政府投资项目“代建制”模式研究
张 涛
本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。
政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。
政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。
然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。
一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），
二、完全市场运作（市场化“企业代建”），
三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。
一、什么是“代建制”模式
代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。
上述定义有这样五层涵义：
1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。
2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。
3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。
4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。
5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。
代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。
二、政府法定机构与代建制
政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。
我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。
政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。
政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。
三、代建制模式发展的主导方向
按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。
逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。
道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。
这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。
实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。
政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：
（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。
（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。
（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。
（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。
（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。
当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。
总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。
（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）
