一、地方负债解决途径：
建议将地方政府债务纳入预算管理体系，允许地方政府在一定的范围内举借债务。根据“一级政府，一级财政”的原则，赋予地方政府一定的举债权，既便于加强对整个国债系统的监督、管理，也有利于规范地方政府的行为，严格限制地方政府私自借债。但是，《预算 法》应该对地方政府举债的权力、举债的条件、债券筹集资金的使用等方面作出严格的限制，以避免地方政府滥发债券。同时，地方政府向人代会报告预算时，应包括本年度建设负债和上年度本级政府资产负债情况。如果发现问题，应该及时报告并提出具体解决办法，问题严重的追究政府及有关部门、单位领导和当事人的责任。
二、调整预算编制时间
合理的预算编制时间是保证预算草案科学、细致、准确的重要条件。如果预算编制时间太短，就可能导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲，从一定程度上说，预算编制的质量依赖于预算时间的长短。只有提前编制预算，才有可能细化预算，提高预算的科学性。河北省在预算改革试点中每年3月份开始编制下年预算，积累了许多成功的经验，为预算管理的科学化、法制化奠定了良好的基础。国务院也提出了早编预算的思路，目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前两个月。①笔者建议，可根据实际情况，考虑将预算编制时间再适当延长至半年左右，积累一定的经验之后，再延长预算编制时间到一年左右。只有提前编制预算，才有可能保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在预算执行中的频繁调整。
三、人大审批建议
1、建议在县级以上人大设立预算委员会，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。在《预算法》中明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任以及工作程序都作出明确的规定。预算委员会拥有建议权，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审
②批机关对预算草案中不合法或不合理但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。
2、因此，建议建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围。预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案作出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必
③须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。实行分项审批，可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑。他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。同时，预算法要明确预算草案被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责。这必然会增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。与此同时，预算法还应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任，以备万一之需。
审批否决
6．人大常委会对决算草案不批准的情况下，应有明确的处理程序。例如，对于决算草案不是真实地反映预算执行情况，有虚假成分的，要求政府进行检讨并提出整改措施，对有关责任人做出严肃处理，然后再向人大常委会报告，提请人大常委会审查批准。关于地方决算与 ①② 2009年6月，财政部下发了《关于编制2010年中央部门预算的通知》。
参见刘剑文，熊伟：《中国预算法的发展与完善刍议》，载《行政法学研究》2001年第4期。 ③ 参见刘剑文，熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第131页。
上级财政的关系的处理，建议本级政府决算草案经本级政府审定，报上级财政部门批复后才报人大常委会审批。但法律应明确规定，什么时间要上报上级财政部门，上级财政部门多长时间内批复，批复后多长时间内报人大常委会审批。
四、预算年度时间
笔者建议：
一、修改预算年度，将预算年度改为每年4月1日至次年的3月31日，这样做可与人大开会批准预算的时间一致，使全年预算执行有法律依据，加强了预算的严肃性和约束力。在预算年度进行这种调整后仍然可能出现先期执行的情况，例如预算草案被人大驳回，需要重新修订或重大调整，难以在预算年度开始时批准等。对待这种特殊情况下的先期执行，《预算法》应作出具体规定，即对于一般性支出可以按上一年同期的预算支出额安排，对于临时性的支出则应作出严格限制。
二、财政年度为历年制的规定不变，则有两种思路可选：一种是要人代会把预算的编制和审批都在上年末完成；另一种是如果全国人民代表大会每年开会时间不变，则可借鉴加拿大的做法（加拿大的财政年度为本年4月1日至次年3月31日，每年自3月份财政部门即开始编制预算，至次年5月份议会才审批。在议会批准前，该财政年度的开支由议会向政府提供占全年预算的一定比例的临时拨款加以解决），由大会向政府提供一定数量的临时拨款予以解决。
五、预算调整
为了规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对政府预算调整的审查监督，在《预算法》中应进一步明确预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求。
关于预算调整的概念，应修改为：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的的预算总收入调减超过3%或总支出调增超过3%的，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”
关于预算调整程序，在《预算法》中强调，预算审批通过以后，除非有关系国民经济发展和国防安全等特别重要的理由，一般情况下不允许调整。因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准，在常委会举行会议审批的1个月前，将预算调整的初步方案提交财经委和预算工委进行初步审查。其次，规范预算变更的审批标准和程序，将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称为预算变更，包括预算预备费的动用、预算科目的流用、预算划转等，并在政府机关内部明确标准和程序。同时取消县级以下政府追加预算的权力。
采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算；在支出方面，实行彻底的零基预算。
六、预算修正权
笔者认为预算审批机关应该享有预算草案调整权。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范化和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系是十分有必要的。
考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，笔者主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，即不能突
破预算草案原有的收支平衡。一方面尊重政府在预算方面的信息优势，另一方面避免预算草案的内容起伏太大，增加预算协调的难度。
七、复式预算
八、预算编制方法
在预算编制中引入零基预算和绩效预算的编制理念和编制方法。这也是建立“效率政府” 的关键。长期以来，我国政府花钱的“合法性”在于，每年的人大会议上，政府拿出一个财政预算，由人大代表审议并表决通过，至于这些钱是不是产生了预期的效果，则没有相应的过问制度。近年来，社会公众越来越关注政府财政支出的绩效问题。一些人大代表对目前预算审批的实际意义提出了质疑，并明确提出要“建立严格的绩效预算和绩效考核机制” 改变现在各单位都千方百计向政府要钱的局面。
目前，我国政府机构存在人员膨胀、程序繁琐及官僚主义作风等问题；在财政资金使用上存在铺张浪费、效率底下等现象。这些问题的存在是有其制度机理的，因为财政机制不合理，使得“公家的钱太好要，太好用”，于是出现“不要白不要，不用白不用”的现象。这必须依靠制度改革才能解决，提高财政资金的效率是目前政府预算改革的根本性问题，其重要的制度保障就是绩效预算。
预算编制方法的改变必然要涉及各方利益的调整，因此，不仅需要政策的支持，更需要法律的保障。
