关于城市房屋拆迁立法工作的调研报告
近日，市人大常委会副主任***带领城建环保工作室、法制工作室、市社科院城市所、市政府法制办和市建委的有关同志先后到建设部拜会了***副部长，到天津、南京、扬州三市就当地城市房屋拆迁管理情况进行了调研和考察学习，了解了建设部领导关于拆迁管理改革的指导性意见以及兄弟城市的先进做法和经验，特报告如下。
一、建设部领导关于拆迁管理的意见
***副部长就城市房屋拆迁工作中的有关问题谈了以下几点意见：
（一）国家十分重视城市房屋拆迁工作，准备拟定《拆迁法》，以加强城市房屋拆迁管理工作。
（二）目前国务院《城市房屋拆迁管理条例》调整的范围仅限于城市规划区，随着城市化建设的需要，应当对城市城乡结合部的拆迁工作予以足够重视，在国家立法和地方立法中应当考虑将其纳入法律、法规调整范围，以切实保障人民群众的利益。
（三）在城市房屋拆迁过程中，无论是政府项目还是商业开发项目，拆迁补偿安臵的标准应当一致。
（四）拆迁评估应以即时市场价为准，要建立和完善最低单价和最低安臵面积的保障制度。
（五）单纯依靠货币化安臵不能有效地保障被拆迁人的权益，现行的国务院拆迁法规对保障制度没能有效规范，在今后具体管 1
理工作和立法工作中要切实予以解决。
（六）应当减少行政强制拆迁，采用司法强制拆迁为宜。
（七）拆迁许可权力不宜下放到市辖区一级，最好按照国务院拆迁法规的规定，由市或县统一管理。
***副部长强调，应当树立正确的拆迁指导思想，要切实落实以人为本、执政为民的管理理念。有关拆迁条例、办法规范的重点是约束政府的拆迁行为，切实保障被拆迁人特别是困难群众的安臵问题。要注意减少政府形象工程，充分发挥市场调节作用。
二、兄弟城市的先进做法和经验
（一）关于拆迁保障制度
天津市实行“评估+补贴”的补偿方式，重点强化房屋安臵，建立了多层次的住房保障：一是享受城镇最低生活保障待遇或民政部门定期定量补助且家庭人均住房使用面积不超过7.5平方米的“双困”家庭，由政府新建一批户型小但环境好、功能全的廉租房，由这部分居民按每月每平方米1元的价格承租；二是对于不符合廉租房租赁条件但家庭年收入低于1.8万元且住房或生活困难的被拆迁居民实行“经济租赁房”制度，由其按市场价租赁房屋，政府补贴50%的房租；三是对于收入低于全市平均水平且拆迁补偿所得低于10万元的被拆迁居民，提供经济适用住房供其优先购买，经济适用住房价格约为当地商品房价格的2/3。
南京市全面推行“市场+保障”的拆迁政策，重点推进“三个转变”，即推进拆迁补偿由政府定价向市场定价的转变，拆迁行为由政府直接抓向中介机构规范服务的转变，拆迁弱势群体从 2
买房难向政府托底、综合保障的转变。在补偿水平上，实行拆迁最低单价保障和最低总额保障两条保障线，被拆迁房屋市场评估价格低于最低单价保障线的，按最低保障单价进行计算；被拆迁居民所得货币补偿总额低于最低总额保障线的，按最低保障总额补偿，使拆迁群众买得起房、租得起房，实现“居者有其屋”，大大改善了群众的居住条件。最低单价根据各类区二手房交易价格确定，最低总额保障线根据年度最小户型标准的经济适用住房销售价格确定，以确保居民拆迁后能够得到安臵。与此同时，南京市建立了多层次的拆迁住房保障体系：补偿款在10万元以下的被拆迁居民，可申请购买经济适用房（每平方米1500元至1800元，不到当地商品房价格的二分之一，经济适用住房建设充分发挥政府的调控作用，政府负责土地划拨，控制销售对象和销售价格，房屋建设由开发单位代建）；拆迁补偿款在10万元至20万元之间的被拆迁居民，可购买中低价商品房（每平方米2600元至3200元）。
扬州市在按市场评估价格进行拆迁补偿的同时，全面推行 “831”工程，即每年递增建设一定数量的解困定销房，用于解决人均住房面积不足8平方米、人均月收入不足300元、持有市区户口10年以上的困难家庭的住房问题。按照经济、适用原则和住得下、分得开、人均一间房的要求，房型设计为
