党代表监督权尚需程序保障
党代表任期制《暂行条例》规定可以监督常委会成员,但如何监督仍在探索
日期：[2008年7月19日] 版次：[AA23] 版名：[特别报道] 稿源：[南方都市报] 网友评论：
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2007年10月21日,中共十七大闭幕,代表们举手通过各项议程。按照以往的规定,代表们举完这次手,就意味着他们五年一届的职责一次性完成了。而党代表任期制就是要改变这种“五年代表举回手”的状况,让党代表在五年一届的党代会闭会后,继续行使其代表资格和职权。CFP供图
■时事圆桌
●辛鸣中共中央党校研究室调研处处长、教授
●沈士光上海市委党校副教授，硕士生导师，正在主持国家社会科学资金资助项目《党的代表大会常任制研究》
●王少安十七大代表河南理工大学党委书记
●谭良华阳东县委组织部副部长、党代表联络办公室主任，2003年2月起阳东县县委开展党代表大会常任制试点
党代表任期制需有改革创新精神
比如，在代表开展工作的方式上，可就代表提出询问和质询、视察，发挥代表团（组）作用等进行探索；
在代表履行职责的保障上，可就如何进一步明确代表对党内事务的知情范围，畅通代表反映意见和建议的渠道，提高代表素质，切实保障代表正当权益等进行探索；
在代表资格的管理上，可就代表出缺后的增补、代表资格的终止以及对代表的党纪处分等问题进行探索；
还可结合部分县（市、区）试行党代表大会常任制充分发挥代表作用等进行探索。
———中共中央组织部负责人
7月16日，新华社公布了中共中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（简称《暂行条例》），这意味着中共一个全新的党内民主制度———党代表任期制在全国正式实施，党代表“干一届，开几天会，投一票”，，“五年代表举回手”的状况将得到改变。
所谓党代表任期制，是指党代表在五年一届的党代会闭会后，其代表资格和职权在五年任期内一直有效。该制度在去年年的中共十七大被写入《党章》。今年4月28日，中共中央政治局召开会议，讨论党代表任期制以及《暂行条例》。今年5月5日《暂行条例》已正式印发全党执行。7月16日，《暂行条例》通过新华社向社会公布。短短数月之内，党代表任期制完成了从提出到决策并公布的过程。这显示出出党中央推进党内民主发展的决心和智慧，也必将把党内民主推进到一个新高度。
目前，关于党代表任期制的规定在体例上采用了“暂行”的形式，这意味着党代表任期制还有很多不完善的地方。正如如中央政治局会议所要求的：“各级党组织要结合实际，以改革创新精神发挥好党代表大会代表作用，不断完善党的代表大会制度。”“所以党代表任期制需要”边实践、边探索、边总结、边规范“。
不可否认，作为一个新的制度安排，党代表任期制究竟有何特定含义和价值，《暂行条例》将会起到怎么样的作用，它它所期望达到的目标是什么？距离党代会常任制还有多远？很多读者乃至党员读者的认知仍较为有限，为此本报邀请相关专家、官员以以及十七大代表一起来探讨这些问题。
试点发现的新事物
目前党代会常任制还在试点过程中，党代表任期制是在常任制试点中发现的
南都：这次公布党代表任期制的《暂行条例》，有什么意义？
辛鸣：这是扩大党内民主的重要一步。实行党代会代表任期制，在党代会闭会期间发挥代表作用，进而使得扩大党内民主落到实处。同时也是中国共产党党的建设制度化的坚实一步，标志着我们党20多年来在党的代表大会代表任期制探索方面形成的共识和行之有效的做法，得到了党的规章制度层面的肯定。
