《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义
讲解提纲：
一、预算与政府(预算法基本知识)
二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）
三、重点条款分析
第一课时
第一讲 预算与政府(预算法基本知识) 预算法新闻导读
今年预算执行的第一季，是新《预算法》正式施行第一季。在全省经济爬坡过坎、转型升级的关键节点上，如何平衡稳定与发展，应对经济新常态？财政的“主攻手”必须给力。
数据显示，今年我省财政支出大幅提速：在3月13日前，我省已争取和取得中央一般性转移支付资金1002.4亿元，省级已下达市县或分配省级部门使用997.7亿元，占99.5%；已争取和取得中央专项转移支付资金406.8亿元，已下达市县或分配省级部门使用248.6亿元，占61.1%；省级专项转移支付资金189.7亿元，除据实结算等特殊项目外，已下达市县157.5亿元，占83%。
十年磨一剑的新《预算法》，今年1月1日起正式施行。
新《预算法》明确规定，县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。这意味着，国家首次在法律的高度上规定了预算资金支出的时间表。
“1月12日，省人大正式批准了2015年省本级预算。以这个时间为原点，我们认真部署，全力落实。”省财政厅领导介绍，“目前，除了新《预算法》规定据实结算等特殊项目的转移支付外，省级预算安排的对下转移支付已经基本到位。”
事实上，加快预算批复和资金下达进度，除了是对法定要求的遵循，更是应对发展挑战的需要。 根据我省财政今年预算安排的“路线图”，首先要兜牢民生的底线。据介绍，今年省级财政立足保基本、兜底线，重点保障低保养老等民生支出。到目前，已拨付城乡居民养老保险资金 11亿元、城乡低保补助资金9.2亿元、农村五保供养资金3.6亿元，对于保障全省社保对象的基本生活进行了全面铺垫。医保方面拨付新农合补助资金37.29亿元、城镇居民医保3.51亿元，城乡医疗救助资金 0.22亿元、基本公共卫生补助资金20.8亿元。
要求进度更要讲绩效 。预算法素有“经济宪法”之称，其施行可谓牵一发动全身。 新《预算法》对财政支出的时间节点进行了严格规定，这意味着政府各项工作的周期都要大幅前移。这种变化，不仅涉及财政管理方式的改革，更进一步倒逼着政府治理模式的变革。
今年，省财政在进一步把预算做细、做实、做科学的基础上，着力推动了资金分配方式改革，减少项目法分配。比如“省级工业企业技术改造专项资金”，就是依据年度支持重点，将前两个年度各设区市、省直管县完成工业投资和技改投资情况作为主要因素，测算分配资金额度，经省工业企业技术改造工作领导小组审定后下达资金。这种资金分配方法，改变了原来由基层逐层申报、省级组织专家评审、再层层下达计划、层层下达资金的项目管理方式。
通过这样的方式分配，不仅有利于提高预算执行进度，更可以提高科学性、公平性和公开性，减少了一些省直部门对地方事权的不适当干预。同时，放手让市县定项目，也大大强化了市县管理责任，有利于其统筹管理预算，安排预算支出。
当然，加快预算支出之后，还必须回答的一道大题是：资金下达后钱怎么花，能否花出效益？ 在新《预算法》中，‘绩效’一词前后出现六次，在国家法律的战略层面强调了预算应遵循绩效原则。在去年，省政府就出台了《关于深化绩效预算管理改革的意见》，要求强化绩效理念，用钱先问效，无效必问责，将绩效管理贯穿于预算管理工作的全过程。
接下来，财政部门将和各预算单位一起，规范资金使用管理，保证资金使用效率。确保财政资金使用得规范、安全、有效，还有“预算公开”这一利器。新《预算法》明确将预算公开入法，形成了刚性的法律约束。让我们知道政府钱袋子里的钱花在哪儿了，花得是否合理，这可以最大限度地挤压不讲绩效乱花钱的空间。
今年，我省对预算公开工作进行了严格部署，进一步规范政府行为，实现有效监督，要求省直各预算部门于财政批复年初预算后20日内对本部门预算、包括“三公”经费情况公开。目前，127个省直预算部门中，除涉密部门外，已有113个部门的部门预算在省政府门户网站预决算公开专栏和单位网站进行了“双公开”。
罔顾市民福祉 香港反对派频频“拉布”惹众怒
拉布是 “拖延”的意思，在香港，特指在立法会把原来的议程拖拉到每次都完成不了。 拉布来源于英文filibuster，原是美国议会的术语，1957年，美国前参议员瑟蒙德曾连续演说了24个小时以拖延民权法案的通过。
在香港立法会，拉布的手法往往是针对一项议案提出上千条修订意见，每一条修订都需要经过议员辩论，然后逐一表决，令这项议案迟迟不能通过2013年，香港立法会上演多次“拉布”，立法会主席曾钰成强行终止《财政预算案》辩论，被评为当年香港十大新闻之一。此后，立法会主席依《议事规则》，结束议程拖拉、长期无法完成的有关辩论，就被媒体称为“剪布”。
“拉布”成了少数反对派的政治秀，搭上的却是民生的大事。有香港舆论指出，长久之策，是将“拉布”“剪布”依法纳入规管，应早日修订《立法会议事规则》限制“拉布”。此外，目前立法会主席虽有“剪布”的权力，然而必须在“拉布”已出现，公众已付出巨大代价之后才可采取行动。“剪布”权限的相关细则也需以法律条文加以明晰化，以避免争议。
“预算是庶政之母”就是说，先有财政，才有政府施政。
1.美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”
一、预算是什么？
是指政府的一个财务计划。在一定时期内，由负责的管理者（政府）准备并提交给一个代表机构（人大），计划在实施前必须经过该机构的同意和授权。
二、预算的基本问题
科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。这是一个资源配置效率问题
三、预算的基本要素和过程
科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。
这是一个资源配置效率问题
预算过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，它规定了如何、什么时候、谁来申请资源和配置资源。
四、我国预算法框架
基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督
核心：强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；规范预算程序，明确预算管理职权
——立法原则 一级政府一级预算： 中央、省、市、县、乡五级 国家预算由中央预算和地方预算组成 地方预算不准列赤字
