限制权力：反腐败的基础与根本
作者：庞洪铸
来源：《河南大学学报(社会科学版)》2010年第1期
本站发布时间：2010-4-13 16:17:37
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进入新世纪以来，随着国内外形势的发展，腐败现象有了新的变化，党和政府更加重视从源头上治理和预防腐败现象的产生，积极探索治理腐败的根本之策。2005年1月，中共中央下发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》以及党的十七大关于反腐败的论述，标志着中国反腐败战略的转变，即开始从过去的以被动防御为主转向以主动进攻为主，从过去的以治标为主转向以标本兼治、综合治理为主，从过去的以事后惩治为主转向以防惩并举、注重预防为主，更加注重从制度建设层面来研究建构惩治和预防腐败的制度体系。根据我的理解，反腐战略转变的关键是要抓源头、抓基础、抓根本。一
如何抓源头、抓基础、抓根本?研究者普遍把权力缺乏制约、监督不力作为腐败泛滥的主要原因或源头，提出遏制腐败的根本措施在于加强对权力的监督和制约。腐败是公共权力的非公共运用，缺乏监督和制约的权力必然导致腐败，但是我们只能把监督不力看做是未能有效防止公共权力产生腐败的原因，而不能将其作为公共权力之所以会产生腐败的动因。通过剖析近年来发生的腐败案件，发现其中的一个共同点，就是相当数量的领导干部对权力的使用是无界限的，不少容易产生腐败的职位或职务所拥有的权力，甚至是合法的权力，但不受限制、不加监督，很容易产生寻租行为。在中国当前的发展阶段，公共权力是一种全面性和总体性的权力，权力行使的范围非常宽泛，主要的社会领域均成为公共领域，社会基本价值均在公共权力的控制之下，它不但决定着经济资源的分配，也决定着政治资源的分配，正
是这些本属于社会的、具有巨大交易价值的公共资源控制在个人的手里，再加上法律和制度不健全，就导致了腐败的产生和泛滥。
腐败行为的产生，从现象上看，是由于以权谋私所导致的;但从实质上看，则是由于权力不受限制。限制权力是指规定权力的范围，并使权力行使者不得逾越这个所规定的范围，即规定权力主体所行使的权力应该有多少、多大，在什么范围内行使。限制权力是把权力限制在法律的范围内活动，哪怕为公共利益行使权力，它也必须有明确的边界。限制权力就是要缩小权力的范围，规范、削减直至取消那些不受限制的权力。监督和制约权力是对已有权力的监督和制约，防止已有权力的滥用和异化，只有对权力进行了明确的限制以后，才有可能对权力实现真正的监督和制约。从这个意义上说，限制权力是监督与制约权力的基础。因此我认为，对权力过于集中和权力膨胀的现象不加以限制是腐败产生的根源，要防止腐败，就必须对权力进行限制。有学者也曾明确提出：除非建立起来一套有效限制权力的制度，否则就很难实现廉政的目标。
之所以特别强调限制权力在反腐败战略中的特殊地位是基于我国的基本国情：我们不实行“三权分立”。“三权分立’作为西方国家政府的组织原则，它包括分权和制衡两个层面，但其核心和实质在于制衡。立法、司法和行政三个国家机关所代表的三种权力基本上是平衡的，在这三种权力机构中没有任何一个机关的权力高于另外两个国家机关的权力的，三权之间是相互制约、相互制衡的关系，它们通过“以权力对抗权力”的方法防止权力的滥用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是最高权力机关，政府和法院、检察院是最高权力机关的执行机关，“一府两院”由人大产生并且接受人大的监督、向人大负责，‘‘一府两院”通过人大的授权分别行使行政权和司法权，人大与“一府两院”的关系是合作关系而不是对抗和制衡的关系。同样，执政党和各个国家机关以及其他权力主体的关系是领导和合作的关系，而不是对抗性质的关系。在《现代汉语词典》中对制约的解释是：“甲事物本身的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约”。从这一定义上看，我国的各种政治权力主体之间不能构成真正的制约关系。同时，虽然我们有党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、民主监督和社会舆论监督等众多的监督主体和庞大的监督体系，但由于监督主体缺乏强有力的监督“武器”，所以也很难真正实现对权力的监督，因此导致大量的“虚监”、“弱监”、“漏监”、“空监”、“禁监”等现象产生，很多腐败行为也正是在如此“严密”的监督下发生的。这也是我国在反腐败工作中对权力缺乏制约、监督的具体表现，从这个意义上说，限制权力就显得更加重要、更加具有特殊的意义。限制权力不仅是监督与制约权力的基础，也是整个反腐败的基础和根本。
