浅析我国公务员回避制度存在的问题及其完善
张明瑞
西南大学法学院10级1班，2220103002012003
摘要：伴随我国民主法治社会的不断进步，作为国家公务员制度重要组成部分的回避制度也不断发展完善，成为一项行之有效、必不可少的的公务员监督机制，通过对公务员任职、公务、地域三个方面提出回避进行限制，完成对公务员执行职务的监督，是提高行政效率、增强政府公信力、体现依法行政的重要保障；但是，由于受到我国传统思想观念，以及该项制度设计本身存在的客观障碍的影响，我国当前的公务员回避制度仍存在诸多方面的问题亟待解决。本文则是在对我国现行的公务员回避制度的现状进行分析的基础之上，对这一制度的完善进行了相关的探讨。
关键词：公务员；回避制度；存在问题；完善
“公务员回避，是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理事务存在利害关系，可能影响实体处理结果和程序进展的公证时，依相对人申请或自己主动提出，经主管机关决定，依法终止其对该事项的管辖权而由他人代理的制度。回避是普通法上的自然公正原则的最朴素的体现，即：自己不做自己的法官，否则就可能产生专断和偏袒。回避制度是公务员法律制度中的一个重要内容，目的在于保障行政执法的公正、公平”
一、我国公务员回避制度的发展概况 “我国是实行回避制度的发源地，早在封建社会时期，统治者在官吏的选拔和任用上就实施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏利用亲属故旧相互勾结，动摇以至瓦解封建统治。所谓回避，就是因避嫌而不参与其事，包括避亲和避籍两个方面。东汉时的‘三互法’是我国建立的最早的正式回避制度，据后《汉书.蔡邕传》记载，‘初，朝议以州郡为党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对互相监临。至是复有三互法,禁忌转密，选用艰难。’其基本精神是本地人不得为本地长官，婚姻之家不得相互监临。此后回避制度历经汉、唐、明等朝，不断得到创新和发展。明朝时回避制度进一步健全，包括亲属回避、籍贯回避、听诉回避等等。清朝对回避制度的规定更为严格，不仅规定了公务回避的要求，而且对违背回避制度的官吏，实施严厉的处罚，进一步加快了回避制度的发展进程。
新中国成立后，在借鉴古代回避制度经验及改进其不足的基础上，我国实行了领导干部回避制度。伴随公务员制度的建设，公务员回避制度也日臻完善。党的十三届六中全会作出的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》强调：‘要抓紧建立领导干部交流制度和回避制度,并严格执行。’1993年8月，国务院颁发的《国家公务员暂行条例》对公务员回避制度作出了原则性规定。1996年5月国家人事部制定了《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，从制度上进一步规范了国家公务员的任职回避及公务回避，标志着我国公务员回避制度的实施开始走向规范化和制度化。2006年8月7日中共中央又制定了《党政领导干部任职回避暂行规定》，这是首次就党政领导干部任职回避单独成文制定了回避规定。”②
现阶段，我国的公务员回避制度大致包括三个方面：任职回避、公务回避、地域回避。任职回避，是指对具有法定特殊关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面所做的限制；公务回避，是指为了防止与某一公务具有利害关系的公务员直接或间接参与处理该事 ①②
① 应松年.公务员法[M].北京：法律出版社，2010：243-244.
