石油钻探企业施工受阻原因分析及对策
——基于川庆钻探公司的调查
王智非
2012-11-20 10:02:20 来源：《经济师》2012年第10期
摘要：石油钻探企业作为油田工程的乙方，在施工和搬迁期间经常受阻。受阻的原因有土地补偿、供水矛盾、村民无理要求、矿权争议及扬尘、震动和噪音污染五大类。深层次的原因有分税制导致的地方政府财政紧张、钻探业务市场化的影响和法律环境的不完善三方面。钻探企业的对策是规范生产行为，设立专门的关系协调部门，与地方政府建立密切联系以减少阻挡，建议按照事权合理划分财权，增加地方政府财政收入，加大执法力度，打击扰乱正常生产秩序的行为。
关键词：钻探企业，施工受阻，分税制，市场化，法律环境
石油天然气钻探工业与其他矿产资源开采工业最大的不同之处就是石油天然气需要通过大量的钻井来获取，而不像其他矿产资源只集中在一座矿山或者矿井进行开采。因此油气田的面积一般都很大，例如长庆油田的开采范围是地质学概念上的鄂尔多斯盆地，横跨陕甘宁蒙晋五省区，勘探总面积达37万平方公里。在如此广袤的区域上分布着61个县（区）、旗和众多的乡镇。油田与钻探企业之间是施工作业的甲乙方关系，川庆钻探公司作为长庆油气田建设的乙方主力军奋战在辽阔的鄂尔多斯盆地，有100多支钻井队和100多套试油（气）机组在长庆油田施工。石油天然气钻探施工全程接受法律审批许可和监管，审批和监管首先由最基层的县级政府进行，企业在施工用地、交通运输、环境保护、施工用水等方面对法定权利依赖度高，因此必须与如此数量众多的政府进行交往。由于油区地方经济文化社会发展均较落后，自然条件恶劣，经济利益要求突出，政府向企业伸手的现象普遍存在。石油天然气钻探本身就是没有围墙的工厂，施工区域直接与外部相通，点多面广线长，施工作业点搬迁频繁，沿途村庄众多，在施工和搬迁期间，被当地村民或者政府部门阻挡不能施工的现象经常发生，给企业造成了严重的经济损失。本文就此情况进行分析。
一、施工受阻情况
从表1看出，施工受阻现象基本上呈逐年上升趋势，2011年，川庆钻探公司在长庆油田被村民和政府部门阻挡不能施工的时间累计达31945小时（1331天），相当于四到五支钻井队全年没有施工，给企业造成了很大的经济损失。
二、施工受阻的原因分类
川庆钻探公司对每年的施工受阻时间都进行了统计分析，受阻原因分别为土地补偿、供水矛盾、村民无理要求、矿权争议和扬尘、震动、噪音污染五类。表2是2010和2011年的施工受阻原因构成。
1.土地补偿问题。钻井是石油天然气开发的必需手段。钻井之前必须修筑道路和井场。在石油行业，钻前工程指钻井井场和道路的修筑。钻井井场和道路使用土地的审批权限一般都在县级政府。而地方政府的土地审批跟不上油田勘探开发的步伐，使油田确定了井位却不能打井。在2008年以前，钻前工程由承揽钻井工程的钻探企业负责。2008年以后，为了支持地方经济发展，石油钻探企业放弃了钻前工程业务，由油田甲方委托当地施工企业进行。与此同时，油田甲方为了加快土地报批进程，将土地报批业务也一并委托给当地钻前施工企业进行，并且确定了哪家公司拿到政府的批文，就由哪家公司进行钻前施工的政策。由于当地施工企业与当地政府联系紧密，此做法确实大大加快了土地报批的进程。井场和道路对所在地村民的土地和附着物补偿也委托给钻前施工企业进行。与城市房屋拆迁安置一样，当地的钻前施工企业为了实现利润最大化，在土地和附着物补偿方面有很多不规范的做法。在这种情况下，钻井队经常受阻，有时长达数十天。