经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。 分税制
——预算管理权限划分 政府
编制权、决定权、执行权、监督权、撤销权 报告权和备案权（实际上是一种义务） 人大
审批权：预算草案审批、预算执行情况报告审批、预算调整方案审批、年终决算审批 监督权：法律监督，监督预算法的实施；工作监督，监督政府的财政工作。 撤销权和决策权也是人大的权力，主要是撤销不适当决定、命令和决议。
五、预算管理的基本模式及其演变
1、传统预算：注重投入的科学性，即资源配置的有效性
2、绩效预算：从关注投入到更加关注产出，即关注做了多少事，分析投入——产出的关系
3、规划-项目-预算：把年度项目的设置与中长期计划、战略规划相结合
4、新绩效预算：从关注产出到关注效果，即关注到底是否实现、在多大程度上实现了预期政策目标，更注重产出——效果分析
国家预算、政府预算、部门预算 部门预算改革新动向： 国家预算、政府预算、部门预算
六、什么是部门预算？
概念：一个部门一本预算
部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。
实现预算管理的统一性；保证政府预算的完整性；统一预算编制标准；提高预算编制的科学性
我国政府预算
中央总预算 地方总预算 部门单位预算是总预算的基础 总预算是部门单位预算的总和 部门预算的功能
反映公共收支状况和政府的活动范围与规模 控制公共支出规模与方向 规范政府各部门及部门间财政关系 部门预算改革
1.2000年以来的改革情况： 2.2000年,4个部门试点；
3.2001年,试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个部门； 4.2002年,实行综合预算；
5.2003年,增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年,部门预算编报扩大到34个部门; 6.2005年，扩大实物费用定额试点; 7.2006年，做好政府收支分类改革试点工作，加强财政结余资金管理; 8.2007年，全面实施政府收支分类改革，加强资产管理，推动绩效考评工作的开展 部门预算的基本框架 政策要求：
¡两上两下 预算过程
部门预算的编制程序及各阶段的主要任务 基本程序 两上两下
1、一上
定员定额试点部门：不报送本部门的基本支出预算，由财政部门根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出
非定员定额试点部门：报送部门的全部预算需求
2、一下
定员定额试点部门：财政部按照基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，下达基本支出控制数和项目支出预算控制数 非定员定额试点部门：财政部门根据部门的全部预算需求，结合财力可能，分配下达基本支出预算控制数和项目支出预算
3、二上
各部门根据财政部门下达的基本支出控制数，根据国家有关政策、制度规定的开支标准，在目级科目间自主编制本部门的基本支出预算；根据财政部门下达的项目支出控制数按
项目编制预算
4、二下
各级人大批准预算草案后，财政部门在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算 公共预算三类支出编制方法和优先性排序 专项预算编制 ¡项目库的建立、管理
七、部门预算执行中的主要问题
部门预算和单位内预算两张皮 预算、决算两张皮 预算调整频繁
预算执行进度缓慢，结转、结余多 公务卡推广难度大，现金使用量大
国库集中支付过程中财政资金（零余额额度）和自有资金经常出现季节性不均衡，难以完全对应使用年中追加专项多，主管部门政策要求多，对学校预算执行冲击大，难以及时调整和适应
八、部门预算监督和考评
绩效目标的编报和审核 预算监督和考评中的主要问题 监督体系不健全，力量薄弱 预算信息不公开 预算的民众参与度低 预算考评散、乱
预算考评结果与预算投入未挂钩 公开、民主的预算 预算流程公开 预算基本信息公开
学术团体、职代会、工代会参与预算编制 预算执行情况公开接受监督
内审机构有效开展年度预算执行情况审计 绩效预算
绩效目标（目标设置，与发展战略相对应）
工作计划（项目设置，与功能性分类支出预算相对应） 活动方案（科目设置，与经济性分类支出预算相对应）
经费预算（先有目标、任务，后有经费支持，财随事走，资源配置到绩效最高的地方） 新预算法解读（共5题） 【1】
正确 错误
地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，【判断】政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单【判断】地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。（ ）正确答案是A 解析 不列赤字。
【2】
正确 错误 位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。（ ）正确
解析 【3】
政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人【单选】财政转移支付包括（ ），以为均衡地区间基本财力、由下级政府不得截留、占用、挪用或者拖欠。
统筹安排使用的一般性转移支付为主体。正确
A． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付 B． 中央对基层的转移支付和地方政府对下级政府的转移支付
C． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对乡镇、村（居）的转移支付 D． 中央直接对乡、民族乡、镇等下级政府的转移支付
财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转【单选】经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预解析 【4】 移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。 算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后（ ）内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。正确