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5、75平方米三种。首批定销房的综合平均价格为每平方米790元。其基本特征是“三定一不”，即定向供应、定价购买、定点建设和不能上市。符合上述条件的被拆迁居民优先安臵，2人户可购买52平方 3
米的户型，3人户可购买65平方米的户型，4人户可购买75平方米的户型。扬州市还提供一定数量的公房、廉租房和限价商品房来解决被拆迁居民的安臵问题。
（二）关于拆迁评估体系建设
天津、南京、扬州三市均对拆迁评估制定了专门的管理办法，其中尤以南京市的做法最具代表性。南京市通过一系列配套制度，建立了完备的拆迁评估体系：
1.评估机构选定的市场化。南京市拆迁管理部门每年向社会公布拆迁机构名录，供拆迁当事人双方选择。当事人双方就评估机构达不成一致意见的，由拆迁管理部门以抽签方式确定。
2.评估价格的市场化与监管的公开化、科学化。南京市不仅对评估操作程序、评估方法与技术路线、评估工作准则、评估报告的内容和形式、评估资料的存档作了原则性规定，而且还结合当地实际，对评估的各种参数作了具体的设定，既充分体现了房屋的市场价值，又以严格的程序规定，保障了监管措施的到位。
3.评估争议的解决。南京市制定了拆迁评估鉴定制度：由持有争议的当事人委托具有资格的评估机构重新评估，重新评估结果与原评估结果的误差超出允许的范围的，由南京市拆迁管理部门组建的拆迁估价专家委员会抽签选定3人以上成员组成鉴定小组进行鉴定。为减少政府干预色彩，专家委员会成员全部由社会人士担任，避免政府与群众的矛盾。重新评估和鉴定费用由未被采用评估结果的评估机构及其委托人各承担50%。
（三）关于强制拆迁程序
天津、南京、扬州三市对于强制拆迁特别是行政强制拆迁的态度均比较慎重，对于商业开发项目均与被拆迁居民充分协商，一般不实施行政强制拆迁程序；对于市重点工程项目慎重实施行政强制拆迁。南京市自今年2月1日新的拆迁管理办法实施以来实际行政强制拆迁的仅有3户，扬州市近两年来未实施任何强制拆迁。三市认为，强制拆迁的关键在于一是要依法进行，尤其要组织听证和进行公证，扬州市制定了行政强制拆迁办法，南京市在必要时还邀请新闻媒体参与，以充分保护被拆迁人的合法权益；二是要补偿到位，天津的同志甚至认为强制拆迁必须以房屋安臵为基础；三是要有选择性，南京市仅针对重点工程实施行政强制拆迁，非重点工程中的强制拆迁均通过司法强制拆迁程序实施。
（四）关于拆迁管理体制
天津市实行二级拆迁管理体制，区县拆迁管理部门主要负责拆迁许可的审批，市拆迁管理部门主要负责拆迁许可的核准以及政策的制定。实行这种管理体制的理由是天津城市大、人口多、情况复杂，区县拆迁管理部门更加了解情况；优点在于可以充分调动区县政府部门的积极性，便于把工作做细，而且便于拆迁行政裁决；缺点在于一是难于全市统一（补贴标准），二是区县拆迁管理行为因干预较多而不尽规范。在《行政许可法》实施后，区县拆迁管理部门的违规行为已经大大减少，日渐规范。
南京市和扬州市均同我市一样实行一级拆迁管理体制。
（五）关于新老法规衔接
天津市在新的拆迁补偿安臵机制实施后，对于那些按老办法 5
实施补偿但仍未得到妥善安臵的居民，按照“一户一策”的原则，为被拆迁人提供价格适宜的住房，“在操作中解决，不在立法中解决”。
南京市新的拆迁管理办法公布后实施的拆迁项目均属重点工程，对于面临的历史遗留问题，由有关单位在不改变政策的前提下采用适当增加补偿的办法予以解决，但目前适用老办法拆迁而尚未达成一致意见的有2000户，解决难度较大。
三、工作建议
我市实施新的拆迁条例的前两年，由于立法思路新、补偿价位得当，且与当时的社会经济发展条件相衔接，起到了积极作用。但是近一二年来，由于补偿价位与市场价位差距越来越大，拆迁中合法不合理的现象越来越突出，导致一系列群体上访恶性事件时有发生，引发的社会矛盾越来越尖锐，如不及时解决，将演变为严重的政治问题。因此，我市拆迁法规必须与时俱进，学习外地的经验，作出相应的修改完善。