沈士光：去年10月份党的十七大提出了党代表任期制，到现在颁布《暂行条例》，是半年多的时间。我觉得非常快。对党代会常任制的实行，是很大的推动。
王少安：民主是决策正确的决定性因素，而政党建设的关键要看党内是否民主，中央出台党代表任期制这一重要制度，反映出党内民主和决策制度的进一步完善和成熟。党代表在党内外都具有广泛的代表性和群众基础，对扩大党内民主和保证重大问题决策的正确性都有着十分特殊的作用和重要的现实意义、深远的历史意义，这是一个政党成熟的标志和兴旺的决定性因素。
南都：之前我们一直试点的是党代会常任制的试点，并没有进行过专题性代表任期制试点，为何会出台这样一个规定？
谭良华：目前党代会常任制还在试点过程中，党代表任期制是在试点中发现的，这是个新生事物，对于试点常任制的地区来说，不陌生，但对于其它地区来说，就需要探索了。
沈士光：党代表任期制和党代会常任制是分不开的。代表任期制实际上是常任制的重要步骤。代表大会实际是代议制的形式。人大代表有任期，党代表也有任期。作为党代表，本来就是一个连续的过程。
南都：那么为什么要强调任期制呢？
沈士光：承认这个任期，就是常任制的基础。实际上很多年来，党代表的作用没有充分发挥。有人说党代表的作用就是开会的时候坐个位置，选举的时候投票，平时摆摆样子。我记得，邓小平讲过，党代表应该解决两个问题，完成两个任务，一个代表性，一个监督性。
党内不能有“山头”
不能以推进党内民主为名，在党内培育并形成所谓的不同阶层与群体的利益代表
南都：《暂行条例》中关于党代表的权利，借鉴了人大代表或政协委员的一些做法，他们之间有着什么关系和区别？
辛鸣：这反映了作为代表大会这一政治运行机制的一些基本的和共性的要求。但是我们在看到共性的同时，更要看到党代表与人大代表、政协委员的巨大不同之处。这就是由于党内民主与社会民主在运行基础上有着根本的不同，党代表与人大代表、政协委员代表性质不同。
谭良华：党代表、人大代表、政协委员作用各有侧重，对于党代表，我们重视发挥他们议党议政的职责，强化党内民主，引导他们在党内监督党委工作部门和群团部门发挥着积极作用；人大代表的职责是参政议政，反映社情民意，重点是监督“一府两院”的工作；政协委员的职责和作用主要是对国家和地方的大政方针和与群众密切相关的问题进行政治协商。
辛鸣：一般来说，民主就是建立在不同利益充分表达并能充分体现的基础上，不同的利益群体代表自己利益，追求自己利益的过程就是民主的过程。人大代表与政协委员应该也必须充分代表和反映各自群体的利益诉求与愿望，哪怕这些诉求与愿望是相互对立乃至强烈冲突的，都是理所当然的，是应该尊重、保护乃至鼓励。
而政党作为一个政治组织，与社会联合体是不一样的。作为政党，必须要共同的利益，明确的目标，统一的价值观。进一步说，就是一个政党应该也只能有一个统一的利益诉求。具体到中国共产党来说，最广大人民群众的利益是中国共产党人最重要也最根本的利益，舍此没有其他的利益。因此，按照理论逻辑，中国共产党的党代表不是建立在代表不同利益的基础上，而是建立在对不同利益的反映与理解上。
南都：既然党代表是建立在同一利益基础之上，还会产生不同的利益诉求吗？