A． 一个月 B． 二十日 C． 十五日 D． 三个月
经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算解析
调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。
【5】
【多选】我国预算法框架包括（ ）正确答案ABCD
A． 预算管理权限的划分 B． 预算收支范围的划分 C． 预算的编制与审查
D． 预算执行与调整、决算、预算监督
我国预算法框架基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范解析
围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督
《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义
讲解提纲：
一、预算与政府(预算法基本知识)
二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）
三、重点条款分析
第二课时
第二讲 新预算法解读（新预算法重点内容解读）
新预算法搭建现代财政制度框架
引 言
2014年8月31日，十二届全国人大
常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。
知识链接: 2014新法大修进程
预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为一审：2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议；二审：2012年6月，十一届全
国人大常委会第27次会议；三审：2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议；四审：2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议。
2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。
新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十
七、十八条，第二十
四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。
2014年8月31日， 与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法诞生。
一、预算法修改的必要性和紧迫性
原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。
党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。 预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。
因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。
预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。
预算法做为规范政府收支行为的根本大法，具有“经济宪法”的美誉，制定一部完善的预算法对于提升国家治理能力尤为关键。历经反复研讨、汇集众人之智、应时而变的新《预算法》将于2015年1月1日起实施，共有11章、101条，1.42万字左右，比现行《预算法》内容增加一倍左右。从制度经济学角度讲，这可谓一项重大的“制度投资”，它为中国经济社会发展所带来的“制度红利”将随着时间流逝而逐步显现。
新预算法站在国家治理现代化的高度较好地处理了预算管理过程中存在的种种问题，对政府施政、人大监督、财政管理、民众参与等均有显著改进，提升了现有的预算生态质量.预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等相关环节，要实现编制科学、执行有效、监督有力、评价合理，如果某一个环节出现问题就会带来预算生态的失衡。例如预算管理部门与人大、党委、政府之间的关系等，党委决策科学、人大审批监督有效、政府执行到位、民众满意度高，这才是一种良性的预算生态。预算生态从另一个角度来看，应该包括制度性、技术性、管理性三大要素。制度性要素要清晰界定公权与私权的边界、政府与市场的边界、职能部门之间的边界、不同层级之间的边界；技术性要素包括各类先进的技术分析手段；管理性要素包括各种管理方法和管理机制。
预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。
二、新预算法的重大突破
完善政府预算体系，健全透明预算制度。 改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。 规范地方政府债务管理，严控债务风险。 完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。 坚持厉行节约，硬化预算支出约束。
（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。
新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以上“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。
预算公开范围扩大。预算公开是预算民主的重要手段，只有公开才能实现政府与民众的互动交流，才能实现“阳光政府”。新《预算法》充分体现出预算公开的范围和深度均有大的提升，涉及预算管理全过程、决算、转移支付、政府采购、部门预决算等，力度之大前所未有。新第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开
并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。”为了保证预算公开能够顺利进行，还建立了行政责任追究制度，体现在第九十二条至九十五条中。
知识链接：加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，是筑牢防腐败、防风险的堤坝
访谈录 记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？
