干警，给予相应的行政处分，将指导人民调解工作真正视为法院基础工作的一部分，通过奖惩激励制度调动法院干警指导人民调解工作的积极性。
在新的历史条件下，如何有效指导人民调解工作、加强人民调解协议的司法确认工作是一项挑战，更是一个机遇，人民法院在人民调解这一具有中国特色的重要法律制度和广阔天地中已大有作为，相信也必将更有作为，最终实现人民调解与司法裁判的功能相济和良性互动，为党政减压，为基层维稳构牢第一道防线。
