试论城市房屋征收补偿协议的法律性质
论文摘要 房屋拆迁补偿的性质，由于在相关立法及司法解释中规定的不够明确，致使在理论界以及现实的司法实践中的认识很不一致，很明显，这很可能对法制的统一性有一定程度的损害。对此，本文对房屋征收补偿的概念以及性质，结合房屋征收的现有法律规定进行了分析并提出自己的见解。
论文关键词 房屋征收补偿 民事关系 行政关系
一、目前城市房屋征收补偿的相关概念
城市房屋征收补偿，就是指房屋征收部门依照法律运用国家强制力针对公民的私有房产权予以剥夺的同时给予金钱或其它物质补偿的行为。我国现行房屋拆迁制度，主要由国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》），建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决规程》、《城市房屋拆迁估价指导意见》等规范性文件组成。
城市房屋征收补偿，究其实质是一种行政补偿，是行政主体一方给予房屋被征收人的一种行政补偿。所谓行政补偿，就是由于行政主体合法履行职责的具体行政行为，导致行政相对人的合法权益受到了一定的损害，此时行政机关依照相关的法律规定对行政相对人所遭受的损失予以补偿。与行政补偿相对应的是行政赔偿这一概念。它们本质上的相同之处在于都是由国家行政机关对其自身行为所造成的损失给予一定的物质利益上的填补，换句话说，行政相对人所遭受的损失都是由行政机关造成的；而两者最根本的就在于引起损失的先行行政行为的性质不同：行政补偿所要填补的损失是行政机关合法行使职权的行为引起的，而行政赔偿所要填补的损失则是行政机关违法行使职权的行为引起的。
二、房屋补偿中存在的问题
（一）补偿对象不全面
根据《条例》的规定，房屋征收补偿的范围包括三个方面：即被征收房屋的价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置费用和因征收房屋造成的停产停业损失。但在司法实践中，对于被征收房屋的价值，以及何为停产停业，及停产停业损失的范围，它完全没有考虑到由此而引起的合同违约损失、员工下岗损失等情况，这一系列因素并没有一个统一的说法，以致于房屋被征收人不能得到一个满意的补偿。对于被征收房屋的价值，更是因为在房屋评估过程中，很可能由于房屋估价师的故意或过失，抑或是对于所评价房屋的结构、材料、面积等相关信息的不了解而对房屋价格的评估也不是很全面，出现高估或者低估的现象，大大的损害了房屋所有权人的合法权益。
（二）补偿方式在现实实践中得不到最有效的落实
《条例》中规定：房屋征收的补偿方式有两种，其一是货币补偿，其二则是房屋产权调换。被拆迁人对这两种补偿方式拥有选择权，但是当建设单位无法提供可供调换的房屋时，被拆迁人则只能选择货币补偿方式。那么这个时候是否被拆迁人就一定能得到等价的货币补偿呢？答案当然是否定的，在被拆迁人无法得到产权调换的情况下，货币补偿往往也不一定会是等价的，有可能是大大的低于房屋的实际价格，并不能完全弥补被拆迁人的损失。
（三）房屋评估机构缺乏中立性
房屋评估机构往往在很大程度上影响着房屋评估的结果。这主要从房屋评估机构的选择以及房屋评估机构的评估过程是否公正、独立来说。在现实生活中，很多房屋评估机构与房地产开发商有着千丝万缕的关系，这就导致了房屋评估机构的评估活动大多数会被房地产商牵着鼻子走低估房屋价格，进而侵害被征收房屋权利人的权益。
三、浅析房屋征收补偿中的法律关系
根据《条例》第二十五条第一款，所谓补偿协议，就是指房屋征收部门与被征收人之间签订的，涉及到被征收房屋补偿的方式、补偿范围、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过度方式和过度期限等一系列事项的，相互之间权利义务关系的一种协议。
一般情况下，只有房屋征收补偿法律关系的主体确定了，房屋征收补偿权利义务的归属才能相对明确。房屋征收补偿法律关系的一方是行政主体，另一方则应是行政相对人。这又依不同的情况而分为两种：在征收双方当事人能够就被征收人的补偿安置问题达成协议时，补偿行为是由房屋征收部门作出的，这时补偿法律关系主体就只存在两方，一方是房屋征收补偿义务人，而另一方则是房屋所有权被侵犯的被征收人，也即被征收人以及其他利益相关人，比如被拆迁房屋承租人等。如果征收双方当事人不能就补偿安置达成协议，那么此时的补偿裁决就应是由一个中立并且独立的第三方机构作出。这时，房屋征收补偿中的法律关系主体就包括了三方，即裁决机构、房屋征收部门和被征收人及其他利益相关人。
四、浅析城市房屋拆迁补偿协议的性质
（一）民事说