楼继伟（财政部长）：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。 这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。 同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。
（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
预算管理更加注重长远。新《预算法》的一大亮点就是从过去的年度平衡转为跨年度平衡，这更加符合现实，体现出“从长计议”的长远眼光，主要体现在两处内容中：第十二条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，第三十二条“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。跨期平衡机制将更加注重预算时空的合理搭配，从跨年度视角来看待资金分配问题，这对财政资金的科学使用非常重要，毕竟众多项目是跨年度进行的。
知识链接：实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出
记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些 突破？
楼继伟（财政部长）：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。
突出预算的完整性。新预算法明确规定°政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。强预算的约束力。新预算法明确规定¡°各级政府应当建立跨年度预算平衡机制¡±，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。
由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。
对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。
也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能突击花钱，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。
（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险 知识链接：地方债问题视为中国的“债务危机”
截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。 从去年6月底至今年3月底，共有9个省份逾期未还的债务超过8亿元，今年经济下行压力很大，更兼一些偿还能力较差的地方的原有经济往往是依靠一些采矿、钢铁以及机械制造等夕阳产业支撑，即使下半年整体经济下行压力减小，这些地方的财政能力仍然是难有起色。
还有，原本支撑地方债偿还的主力---土地财政，也因为楼市下滑而难筹更多的钱。因此，海内外均有人将地方债问题视为中国的。可偏偏有些地方政府为了发展本地GDP，已经将地方债当作¡经济鸦片欲罢不能了。
国外经验表明，地方政府债券是城市基础设施和公用设施建设融资的主要来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，地方政府债券的资金主要用于公益性资本支出，这将推动形成公共资本，有利于生产效率提升和经济增长。改革开放经验表明，政府债券在应对危机中的确发挥了积极的作用。目前正在推动新型城镇化，在未来一个相当长的时期内仍将处于一个较高的增速阶段，同时随着市场化推进，各类公共风险也在增加，这意味着财政支出增长的压力将长期存在；相比之下，经济结构调整、节能减排、中等收入向高收入阶段迈进中的中速增长，这些都决定了财政收入增速放缓将是新常态，这样会导致政府收支失衡压力加大，因此债券发行常态化也是必然趋势。
借鉴国外经验，我们必须要严格控制债券规模、建立必要的风险预警指标体系和应急机制，以避免出现系统性金融风险。新《预算法》在地方债管理上进行了完善。第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”
这一内容明确了地方债券的额度确定、预算管理、使用方向、偿债要求。应该说，本次预算法修改充分考虑了地方发展的利益诉求，明确了举债的合理性，同时给予应有的限定。例如规定：“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”这一内容明确列出了举债不能逾越的红线，杜绝了政府部门债务扩大化的机会。同时还规定： 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”这一内容实际上给出了地方债务风险的管理机制内容，明确了中央的监管职责和责任追究制度，这将会更好地防范和化解地方债务风险，有利于稳定金融体系的安全。未来随着政府资产负债表的编制，公开政府财务报告信息将有助于市场对政府信用进行合理评级，这些有助于地方债券管理制度的完善。
知识链接：公益性资本支出
所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。 这里，当然已经很明确了，地方债的发行不能用来买公车、盖办公楼、发工资等经常性支出； 但是公益性资本支出在某种程度上也可以是一个较为宽泛的概念。譬如，城市为了更好的发展，开辟建设开发区、新区等，大量投资建设开发区、新区的基础设施，这实际上是在为房地产、土地财政打基础。
其前景无非两种，一种是房地产兴旺，政府大把收入土地出让金；另一种则是楼市下跌，开发区、新区血本无归。目前许多地方债危机正是出自后一种原因。
知识链接：规范地方政府举债行为，有效防范和控制财政风险。 对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？
根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。 政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。
为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。
（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化