许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：98 物，或者施加影响，而对其实行公务加以加以限制；地域回避，是指公务员不得在自己的原籍或成长地担任公职。
二、我国公务员回避制度存在的主要问题
近年来，我国相继出台了《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》等一系列的法律法规、规章，建立起了相对较为完备的公务员制度体系，回避制度也相应的建立。但是，公务员回避制度在实践中的实施效果却总是差强人意，存在着诸多方面的问题。
（一）回避的适用范围、理由及法律规范不明确
在公务员回避制度的具体设计上，其范围、理由以及相应的法律责任的规定仍不明确，界限不清：
其一，回避的适用范围较窄。“现行的公务员回避制度的相关规定主要散见于各种不同的法律、法规之中，其适用范围主要集中于行政处罚、行政监察和听证等程序中，在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。此外，虽已出台有关公务员回避的专项法规，但现行规定过于概括、简约，往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则，而对具体程序及法律后果等未作出详细规定，可操作性不强。”①
其二，回避的理由不够全面。回避的理由应该是回避制度的核心部分，其设计的是否得当，直接影响回避制度的科学性、公正性。我国2006年《中华人民共和国公务员法》也对回避制度做了专章的规定，如第六十八条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于统一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”第七十条规定：“国家公务员在执行公务时，有下列情形的应当回避：
（一）涉及本人利害关系的；
（二）涉及与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；
（三）其他可能影响公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”由此可见，我国目前的实行的公务员回避仍只限于任职回避、地域回避和公务回避三个方面，相较于西方，在回避范围上仍不周延，譬如，拟制血亲的回避、同学关系的回避、卸任回避等等，我国都还没有纳入到公务员回避的理由之内。
其三，“我国现行法律法规中，对公务员未回避而作出的行政行为是无效，还是可撤销或可更正无明确规定；对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效，往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力，从而使公务回避制度形同虚设。最后，在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中，并没有涉及公务员回避的相关条款。部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及，但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内，救济程序简单，救济途径狭窄。在实际的职权行使过程中，行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时，公务员如何寻求救济；或者在公务员本应回避而没有回避时，行政相对人如何寻求救济，立法都未能明确。”②
（二）回避的执行力较弱
其一，社会人情关系瓦解了回避的执行力，作为一种社会性的存在，人总是生活在一定的社会关系网之中，而在重视社会人情关系缺乏法制传统的中国，行政机关亲缘化的倾向尤其明显，所以，执行回避制度的社会基础和民众心理建设都十分薄弱，容易出现“干部在本地
或本单位长期任职，可能形成大大小小的‘山头’以及盘根错节的宗派势力，可能导致各自 ①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：67.韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：68 为政和各行其是，严重的将出现‘针插不进’的局面。”①公务员回避制度在执行中常常受到地方盘根错节的人情关系网的阻碍，这种现象是难以根治的，只能期待有相关的配套制度加以限制、规避。
其二，“腐败网络使回避制度虚置。中国古代的人们描述官员之间的关系，经常用“官官相护”一词。实际上，这只是古代官员们面对某个单一共同事件或危机时的一种群体反应模式。而在我国现实生活中，一些官员结成腐败网络，共同规避甚至对抗某种管理制度，使制度严重瘫痪。2003年1月，温州市龙湾区，由区委组织部、区人事局、区监察局联合发文组织了一次科级干部子女公开考录，从55人中择优招考了22人。据说该次招录是“由于区划调整后龙湾区机关干部普遍十分担心子女就业问题，为了稳定干部队伍，使全区各项工作尽快步入正常轨道，经当时的龙湾区委、区政府班子集体研究决定的”。在这个案例中，官员们为了各自子女的利益，不惜公开违背公务员回避制度，联合用公共权力“制造”了一场“公开”考录。而且，值得注意的是，联合发文的几个部门恰恰是应该履行公务员回避制度监管责任的主体。当面对地方官员牢固的腐败网络时，原有的公务员回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。”②