持该观点的学者们认为，房屋拆迁行为是民事法律行为，其产生的纠纷也应受民法规范的调整，并由此产生一系列民法上的权利义务关系。理由如下：一方面，补偿协议双方的主体地位是平等的，补偿协议的客体是财产损害补偿关系，房屋拆迁行为是引发这种关系产生的原因。房屋拆迁人可以依他与被拆迁人达成的协议进行拆迁行为的同时，也有义务对其进行相应的补偿；而房屋被拆迁人则要按照协议在规定的期限内搬离，同时又有权利主张自己获得补偿的权利。补偿协议的内容是协议双方根据民法的公平、有偿及等价原则而协商一致的结果，双方的合法权益都能够受到法律的平等保护，并不存在着依附关系，具有法律上独立的人格，他们之间无隶属关系，上下级关系，是平等的，双方所获得的合法权益都应受到法律的保护。因而，房屋征收补偿协议的性质应是民事合同。
另一方面，《条例》中还规定应当按照公平的原则来签订补偿协议，并且按照房地产市场的评估价格给被拆迁房屋所有权人予以补偿，这一点也更加充分体现了民法中所强调的不仅仅是形式上的公平，而且更注重实质上的公平。自愿是民法中的精髓。而房屋拆迁的双方当事人也可以根据自己的知识、认识和判断，以及自己所处的相关环境来自主选择其自身所需要的补偿，追求以及保护自己最大的利益。只要没有违背法律规定的事项发生，补偿协议的签订、履行以及解除等，均由拆迁当事人自愿决定。对于被拆迁人而言，房屋征收补偿其实质就是被拆迁人处分自己的土地使用权和房屋所有权的一种民事法律行为。拆迁的双方当事人之所以会进行拆迁，其目的其实也就是为了追求和实现民事利益的最大化；拆迁行为的对象则是被拆迁人的私有房屋及其附属物；拆迁的实现途径是拆迁当事人之间民事权利的产生、变更和消灭。由此可见，拆迁行为仅涉及拆迁双方的民事利益，不牵涉其他，是一项完全发生在民事生活领域，与国家利益和政府行政权力的行使毫无关系的民事活动，这充分表现了民事合同当事人意思自治的特点。笔者也比较赞同该观点。
那么在这个过程中，政府充当着一个什么样的角色呢？笔者认为，政府在房屋征收过程中，更多的应是一个监督者。不仅监督行政主体的具体行政行为是否符合法律规定，实施的过程是否符合法律规定的程序，是否给予房屋被拆迁人相应的补偿使其得到安置，还要监督房屋被拆迁人及时按协议履行自己的义务，即按时搬被征收的房屋，不妨碍房屋拆迁的正常进行。政府的监督，应当保证在现实生活中不再出现违法拆迁、强力拆迁等一系列行为的发生，充分保障房屋所有权人的合法权利不被侵犯，应得到的补偿和安置及时落实。对违法拆迁进行有效制裁，对拆迁人及其他相关人进行监督和管理。
（二）行政说
持该观点的学者认为，实施房屋征收的目的主要是为了社会公共利益，被征收人为了公共利益，也应服从合法的征收决定，在拆迁的过程中，主要包括拆迁管理部门对于拆迁的行政许可行为、在有必要时还有房屋拆迁管理部门的行政裁决行为和行政强制行为，这些行为都应属于行政行为。与此同时，签订补偿协议的相对一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，这些都符合行政行为的特点，因此房屋征收补偿应该属于行政行为。他们的主要理由有如下几点：
首先，拆迁补偿协议的本质其实是国家行政机关根据社会公共利益的需要，依照法律规定的权限及程序，在对公民的私有财产实行征收以后，再与被征收人对所征收财产的相对经济价值进行补偿时所签订的一种协议。保障财产征收这一具体行政行为得以实现则是签订协议的主要目的，也是为了要实现社会公共利益的最大化，在这其中并不以谋求私利为目的。
其次，签订补偿协议的一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，它是行政机关，虽然有些主体自身并不是行政机关但其依据《条例》的授权而获得了行使具体组织实施房屋征收与补偿的资格。补偿协议双方的权利地位并不是一定平等的，他们在房屋征收法律关系中是管理与被管理的关系。依据行政法中有关行政征收的基本理论，行政征收其实是指那些行政主体运用国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依照法律向行政相对人强制地、无偿地或有偿地征收税、费或实物的行政行为。因公共利益的房屋征收，其补偿协议是依附在房屋征收行政行为之下的对被征收房屋所有人的补偿。所谓的双方协议一致，也是在房屋被征收的前提下的自愿和对等。
最后，房屋征收补偿实际上是在房屋征收行为后所附带出来的一种行政补偿，并不能完全符合民法意义上的公平等价原则。因为在进行房屋征收补偿之前，存在着房屋拆迁的先行行为，也正是由于房屋拆迁这个先行行为才有了后来的房屋征收补偿。那么，在现实生活中，有很多居民并不是自愿搬离，房屋拆迁人就会给予高于房屋实际价格很多的价格促使房屋被拆迁人搬迁，这时也并完全符合等价原则。在某些情况下，行政机关会出面调解，说服房屋被拆迁人搬离，做思想工作，从这些情况来看，行政机关在整个房屋拆迁过程中都充当着不轻的角色，对促使房屋拆迁有着很大的作用。因此，房屋拆迁行为应该说是一种行政行为。
五、总结
房屋是我们每个人安身的居所，我们必须维护自己的合法权益不被侵犯。在建设法治社会的道路上，我们更要明确房屋拆迁行为的民事性质，最大程度的保护拆迁行为中相对较弱一方的权利和利益，保护房屋所有权人的财产权和人身权不被违法侵犯；有效保障国家、群众的公共利益最大化实现；有效全面完善我国房屋拆迁的相关法律制度。