2.村民的一些不合理要求。村民阻挡主要涉及土地、附着物补偿、道路通行、房屋震损、环境污染等方面，大体可归结为三种情况：一是合法应得利益没有得到及时足额补偿；二是借合法利益受损无限放大诉求，索要高额补偿；三是纯属无理取闹，索要钱财。第一种情况是当地钻前施工企业对村民的补偿款不足、不到位、不及时造成的，村民对当地钻前施工企业没有办法，只好阻挡下一道工序即钻井。第二种和第三者情况的原因是由于我国目前客观存在的城乡差距和工农差距，农民收入与石油工人收入的巨大差距，从而造成了人们的心理不平衡。当有一家村民要到高额补偿后，其余的人家也纷纷要求高额补偿，否则会在村里被看不起，从而导致了补偿费用大增。还有一些村民纯属无理取闹，在乡间土路上拦路设卡，索要钱财。村民的法律意识淡薄，只管自己要钱，而对于企业施工受阻的巨额损失却置之不管。而且由于诚信缺失的社会整体状况，村民只相信到手的现金，而按照企业的财务制度，必须与村民签订补偿协议，经过层级审批，由公司财务部门通过银行转账向其支付，但是村民往往不相信协议，只等拿到现金后才解除对钻井施工的阻挡。
3.施工用水矛盾。油田甲方将钻前工程委托当地施工企业，对于土地补偿及工程费用实行打包定额结算。由于技术含量低，当地的施工企业数量众多，竞争激烈，油田甲方因此将结算定额定的并不高，钻前施工企业既要应付村民的漫天要价，又要承担地方政府的专项收费（地方政府按每口井向钻前施工企业收费），在将这些费用计入成本之后，钻前施工企业的利润并不高。因此，钻前施工企业看上了另一项利润较高的业务——钻探工程供水。当地的钻前施工企业千方百计要求给石油钻探企业供水，否则就鼓动村民甚至雇佣无业人员阻挡钻探施工。当地政府为了地方经济的发展也支持由当地企业供水，钻探企业投诉无门。一些市、县陆续用政府文件的形式规定由政府向石油钻探企业推荐供水企业，费用实行政府指导价，按每口井由钻探企业向供水企业结算。迫于现实的施工频繁受阻和政府的压力，2011年开始川庆公司逐渐采取由当地企业供水的生产方式。这样一来，因当地企业要求供水引起的施工受阻大为减少，但是又出现了新的问题：县乡政府和基层村民组织据此要向供水企业收费，供水企业为了保住利润，向钻探企业提出涨价的要求。而且突破合同限制，在施工完成后阻挡钻井队搬迁，以此要挟钻探企业多支付费用。
4.矿权争议。中国有四家石油勘探开发企业：中石油、中石化、中海油和延长石油集团。前三家是中央企业，延长石油集团是陕西省省属企业，开采范围仅限于陕西省。长庆油田是中石油的下属企业。在全国，唯独在陕西省存在中石油与延长石油集团的矿权争议。由于石油采矿权是按照经纬度登记的，而陕北黄土高原沟壑纵横，地形地貌复杂，具体到某一山沟，在技术条件不充分的情况下划分清楚双方的矿权边界确实存在难度。延长石油集团作为地方企业，对地方的财政贡献大，解决的当地就业人员多，在地方政府的支持方面显然比作为中央企业的中石油多一些。双方的高层领导在一起畅谈合作，但是在最基层的施工现场，争夺却十分激烈。双方互相阻挡对方施工的现象时有发生。钻探企业作为施工方会因此被阻挡施工，所遭受的损失却没有任何一方承担。
5.扬尘、震动、噪音污染。随着普法宣传的深入，村民对自身权益的维护积极性日益高涨。井场及道路周边的村民纷纷提出了扬尘、震动、噪音污染损害赔偿要求。但是有一些距离较远的并没有受损的村民也趁机要求赔偿。村民不但漫天要价，互相攀比，而且要求现金支付。在没有得到现金之前就阻挡施工和搬迁。由于村民数量众多，所要求的赔付额企业难以承受，特别是对于现金支付问题，一些民营的钻井队可以解决，但是国有的正规的有严格财务管理制度的钻探企业就难以做到，所以就出现双方僵持，企业长时间受阻的现象。
三、深层次的原因分析
1.分税制对地方财政的影响。目前我国有21个税种。增值税是最大的税种，2010年国家总财政收入83101.51亿元，其中国内增值税21093.48亿元，占25.38%，企业所得税12843.54亿元，占15.45%，资源税417.57亿元，占0.50%。我国于1994年实行了分税制，将这些税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税三种。将大税种、收入高的税种归中央，如消费税、关税，将零散的、难以征收的、收入细小的、不稳定的税种归地方财政，如房产税、车船使用税、城市维护建设税等，将一些大税种实行中央和地方分税制，对于地方财政的贡献有所提高，这是多年来地方政府与中央政府的利益博弈的结果。