（三）回避制度的相关配套保障制度和监督机制不健全 在推动公务员回避制度实施的同时，与之相关的配套设施还处于起步阶段，存在着诸多的问题，不能紧紧跟随回避制度的推进，例如，人事管理制度、人才流通制度、户籍管理制度等。以户籍制度为例，公务员在外地任职，造成夫妻两地分居的情形也是常有的，牵扯到住房、父母赡养、子女上学就业等一系列的问题，解决起来十分棘手。这就难免会造成任职回避制度与我国目前正在实施的其他规章制度相矛盾的局面，在一定程度上制约了回避制度的施行。“回避制度实施过程中缺乏有效的监督体系，由于公务员制度本身的不完善，我国公务员在任职或执行公务中履行回避的义务很大程度上要取决于公务员的自身觉悟性，而一项制度能否得到认真的贯彻执行，有没有严格的监督制度是关键所在。但由于个人觉悟高低或者利害关系重大与否的不同，并不是每一个公务员都能有这样的自觉性，所以缺乏有效监督使有些公务员在执行回避制度的过程中，难免会出现‘打折扣’的现象，这对整个公务员体制的建设与健康发展都是极大的障碍。”③
三、完善公务员回避制度的策略
对于进一步完善我国公务员制度、提高政府公信力、提升依法行政水平，公务员回避制度的作用是不言而喻的，然而这项回避制度能否发挥应有作用，取决于是否具备一项具体完备、行之有效的回避制度和一个强有力的内外部监督体系，二者缺一不可，故，对于我国公务员回避制度的完善又显得至关重要。那么，笔者将从以下几个方面着手，试着进一步完善我国的公务员回避制度：
（一）明确回避的适用范围、理由及相关法律规范
其一，扩大回避的适用范围。首先，在行政处罚、行政监察和听证领域外，新增行政许可、行政强制两个大的方面，与行政处罚一样，适用公务员回避的相关要求，提高行政公平性和透明度，增强决策的科学性，进一步摆脱人治的影子；其次，应合理安排公务员任职的地域回避转任，即公务员在某一地区任职达到一定年限后需要定期转任，开阔公务员的视野，促进地区的协调平衡发展，“对这一任职期限如何确定，我们总结长期实践经验，认为规定十年左右较为合适，这是因为由于我国目前强调干部的年轻化，很多公务员在30岁左右就担任了乡级或县级的一些重要领导岗位职务。这样，离他退休还有二三十年的时间，如果他 ① 冯志芳、郝永红.关于我国公务员回避制度的几点思考.[J].纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年征文专辑，79.② 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012（4）：12.③ 许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：99 在一个地方工作十年以上，也会形成相当紧密的关系网，对于他公正执法相当不利。因此，建议在县级某一行政部门担任科级以上领导十年以上的公务员，不得在同一县级部门担任正职领导。接着，如何转任，转任到什么地方，这需要结合该公务员本身的素质以及长期任职的政绩等，在《公务员法》上做详细的规定，督促并鼓励公务员兢兢业业地在基层工作”①。
其二，增加回避理由。我国的现行公务员回避制度主要是以亲属关系为回避的核心理由，其重要性是不可否认的，但是其理由的外延不免有些过于狭隘，对行政行为的公平性、透明性造成了一定影响；因此，扩大回避理由的外延显得尤为重要，其具体要求为，适当的对公务员的故旧关系，如同学关系、战友关系，同乡熟人关系，和拟制血亲关系进行限制，作为回避的理由之一；同时，卸任回避制度也将是一个重点，应增设“公务员卸任回避制度”，为防止一些长期担任领导职务的资格较老的公务员在退休后仍对公务进行不当影响，应在《公务员回避规定（试行）》中对卸任后的公务员进行的与原任职相关的活动加以适当限制，“真正的做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制”②
其三，健全回避的法律责任及相关法律规范。我国公务员法虽然对相关主体在何种情况下需要回避进行了较为全面的规定，却未对在符合回避条件下而未回避，即未依法履行回避职责的情形，规定出具体的法律责任，只是笼统的规定应给与行政处分，但该法条过于笼统，不具有可操作性。“公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为，因此，公务员法立法时应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分，对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法，一律无效”③。
（二）强化公务员回避的执行力度