辛鸣：中国社会利益群体的出现，社会阶层的分化，势必会在中国共产党党内有所体现，有所反映。这些不同利益诉求不可避免地会渗入到中国共产党党内，会反映到中国共产党的政治生活中。这就要求我们在发挥党代表作用的同时，一定要注意，党内民主是为了增强党的战斗力而不削弱党的战斗力，是为了在充满活力的基础上实现党的更高层面的团结与统一，而不是放弃党的团结与统一。在这一意义上，党内和谐是党内团结的另一种说法，而不是党内不同利益博弈的代名词。党内民主要注意避免从尊重不同，保护不同变异为自立山头，各自为政。推进党内民主一定要以维护党中央权威，巩固全党团结与统一，保证全党令行禁止为前提。不能以推进党内民主为名，在党内培育并形成所谓的不同阶层与群体的利益代表。否则党内民主就会自毁长城，走入误区。
避免名不符实现象
需要通过发挥党代表的作用，在党内更大范围内实行民主
南都：有的同志认为，党的各级委员会组成人员本来就是各级党代表，如果过分强调党代表在具体执政过程中的参与执政权，是不符合政治运行规律的，会导致议而不决的弊端，进而违背党内民主的初衷。
辛鸣：这种认识有一定的道理，但没有看到党内民主的本质要求。在现阶段，党内民主面临的主要矛盾不是民主过滥的现象，而是民主不足的问题。实行党的代表大会代表任期制可以避免党内民主中的一些名不符实现象的出现。
南都：党内民主中的一些名不符实现象又是怎么产生的？
辛鸣：政治学理论研究表明，一个人，一个个体随着政治岗位和职责变化，其身份意识也会发生相应变化。这种判断在现实中的各种政治实践中也都得到证实。具体到中国政治发展来说，尽管我们不愿意，但也要承认，由于中国社会发展的不完善和制度的不规范，这些年来，党内在一些层面，在一些范围内，确实出现并存在一些既得利益者。这些既得利益者出于自身的利益往往会走到一起结盟，借民主之名或所谓民主的形式，压制民主的健康发展。比如利用在一定范围内人数的占优势，便借民主的大多数原则来通过一些政策、制度、措施以实现自身既有的不规范、不正当利益。这就提醒我们，尽管从理论上党内民主具有无可争议的价值正当性，但并不意味着表现出来的一些所谓“党内民主”必然具有无可争辩的现实正当性。当代中国的党内民主不能是拉大旗作虎皮的小把戏，而应该是高扬以人为本理念，推动坚持科学发展、促进实现社会和谐，能让最广大人民群众共享改革发展成果的民主。为了避免不因为那种现象的存在就对党内民主因噎废食，就需要通过发挥党代表的作用，在党内更大范围内实行民主。
任期制只是第一步
实际上最好的形式是党代表每年都能开年会，目前“年会”的定位问题还在探讨
南都：从十七大提出任期制到现在《暂行条例》颁布，时间还比较短，是不是这个原因，所以更具体的制度形式还不能确定？
沈士光：还不是这个原因。虽然从正式提出到《暂行条例》只有半年多时间，但从1988年，就提出了党代表常任制。但十三大之后，除了浙江椒江坚持下来。很多地方因为各种原因停掉了。而十六大以后，有一个党代表常任制试点的高峰期，包括四川的也进去了。我对照过，《暂行条例》很多是试点单位的做法。我们在党代会常任制实行过程中，对党代表的履职要求、制度保证，实际上是一直有探索。
我对照了台州和椒江的常任制制度，还有椒江2008年1月有一个修改的制度，发现它们和中央这个新颁布《暂行条例》有非常大的相似性，所以是中央《暂行条例》了肯定地方做法。
南都：在全国各地的试点中，很多地方都召开“年会”，但这次并没有写入《暂行条例》，你认为是什么原因？
谭良华：这个内容是党代会常任制的内容，而不是党代表任期制的内容。
沈士光：任期制就是明确了，在任期内都要履行党代表的职责，实际上最好的形式是党代表每年都能开年会。《暂行条例》已经作了规定，比如可以列席全委会、常委会，还有可以召开座谈会、访谈，和常委联系。这些形式有一定效果，但最有效的还是年会制。所以，任期制只是第一步，接下来，就是党代会常任制，重要的就是年会。
