不动产统一登记是关系国计民生的攻坚战
李二福/文
2013年11月20日国务院常务会议决定整合不动产登记职责，理顺部门职责关系，建立不动产登记信息管理基础平台，由国土资源部负责指导监督不动产统一登记职责，并出台《不动产统一登记条例》。今年1月全国国土资源工作会透漏：国土部将尽快协调有关部门，建立部际联席会议制度，加快组建不动产登记局。
笔者认为：建立不动产统一登记制度，预示查处小产权房、开征房地产税、抑制高房价、反腐败等改革项目开始实施，关系各级政府、企事业单位、全国千家万户等国计民生改革项目攻坚战即将打响。
1、看现状，不动产登记由“分散”到“统一”是深化改革的攻坚战
1.1不动产登记概念及分类。不动产登记又称为不动产物权登记，是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。目前世界上存在不动产登记有契据登记制、权利登记制和托伦斯登记制三种模式。我国不动产登记兼具权利登记制和托伦斯登记制度的特点，偏重权利登记制度。 1．2不动产登记现状
登记有阻力。早在2007年，《物权法》出台时就明确提出不动产实行统一登记制度，但7年过去了，不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法等难题尚未根本解决。原因是，具有牵一发而动全身的多重效应。明晰的不动产名录，既可为反腐提供有效的信息支持，也能对滋生于土地市场的不当寻租行为产生威慑作用。但也正因为不动产统一登记制度涉及利益格局的核心地带，而遭遇种种阻力。
登记机构分散。登记机构不统一，是目前登记制度的最大缺陷。我国执行不动产登记的部门至少有国土、住建、农业、林业、矿产、海洋、军队、铁路、河务等九个。不动产登记机构存在“多头行政”的局面，存在着碎片化现象，使得登记成为一个社会成本很高的复杂过程。
登记材料不统一。登记机构不同，程序不同，要求的登记材料也不统一，不仅加大了交易成本，而且会在衔接上出现巨大的法律风险。
登记信息系统分散。各个地方自己都有几个系统，比如土地登记是一个系统，商品房销售是另一个系统，系统之间没有联系。
登记物权重复。按照我们现在的法律规定，抵押房子，地也必须抵押，同样抵押地，房子也必须抵押。但土地和房屋是独立的不动产，又在不同的机构登记，会导致有些人把土地抵押一个机构，把房子抵押给另一个机构，两个机构之间的信息不沟通，就会出现房地分别抵押的问题。
登记交易费用高。在土地和房屋交易过程中，交易方需要向相应的部门缴纳登记费用。多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不易查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷。
土地登记没到位。去年6月7日国土资源部公布：截至5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%~95%之间。不到位的原因：目前的农村集体土地确权登记发证遭遇了一部分政策问题。两大难题：一是小产权房。1月14日北京新闻网公布：目前有小产权房近70亿平米，有近7000-8000万居住者，巨大的存量让清理工作变得更加艰难。二是地以租代征。2007年9月17日的在新闻发布会上国土资源部国家土地副总督察甘藏春说：从已经统计出来的70个城市看属于“以租代征”的宗数就占了9%，面积占9.6%。其中最突出的城市，110万亩乡镇企业用地中，属于“以租代征”的就有73万亩，占到了建设用地总面积的67.4%。
房产登记联网有阻力。2011年，住建部要求次年6月底完成60个城市住房信息联网。但是，如今联网期限早已过去，500个城市的住房信息联网却仍未完成。直到这次不动产登记事宜最终划给国土部之前，社会公众也不知道个人住房信息是否联网，有多少城市联网，联网后产生了什么作用。受阻原因：一是地方利益 。一些地方或部门不愿意主动配合是联网搁置的主要原因。统一登记会触及部分人的利益，都不希望将这一财产暴露，地方政府不配合、官员信息难公开、基础数据整理庞杂等因素均使这项工作寸步难行。二是技术瓶颈。技术上的也阻碍了统一登记的顺利推进。由于各地技术标准、平台条件及人才素质不统一，在实际操作中还是会遇到很多困难。
1.3组建机构，不动产登记由分散到统一的攻坚战已经打响 一是组建不动产登记局。1月12日《新京报》报道：国土部组建不动产登记局。1月11日在全国国土资源工作会上，国土资源部副部长徐德明表示，国土部将尽快协调有关部门，建立部际联席会议制度，加快组建不动产登记局。将分散在多地区、多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担；基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。重点做好不动产登记的顶层设计，制度安排。首先落实好统一登记机构和统一登记依据，尽快协调有关部门，建立部际联席会议制度，加快组建不动产登记局，机构人员要到位，以加强工作支持。
二是消除“信息孤岛”，建立不动产登记信息管理基础平台。实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享。从国外的情况来看，登记制度通常都是统一的。比如德国，虽然是一个联邦制国家，但登记也是统一的，不是各搞各的，形成全国性的制度。例如：今后在郑州买房子，与在开封一个县城买房子，要求的材料、程序应该是一样的。
三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。国务院决定：推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。保证不动产交易安全，保护群众合法权益。各有关部门要加强对各地职责整合工作的指导，加快清理相关规章制度，做好有关事项的整理交接，确保不动产登记职责整合工作有序、平稳推进。