其一，扩大回避的申请主体范围，完善问责制度。我国新出台的《公务员回避规定（试行）》已经新增了“利害关系人”这一回避申请主体，这无疑是我国公务员回避制度的一大进步，切实的拓宽了申请渠道，更加体现开放性；但是这与我国不断发展的社会形势以及公务回避冲突不断地社会情况仍是不相适应，这种程度的开放仍不能满足制度发展的需要。因此，除了“利害关系人”之外，还应允许其他公民或机关组织提出回避的申请，进一步拓宽回避申请渠道，同时，更应在横向上开发更加多元划的回避申请机制，将社会监督、互联网监督纳入到回避申请的环节中。同时，“进一步完善《公务员回避规定（试行）》，强化问责机制。全面地构建一个责任清晰、流程明确、运转流畅、首尾相继的问责机制。首先，要设计好问责的机制和程序，理顺问责的权力关系和构建明确、清晰的问责流程；其次，在制度运行的过程中提高问责度，对违反公务员回避制度的人员，绝不姑息，从严处理；再次，应当引入对执行主体实施问责的机制和程序，对执行主体执行不力的，同样应当进行问责；最后，应该在政府有关监督部门之外，引入第三方监督，并且使之落到实处，而不仅仅是走形式。”④
其二，严格回避的程序。“首先，在回避的提出上，应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人，并公开公务员的有关情况，进一步落实当事人的知情权；提出的方式既可以是书面形式，也可以是口头形式，依具体回避方式而定；对于提出时限，一般是在公务活动开始之前，但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的，也可在公务活动进行中提出申请。其次，在回避的审查上，有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后，应于法定期限内给予审查并作出批复；审查和批复方式应尽量采取书面形式；审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。最后，在回避的决定上，决定机关对当事人的回避申请作出审查后，无论回避理由成立与否，都应当做出书面决定并且通知申请人； ①② 吴丽英.我国公务员任职地域回避的必要性及立法完善[D].山东：曲阜师范大学法学院，2012：137
韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：68.③ 骆勇.我国公务员回避制度的缺陷及其消解[D].南京：南京师范大学，2006：74.④ 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13.在做出回避决定时，决定机关应该出具决定理由，以增强决定的说服力和公正性。”①
其三，多方改进回避制度的执行，重视执行。“首先，要坚定信心，强化制度创新思维。其次，应当从法律层面强化回避制度执行主体的权力与地位，使之可以用对称的权力监督和制约公共权力的运行。再次，为了改变以往回避制度“后知后觉”现象，有必要将目前的回避申请制和要求制，转变为回避预防制或回避风险评估制，也就是说，执行主体提前介入，使回避工作前置，从而提前预防回避风险。最后，针对公务回避的复杂性，有必要根据不同的专业事务领域，制定专门的回避规定、制度和程序，保障专业领域公务回避的实施。”②
（三）建立、健全回避的相关配套制度及监督机制
其一，健全回避制度的配套保障机制。完善相关的人事管理制制度、人才流通管理制度、住房补贴制度以及户籍制度，为公务员回避制度的发展提供更加肥沃的土壤，同时也为其他廉政措施的实行创造良好条件。例如，对被调离的人员的工作、住房、生活等一系列实际问题，应予以妥善解决，不应因执行回避制度造成新的遗留问题。通过相应的保障机制确保回避制度实行的有效性，保障公务执行人员自身的合法权益与利益，确保公务员能坚持原则，秉公办事，以实现公共行政的目标。
其二，健全检查监督体系。这也是推进公务员回避制度全面实行的根本之所在，“这一体系除政府行政部门内部的检查监督外，还应该包括共产党党内监督、民主党派的监督、人民群众的监督和法律监督，特别是包括以网络和微博客等为代表的新媒体在内的新闻舆论监督等多种形式的检查监督。当下，推进和完善民主监督机制，是健全检查监督体系的重点，通过逐步完善公务员回避制度的投诉机制，聘请社会人士担任“监督员”，设立投诉热线和投诉箱，制定公务员投诉处理办法，及时对干部调任情况进行公示，公开曝光典型等措施，使回避制度具体化、可操作化。只有把组织监督和民主监督、过程监督和效果监督有机结合起来，形成“主体多元，相互补充，民主共治”的检查监督体系，才能增强公务员回避工作的透明度，形成无所不在的威慑力量，使得任何徇私舞弊、以权谋私的现象都被暴露在光天化日之下，为及时发现、处理、纠正和惩戒违反回避制度的行为真正提供制度保证，达到激励公务员勤恳履职，铲除以权谋私和腐败毒瘤的目的。”③
《公务员回避规定（试行）》施行以来，我国公务员回避制度在理论和实践两个方面都取得了长足的进步，进一步增强了政府公信力，建立起了责任政府的雏形，提升了我国依法行政的水平。然而，我们也应看到，我国的公务员回避制度无论是其自身的制度设计还是制度施行的过程，都存在诸多方面的问题，这也需要在实践中的进一步完善。
①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：69.李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13 ③ 程萍.公务员回避制度无法回避的问题[J].人民论坛，2012，（4）：7