南都：如果每年召开党代会，会不会和人代会、政协会有所重合，运作成本会太高，会影响政治效率？
谭良华：实行党代会常任制，每年召开一次党代会，接踵而来的是人代会和政协会。起初我们也担心党代会会对人代会、政协会产生冲击。因此要理顺三者的关系。我们在探索与实践中，按照党要管党、总揽全局、协调各方的原则，进一步树立起党代会的地位权威性。在会议召开的时间上明确党代会在人代会、政协会议之前召开，为人代会、政协会的议题定调子；在会议的内容上党代会主要是针对一个地方的政治、经济、文化发展以及党的自身建设等重大战略问题作出决策，而人代会、政协会则按照党代会形成的决策、共识，把党的主张、建议和意见通过会议来贯彻落实，共邀各界人士参与协商；在监督范围上党代会监督的对象是县委、县纪委以及县委职能部门和下级党组织，而人代会主要是监督“一府两院”的工作。
王少安：在今年参加的两次河南省委全会上，也讨论了“年会”要不要召开，人代会召开要审议政府工作报告和预算，“年会”的定位问题还要值得探讨。
常任制试点的经验
党代会与全委会、常委会的权力资源重新分配，对常委会的权力进行制约
南都：椒江是作为第一批党代表常任制试点，而且特别的是它坚持下来了。那你觉得这20年的实践，总结出什么基本制度？
沈士光：椒江是最早的一批，坚持到现在，我感觉到，他们的制度基本可以做到按照党章上的政治意志，最高权力是党代会。闭会期间，最高权力是全委会，具体执行是常委会。对比是，其他地方权力基本上是由常委领导。
南都：党代会与全委会、常委会（简称“内三会”）的关系，是党代会常任制试点的一个重要内容，其实这涉及党内权力资源分配问题。
沈士光：椒江有几次领导机制转换的经历。常委领导人数少，容易造成极权。椒江取消了常委领导，而采用全委领导。我们知道全委会成员一般有30人左右。这是一个很大的突破，从常委到全委。但它减少了全委会成员，弄到15个左右。比常委更多，但是比完整的全委更少。
谭良华：阳东在探讨与实践中，保持现有的权力架构模式不变，减少党代会代表数量，适当扩大委员数量，保持现有常委数量。我们制订出了《中国共产党阳东县代表大会、全委会、常委会的职责和工作制度》，明确规定党代会是全县最高权力机关，每年召开一次，主要是按照党要统揽大局的原则，把握大政方针，也就是通常所说的“抓纲”；按照《党章》规定，全委会本质上就是党内权力机关，党代会闭会以后就应该由全委会来代行党代会的职责，把党内一些重要问题，如需要临时决定的全局性、战略性的经济社会发展大事、重要干部人事任免等，都拿到全委会上进行决定，确保决策的民主性、准确性，也进一步推动全委会逐渐转变为党内的决策机关。为扩大民主，发挥全委会的作用，我县县委委员、县纪委委员数量由原来27人增加到目前45人，县纪委委员由原来15人增加到目前19人；常委会主要是主持党委日常工作，定期向全委会报告工作并接受监督，其把大部分权力划归至全委会，慢慢转变为党内的执行机关，但不能说是削弱了常委会的权力，而是对权力制约的一种具体体现。目前，我县常委会配备11名常委，配备1名专职副书记，适当扩大与政府的交叉任职，体现出了班子集体的精简干练、团结务实。
改革自己是很痛苦的
过去的党委工作方式很容易造成少数人领导，改革阻力可能来自对权力的监督
南都：党代会常任制试点已经有20年，有的地方能够保留，有的地方就不能成功。你觉得为什么有的地方不能成功？
沈士光：我理解是有动力，也有阻力，和各地领导人也有关系，不成功恐怕有多种原因。