转移支付制度改革。转移支付是中央实施宏观调控的一个重要工具，新《预算法》对转移支付管理、结构、效果进行了改革。新增第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。
上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”第三十八条：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”
这条内容再次明确了转移支付的功能定位，主体是一般性转移支付及其中的均衡性转移支付；明确了专项转移支付设立的程序、评估和退出机制，明确政府不能干预市场自行调节的原则。同时为了让地方更好地履行财政支出责任，一方面减轻地方财政配套压力，原则上不要求下级配套；另一方面上级政府要提前将转移支付指标下达给地方进行预算编制，以增强地方财力的可预期性。此外，为了保证转移支付下达的及时性，第五十二条还专门规定了下达的时间要求。这些内容必将极大改善转移支付制度的管理效果。 知识链接：对于财政转移支付制度新预算法作了哪些规定？
全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益
财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。
为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。 所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。以农业为例，2014年农业综合开发各省市需要配套的资金比例基本上在40%到200%之间。
地方配套资金曾在2009年金融危机时，发挥过巨大作用，当时财政部对配套资金的要求极为严格.但这也给一些地方造成了苦恼。一位东部省份的县财政人士说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，¡所有的预算等于白做。时常会出现这样的情况：突然一份文件下来，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或者强调某项重点支出要占财政一定比例，¡°整个预算的盘子全被打翻了¡±，他顿感压力陡增。压力传导到下面的县区，又被放大了数倍。转移支付是其中的一个大问题，因为地方政府有将近一半的财政收入来源于中央和上级部门的转移支付。
新法的规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少跑部钱进¡±现象和中央部门对地方事权的不适当干预。 跑部钱进（跑步前进），是一种戏称，是指地方政府利用各种关系网与中央各部委进行勾兑，以达到为地方拉项目、争取拨款、以及分配各种子标的目的。
所谓“跑部钱进”，就是说利用这些驻京办的关系网，跟相关部门“勾兑”，达到要项目要资金的目的，在各个部委、各部门跑动，钱就进来了嘛。
跑部钱进是有中国特色的财政转移支付形式，也是行政系统内部不同财政级次之间的“游说”和“分钱”规则与常规操作。它反映出中国财政的诸多问题：一是公共讨论不足，公共财政的各利益主体在谈判过程中部分利益体缺位，财政分配可能受到某些利益主体的不当干扰，使公共财政应有的公共精神受到伤害；二是它与公共管理的一般原则有所不符，决策过程中立法部门的授权缺位，没有经过法定预算，其程序正当性未能彰显；三无法将公共资金用到最需要的地方，形成地方之间、部门之间的财政分配失当的局面；四是“跑钱”过程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐败。
在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。 尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。
（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。 知识链接：新预算法如何强调贯彻勤俭节约的原则？
针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。
相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第9
2、9
3、9
4、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等
强化人大预算审查监督能力建设。人大作为国家最高权力机关，对预算审查和监督具有直接责任，新《预算法》再次明确了人大的预算审查监督职责，明确了“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”的法治原则。规定从预算编制、执行、调整、决算、债务、转移支付等方面，全面审查监督政府性资金管理与使用，明确了重点审查内容和预算调整条件。同时为了便于地方创新预算审查监督机制，更好地服务地方经济与社会发展，还专门新增第一百条：“省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。”
知识链接：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？
国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。
新预算法规定¡各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。
地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。
经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。
突出预算的完整性。新预算法明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义
讲解提纲：
一、预算与政府(预算法基本知识)
二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）
三、重点条款分析
第三课时
第三讲 重点条款分析
重点条款分析：预算分类细化，有利于更全面理解预算是怎样实现的。
对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。
按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。