从根本上说，权力出现不受限制现象的原因在于高度集中的权力体制。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性报告中指出：“党政不分，以党代政”、“权力过分集中”是出现官僚主义、机构臃肿、滥用权力、压制民主、专横跋扈、贪赃枉法等弊端的制度性根源。这位中国改革的总设计师为我们如何限制权力指明了方向。改革开放以后，以放权让利为特征的改革使高度集权的政治体制发生了很大的变化，地方与基层权力扩大，社会自主性增强。但是，权力高度集中的现象依然十分严重，政治权力无所不在，承担着社会方方面面的管理和协调功能，政治权力对经济与社会的广泛渗透、干预导致腐败现象不断产生、蔓延甚至泛滥。因此，继续深化改革，建立适应社会主义市场经济体制的权力体制是限制权力的根本之路。
限制权力是一项极其复杂的、基础性的工作，需要通过政治与经济体制的深层改革，并结合一系列法律与制度的进一步完善和配套建设才能完成。
1.树立有限政府观念，建立有限政府
有限政府思想发端于西方国家，其理论也在随着历史的发展不断得以完善与创新。有限政府是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府。有限政府应包括三方面的含义：第一，有限政府的权力必须予以分立并受到制衡;第二，有限政府是试图协调个人权利与政府权力关系，并寻求二者之间平衡的政府;第三，有限政府是对政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的权力重新进行制度性分配的一种范式。有限政府着重探讨的是政府权力的限度问题，这个问题的实质是政府权力如何运作与配置的问题;其主要表现是政府权力只能由宪法和法律来授权，而且必须严格依法行使，没有宪法和法律为依据，政府不得作为，政府权力在超出法定界限时应得到及时、有效的纠正。结合我国的国情，建设有限政府应从政府内外两方面进行建构。首先，就政府外部的建构来说，必须严格限制政府权力的作用领域。一般情况下必须把政府权力限定在公共领域，不能渗透到社会的私人领域。有限政府在政府和社会之间实现合理配置时必须遵循公共权力的原则，树立“法无授权即禁止”而非“法无禁止即授权”的权力观，逐步缩小自由裁量权的范围。其次，就政府内部的建构来说，政府内部的权力配置、职能设定和规模设置必须实现有限化。在政治方面，政府要公开透明，公民对公共事务享有知情权、监督权乃至参政权，并且能够通过
制度化、程序化的制约机制，实现对政府权力的约束;在经济方面，政府的经济职能应主要限制在对宏观经济的管理领域，要弱化政府对微观经济的管理职能，特别是必须杜绝政府直接介入经济领域，同时避免政府职能和规模的无限扩大，限制政府的经济支出;在法律方面，要求政府权力的运作必须严格遵循法律规定和法律程序，必须以法律作为政府行动的指南和准则。权力主体的自由裁量行为必须符合宪法和法律的原则与精神。
2.转变政府职能
政府职能即政府的职责和功能，是政府应该干什么的问题。改革开放以来尤其是在实行社会主义市场经济以来，我们逐步改变了政府无所不能、无所不包的全能政府格局，并随着时代发展不断地转变政府职能。但总的来看，政府职能扩张的趋势仍然没有得到根本改变，政府依然承担着很多本来完全可以由社会或市场去履行和完成的事情，依然存在着政府把权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域的现象。政府职能扩张的直接后果是社会与私人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到侵犯。
如上所述，有限政府的核心内容之一是限制政府职能，有限政府的职能主要表现在政府不能进行全方位的管理，不能包揽由社会和市场自身就可以完成的事情，也不干涉公民个人生活的私人领域。党的十六大对政府职能作出了明确界定：经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务。由此，我们在界定政府职能时，应考虑以下一些原则：一是政府职能应以社会需要为基础，政府是社会的产物，它必然服务于社会;二是应考虑政府自身的能力大小;三是在市场、社会组织和政府具有相同调节能力的条件下，应比较其成本收益，让效率最高
者去承担事务;四是政府职能并非是一成不变的而应是不断变化的，我们要充分考虑到行政环境的变化。我们要按照社会主义市场经济体制的要求，逐步减少政府对微观经济的建设职能，加强政府的宏观调控职能，强化政府的公共服务职能和社会保障职能，实现由经济建设型、管制型政府向公共服务型政府的转变。转变政府职能，实际上是限制和削减政府不必要的权力，减少官员利用公权与私利相勾连的机会。在转变政府职能的过程中，要通过构建公共权力与经济利益相脱离的体制、权力主体与超额利惠隔离的体制，从而划清政府公共行为和企业盈利行为之间的界线，使政府部门及其工作人员不能用公共权力来获得经济利益。