十三大就提出来，党代会是最高权力机构，但后来一直是党委领导。过去的党委工作方式，很容易造成少数人领导，权力高度集中。所以1988年中组部有一个青年干部局，好多人去调研、试点。所以不是下面想搞常任制试点，是上面想试点，是政治体制改革的试水。
南都：你觉得2008年提出党代表任期制，时机成熟了吗？
沈士光：时机还不好说。这几年反映出来的地方党委追求经济发展，把政治资源集中到党委，好多地方党政不分、党委领导。这种方式，我觉得在经济刚开始起飞的时候有积极意义，效率比较高。所以党代会常任制是试点，不是正式，是一定的历史阶段的选择。但你看最近的瓮安事件。我感觉到是深刻教训，不是一个地方的问题，基层党组织的体制弊端深刻显示出来。基层权力机构运作比较封闭，党委、人大、政协，相关的群众团体，按照自己的组织体系在体制内自循环，精力和力量都很分散。党委虽然起着组织作用，但往往是居高临下的。思想交锋不多，了解到的社会真实信息既不对称也不全面。
南都：党代表任期制还会遇到别的阻力吗？
沈士光：我有点担心，阻力可能来自对权力的监督，要改革自己是很痛苦的。党代表中70%以上是领导干部，有的地方高达80%以上。领导干部太多，他忙于事务，怎么来构建代表的职责？
南都：阳东在改革过程中，有没有遇到过阻力或者激烈的争论？
谭良华：2005年2月，阳东县为加强试点工作，提出对县委委员、县纪委委员在年会上进行信任度测评。这一《意见》提交县委常委会讨论时，一开始常委们的意见也不统一，出现了几种情况：有的常委认为，这等于“没事找事”，万一弄得不好不但丢面子，还丢“位子”；但也有的常委认为，这是促进工作的好事，应该去做。讨论比较激烈，县党政主要领导表态支持，最后大家形成了共识，认为扩大民主与监督，势在必行，“两委”委员是党代表选举产生，接受党代表的测评与监督是天经地义的事情。经过讨论，最后确定每届党代会的届中和届末年会上对“两委”委员进行信任度测评。
《暂行条例》还比较粗
希望相关操作层面的实施办法尽快出台，还应建立起专门工作机构提供组织保障
南都：《暂行条例》颁布之后，会有什么样的变化？
沈士光：从文本上面我们可以解读这两个变化是最大的：一个是带来了时间上的变化，把党员履行职责的时间拉长到整个任期，还有一个是参与决策的人更多了，把决策机构从几个人拉多一个党代会。
任期制只是一个步骤，第一步做到任期制，第二步任期制发挥作用了，领导体制变化，把权力转移到全委会，最终转移到党代会。所以像椒江、雅安，慢慢地领导观念、党代表的观念有一些变化。通过这些变化，逐渐你认识到这是一个必然趋势，没办法回避。当然这件事也很复杂。现在党代表的监督非常有限，任期制，党代表可以对两委会工作成员进行监督，怎么监督，它自然而然就会有一个矛盾冲突起来，它的制度也逐渐完善。
南都：《暂行条例》具有可操作性吗？
谭良华：《暂行条例》规定得比较全面，但具体的操作层面的东西，还需要各省市县出台相应的实施办法、细则。这毕竟只是一个指导性的文件。
辛鸣：一项制度从实施到真正发挥作用往往还有很长一段路要走。《暂行条例》的颁布，标志着党代表任期制进入了全面试行阶段。但这一制度是否能真正发挥党中央、全体党员以及全体人民对其的预期，还有待各个方面的自觉与努力。所有规定的这些权利都需要更进一步具体的规章制度来保障，仅仅靠“可以”是不够的。
沈士光：《暂行条例》比较粗，它最后说明，可以制定实施细则。全国到地方，县市级、乡镇，情况不同，统一规定恐怕也不恰当。
王少安：希望支持这一制度实施的相关操作层面的实施办法应尽快出台，还应建立起相应的专门工作机构为党代表任期制的全面落实提供组织保障，并不断完善创新和发展。
采写：本报记者 虞伟 杨传敏 实习生 谢丹 段维娟