重点条款分析：严格债务管理 防范债务风险
1.相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的¡°紧箍咒¡±。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。
按照疏堵结合开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。
重点条款分析：政府全部收支入预算接受人民监督
新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定¡°政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第5条明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
重点条款分析：规范专项转移支付减少“跑部钱进”
针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。 1.楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少跑部钱进现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。
重点条款分析：避免°过头税,预算审核重点转向支出预算和政策
原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务过头税，造成经济雪上加霜；而在经济过热时，为不抬高基数搞藏富于民，该收不收，造成经济热上加热。
新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收¡°过头税¡±等行为，增强政府调控政策效果。
税收是经济发展的晴雨表，经济周期的波动必然带来税收的波动，这是经济规律使然。由于收入预算编制的预测性，根据当年经济态势的不同，最终征得的税款可能高于或低于预算，这也是正常的现象。问题是，在过去的一个时期里，超收收入却仿佛成为我国的一种常态，每年的税收都要超出当年的预算，几乎形成了“机制性超收”。对此，有学者形象地指出，在我国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。
一方面，超收收入与原先法律的默许态度有关。修改前的预算法第四十六条规定仅要求征收部门“及时、足额”征收预算收入，却没有规定不得“超额”征收预算收入，这实际上就为超收收入留下了口子。对此，新预算法已经填补了这一漏洞，新预算法第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。
另一方面，这从侧面反映出我国的预算编制水平有待提高。原先的预算法规定较为原始、粗糙，只注重当前年度的预算平衡，且把收入预算简单地与国民生产总值的增长率挂钩，因而使得收入预算的编制不够科学、准确，进而影响到财政支出的决策。在这方面，新预算法第十二条规定了“跨年度预算平衡机制”，通过预算稳定调节基金来化解超收收入的冲动;第三十六条则规定预算收入编制应与“经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”，这种编制理念和技术的提升，对于实践无疑具有积极意义。
重点条款分析：预算公开入法，确保人民群众知情权、参与权和监督权
与原预算法相比，新预算法首次对预算公开做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。
将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。 针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。
相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第9
2、9
3、9
4、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。
与“无权利则无救济”相类似，从某种程度上说，无责任也就无义务。如果法律仅仅规定了“不得为之”，但却没有对违法行为明确规定责任后果，那么往往就只能沦为柔弱无力的宣示，就像没有牙齿的老虎，无法发挥太大作用。新预算法的一大亮点，正在于大幅充实了第十章“法律责任”的内容，将其篇幅从200余字扩充到近900字，在违法行为、责任形式等方面都作了更为全面、具体的规定。
在“法律责任”中，与税收相关的主要是第九十三条。该条文明确地列举了“未将所有政府收入和支出列入预算、或者虚列收入和支出的”，“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”等税收中的违法行为，并且规定了相应的责任形式，即“责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。这一规定相当具体，有可操作性，让预算法真正“长出了牙齿”。
此外，值得一提的是，新预算法专门增加了第九十一条，规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，同时要求接受检举、控告的国家机关“依法进行处理，并为检举人、控告人保密”。这是首次将纳税人作为主体引入预算法中，明确赋予了其监督权。在今后的税收执法过程中，纳税人如果遭遇了不公正的对待，其救济权就有了法律依据。虽然这一规定还不够具有可操作性，可能还无法完全满足所有人的期待，但不得不说确实已经是一个明显进步。
预算是公共财政的基石，预算法是理财治国的重器。从整体上看，新预算法贯穿了规范政府收支行为的理念，以“法治”和“控权”为精神内核，其进步意义和实践价值不言而喻。我们期待着预算法在实施过程中能够真正“落地生根”，最终以财税“良法”达到国家“善治”
经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。涉及国家秘密的除外， 各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。
各级预算的收入和支出实行收付实现制。 地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
国家实行国库集中收缴, 集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。