3.改革干部人事制度
近年来，我国的干部人事制度不断进行改革并取得了相当大的成就，但由于受历史及现实等因素的影响，我国干部人事制度仍存在着很多问题和弊端，主要有：第一，任用干部的决定权还掌握在少数人甚至个别人手中，少数人说了算的机制还未发生明显变化;第二，党政主要领导干部的选任方式基本上是变相的任命制;第三，买官卖官现象严重，在领导干部腐败案件中，几乎所有的当事人都有买官卖官的现象，由此来看，用人上的腐败成为腐败的重灾区。这些问题是干部人事制度的深层次问题、瓶颈问题，其实质是权力过分集中，少数人尤其是一把手在干部任用上的权力几乎没有限制，由此带来权责不明的后果和吏治腐败现象的发生。
干部人事制度改革必须适应社会的发展变化，适应我党从革命党向执政党的转变，适应民主政治的建设，要从增强党的执政能力、巩固党的执政地位的高度认识干部人事制度改革的重要性和紧迫性。针对改革的重点对象、具体目标可以从以下几方面展开。第一，扩大决定权的“主体”。将主要领导干部的决定“主体”，由以往的少数^、——常委会扩大为全委会，在此基础上再扩大为党代会。要处理好党管干部与国家权力机关的关系，应由人大产生的干部，党委不能越俎代庖，通过扩大人大在于部任用上的实际权力，限制少数人尤其是“一把手”的权力，以改变权力过分集中的现象;通过扩大人大在人事问题上的权力，实现党内民主与人民民主的结合。第二，改革党政主要领导干部的选举制度。从基层开始，全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。要改进候选人提名制度，由以往的党组织提名选出候选人，改为采用由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法来选出候选人，实行差额选举，从而实现真正的党内民主。第三，建立切实有效的制度，使腐败分子“无官可卖，有官不能卖”。选举任命干部要坚持任期制，所任命的干部不到任期，不得随意调整;非选举任命的干部实行常任制，非因违法等问题不得撤换。
4.改革行政审批制度
改革开放以来，特别是2001年以来的行政审批改革虽然取得了很大进展，中央和各地方政府均削减了为数不少的审批事项，但审批过多过滥的情况还很严重，保留下来的审批事项的数量依然很庞大，其中许多是属于市场范畴政府不该管的事情，因此目前我国行政审批改革良性机制远未形成。过多过滥的行政审批已成为滋生腐败的肥沃土壤，大量设定行政审批事项的背后是巨大的利益驱动，多一项审批事项就多一项收费，这就是为什么行政机关不论层次级别高低都热衷于设定行政审批事项的主要原因，这也成为部门产生腐败的最大根源。
针对这种情况，必须要创新行政审批模式，因此要加强主动性、预防性的改革，实现配套性、整体性改革，把行政审批制度改革与司法体制、人事体制、价格体制等其他方面的改革紧密结合起来，依据社会经济发展需要向审批事项设定的制度化转变;减少审批层次与环节，扩大登记的范围，简化注册手续，避免“暗箱操作”，真正从源头上遏制利用审批的职权与金钱进行交易现象的发生。
可喜的是，减少和规范政府行政审批行为的《行政许可法》已于2004年7月1日正式实施。该法规定，不允许政府部门擅自设定行政审批事项，在设定行政审批事项时必须解释其必要性并明确所设定的行政审批事项符合规定的条件。应松年教授高度评价这一法规，认为《行政许可法》以规范行政许可的设定和实施作为出发点，从而达到从根本上和制度上来防止和治理腐败。
5.建立权力体制内部的“适度分权’，机制
这里的“分权”不是指整个国家层面上的“三权分立”，而是指在总体上确定政府应有职能与权力后，在政府机构之间、官员之间适度分权，以防止权力过分集中(见2009年“反腐败：经验与启示”会议论文集中浦兴祖的文章《阻断“公权”与“私欲”的勾连》)。当每个机构、每个官员所握有的公权不是过大时，也就可以在一定程度上使官员“不能”将公权与私欲相勾连。中共中央2008年发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，要建立健全权力机构的决策权、执行权、监督权之间既应相互制约又应相互协调的运行机制，这一策略对实现“适度分权”具有重要的指导意义。
限制权力是反腐败的一项基础性工程，它可以在一定程度上解决腐败中的“不能”问题，通过与其他反腐败的制度、措施的配合，腐败现象一定能够从根本上得到遏