通过调研，我们深切体会到，兄弟城市的城市房屋拆迁工作之所以能够开展得相对顺利，主要是因为他们抓住了“两个核心”和“两个优先”，即以最低保障制度作为拆迁补偿政策的核心，以政府标准作为最低保障制度的核心；优先安臵被拆迁居民和优先安臵住房与生活“双困”户。要解决当前我市的拆迁难问题，必须改变思路，使行政干预退出拆迁一线，实现政府在市场经济下的角色回归，政府不再作为拆迁主体，真正成为市场的调控者、管理者，通过合理控制拆迁规模、调控房地产市场供求、建立分 6
层次的住房保障体系，切实维护群众利益，维护社会稳定，实现社会经济的可持续发展。
（一）突出房屋安置，完善拆迁保障机制
过分倾向于货币拆迁补偿方式，对被拆迁居民的经济状况不加区分，必然会给部分困难拆迁家庭造成安臵难问题。为了避免这一倾向，同时又不至于矫枉过正，天津、南京、扬州三市在解决拆迁难问题时，均充分考虑到了房源问题。有针对性地实施房屋安臵，突出房屋安臵的作用，既符合具体问题具体分析的哲学原理，又便于房屋拆迁的实际操作，对于促进城市发展和维护社会稳定均具有重要意义。
建议在我市现有制度基础上，强化房屋安臵，建立多层次的拆迁住房保障机制。一是对于拆迁后无力购房并且符合条件的被拆迁居民，按照规定通过廉租房确保其得到安臵；二是优先保障被拆迁居民优先购买经济适用住房和普通商品住房。为确保被拆迁居民能够“买得起、住得下”，应加强经济适用住房管理，通过政府统一征地、统一划拨，招标确定开发主体，实行开发企业代建制，严格控制土地成本，统一定价，政府指定管理机构统一销售，禁止企业自行销售，以切实解决拆迁中的困难家庭的住房问题。
（二）建立科学公正的拆迁评估体系
南京市的拆迁评估体系，不仅充分利用了市场的专业化资源，而且实现了政府的有效监管，突出体现了科学原则和公正原则；尤其赋予被拆迁居民选定评估机构时的参与权和对评估结果的认 7
可权，又重点强调了对于弱势群体的保护。
建议借鉴南京市的做法，建立与上位法相衔接、以市场评估的即时价格为准的拆迁补偿方式，建立科学、公正的拆迁评估制度。对于评估机构的选定、评估过程的监管和评估争议的解决应做出明确具体的设定，落实拆迁评估的公示制度、当事人平等参与制度、评估鉴定制度，既要遵重市场规律，又不能放松监管，使之成为可操作性强、保障性突出、权利义务关系平衡的完善体系。
（三）慎用强制拆迁
建议对行政裁决和强制拆迁予以严格限制，原则上应通过司法程序实施强制拆迁。确需采取行政强制拆迁的，要对实施对象、实施程序、补偿安臵问题进行严格的限定，对于市重点工程慎用行政裁决和强制拆迁，对于商业开发项目禁用行政裁决和强制拆迁；进行行政裁决和实施强制拆迁之前必须按照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定组织听证，并进行公证，确保程序合法；凡进行行政裁决并实施强制拆迁的，必须实行房屋安臵。要杜绝行政裁决和强制拆迁过滥、操作不规范、补偿安臵不落实等现象。
（四）在拆迁中区分公共利益与商业开发
建议此次法规修订将国家利益和社会公益项目的拆迁开发通过列举的方式予以明确，以便于执法操作。可将国办发„2004‟46号文中的“能源、交通、水利、城市重大公共设施等重要建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房 8
项目”等列为重要的公益项目。
（五）清理历史遗留问题
建议尽快处理拆迁遗留问题，争取在明年法规修订工作完成之前全部清理完毕。确实难以解决的，要对个案进行“一户一策”式的特别处理，以确保新老法规的顺利衔接。建议法规修订后的新规定和做法不溯及既往，以免造成执法上的混乱，影响社会稳定。
特此报告。