分税制直接决定了中央与地方的财政收入水平。1994年之前，地方财力大多年份均占全国财政收入的70%以上，1993年曾达到78%；而1994年实施分税制后突然降至44%，一年中减少了34个百分点，之后基本维持此水平，2010年为48.9%。虽然制度的设计是通过财政转移支付给地方一些财政补助，但在财政的自利偏好倾向下，上一级财政总是在先考虑当年自己的各种开支后，才决定给下一级多少。而且随着改革的进程，大量的事权下放到地方政府，地方政府承担大量的事务，需要的财政支出量也很大，占国家财政总支出的大部分。中央与地方的财政收入与支持存在着严重的不对称。
地方政府由于事多钱少，财政捉襟见肘，因此想方设法提高其收入能力，而税收法律法规由中央制定，地方无权改动，所以，在地方政府就对非税收入很感兴趣。非税收入包括行政事业性收费、罚没、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入等项目。2010年中央财政中非税收入1979.17亿元，占4.66%；地方财政中非税收入7911.55亿元，占19.48%。在这种情况下，中央关于减少行政事业性收费的号召在地方政府就很难得到有效执行，地方政府出让土地大搞“土地财政”也就很好理解了，地方政府对企业的行政事业性收费很多，甚至一些地方政府默许执法部门多罚款、乱罚款以增加收入。
2.钻探业务市场化的影响。长庆油田是中国陆上石油天然气工程技术服务最开放的区域。由于川庆钻探公司及其前身长庆石油勘探局对长庆油田一对一的工程技术服务不能满足油田快速上产的需要，长庆油田引进了大量的外来施工队伍，包括数量众多的民营企业。目前在长庆油田施工的钻井队有800多支，年钻井进尺2000多万米。而川庆钻探公司只有100多支钻井队，年钻井进尺约500万米。其余有近100支中石油、中石化的其他施工队伍，而民营钻井队多达600多支。这么多的民营钻井队为了抢占市场，在遇到阻挡时，花钱了事，而且多以现金开路，大大助长了村民索要钱财的积极性。油田甲方也欢迎如此做法：施工的乙方受点损失，但是确保了生产进度。
3.法律环境的不完善。按照法治理念，如果村民的合法利益受到损害，应当诉诸法律，请求赔偿。但是由于法律环境的不完善，村民通过阻挡施工，赔偿来的更快更多，而且不用交诉讼费，村民当然采取阻挡的办法。有可能为了1万元阻挡施工2个月，钻井队停工损失上百万元，却没人承担责任。现在的土地补偿已经远离了补偿的性质，而是同城市拆迁一样，成为了当地人快速致富的通路。村民互相攀比，看哪家的补偿款要的多，而争相阻挡钻探施工。钻井队以村民扰乱正常生产秩序请求地方政府调处时，地方政府有时会找借口推脱，钻探企业只能通过找关系、找熟人，通过乡政府、村组织用行政手段给村民施压做工作来解决问题。这种做法是偏离了法治轨道的，使得企业外部环境更加恶化。
四、对策及建议
1.企业的对策。考虑到依靠管理和科技对生产的提速都有限，而目前全年的施工受阻时间长达1300多天，因此有效减少受阻时间是企业发展提速、提高效益的最有效手段，企业必须采取各种措施减少施工受阻。（1）密切与地方政府的联系。要通过各种渠道了解政府工作人员的思想动态，及时获知政策动态，争取提前行动，以较小利益换取大的、全局的利益。（2）坚决依法办事。规范行为，确保在生产作业地的生产经营行为均符合法律法规，尽可能减少对村民财产的损害，争取事前解决问题。
2.对制度层面的建议。（1）按照事权合理划分财权。增加地方政府特别是县一级政府的财政收入，增加中央企业对地方政府的财政贡献力度，使地方政府真心支持中央企业的正常生产活动。（2）健全法律制度，加大执法力度。对于扰乱正常生产秩序的行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》及时予以惩处，改善油区社会风气，维护正常的生产秩序。
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