媒体对国土部门独立组建不动产登记局质疑。去年12月10日 10《中国经济周刊》文章：国土部能否承受“不动产登记”之重。尽管明确国土资源部为负责部门很有必要，也最合适，但是，仅靠一个部门的力量能否完成这项艰巨任务，坦率地说，让人多少有些忧虑。主要原因有三：一是不动产种类繁多，仅靠一个部门或者一个系统很难早日完成任务。二是国土部门负责不动产统一登记难防“假登记”。三是一个部门难解不动产纠纷之“结”。据悉，在第二次全国土地调查中，仅黑龙江就发生土地权属争议5883起，解决不到20%，可见，不动产纠纷多发、易发，而且不容易解决。如果没有相关部门支持，特别是没有司法机关的支持，国土部门恐怕很难完成不动产登记。据说，德国、瑞士、韩国等国家，就是法院负责不动产登记。可以由国土资源部负总责，但不应该由一个部门独自承担。
笔者对组建不动产登记局的建议：一是应该参照 “谁主张,谁证明;谁证明,谁举证” 证明的基本原则。组建不动产登记局中，不同登记部门的登记资格人才与登记薄同时移交，产权纠纷谁登记谁调解。否则仅移交档案，专业登记人员置于门外，不动产登记局将长期陷入产权纠纷调解事务工作中，不仅把自己置于火山口上，而且影响部门形象。二是依照《行政许可法》第十三条规定，政府把下放的、管不好管不了的工作移交给行业协会及其中介机构！成立不动产登记代理协会，发挥经过国家统一考试持有《土地登记代理资格证》等的专业资格人员及其资质机构的作用。三是依法选择专业测绘队伍用。依照建设部;国家测绘局《房产测绘管理办法》（2000年第83号）第十二条 规定“取得省级以上人民政府测绘行政主管部门颁发的载明房产测绘业务的《测绘资格证书》”专业人员及其机构，由过去“房产管理中需要的房产测绘，由房地产行政主管部门委托房产测绘单位进行”，改为由不动产登记局委托相应测绘机构担任繁重的土地、房地产等不动产测绘任务。测绘成果质量不合格的处罚：根据《测绘法》第四十八条规定，违反本法规定测绘成果质量不合格的，责令测绘单位补测或者重测；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级直至吊销测绘资质证书；给用户造成损失的，依法承担赔偿责任。
2、打基础，不动产统一登记为小产权房清理、开征房产税等计划实施铺平了道路
2.1 小产权房清理。
小产权房概念。它是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，亦称“乡产权房”。小产权房不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类房没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局不会给予备案。实质是违法建筑无产权，它违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理等法规。多年来，虽然在法律和政策层面，各部门均申明小产权房的非法性，但小产权房的面积却越来越大。产权房由来已久，在大中城市城乡接合部、城中村、旅游景区、休闲度假区都有，情况比较复杂。小产权房产生原因：城市房价过高；擦边球的空间：农地制度不合理。
小产权房不予登记，不受法律保护。从1999年自今，党中央、国务院三令五申，明确规定，集体土地不得用于商品住宅开发，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，并要求各地坚决制止、依法严肃查处。国土资源部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确规定，“对于借户籍制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房’等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记簿规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任”。
小产权房不登记带来两个无望：1月11日国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示，一是小产权房转正无望。十八届三中全会提出的土地改革新思路——允许农村集体经营性建设用地入市，并不是意味着自由买卖宅基地，与此相关的“小产权房”转正无望。根据小产权房最新政策，小产权房不得发证。二是城里人到农村买地建房无望。在改革完善农村宅基地制度时，要坚持符合规划、一户一宅的原则，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。 小产权房政策新动态。1月13日证券时报网: 尊重历史尊重现实分类解决小产权房。1月14日中国广播网小产权房既不能放任自流也不能一刀切。显示：一是“三个一批原则”。小产权房问题严重的北京和深圳先后发文做出处理小产权房的最新部署，最后是各地以“三个一批”为原则，坚决拆除了一批小产权房、查处了一批典型案件、严肃追究了一批有关责任人。二是“两尊重一从宽”办法，对存量小产权房，出路在于尊重历史、尊重现实，从宽处理。除了少数占用耕地、生态红线和公共设施的小产权房最终必须拆除外，其他绝大多数都会在继续利用的情况下渐进处理，其进展一方面取决于法律的修订，主要是三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”在《土地管理法》中作何种程度的修订；另一方面取决于各地实践中村民、政府间利益分配和权衡。此次各地查处行动，更重要的目的是对于小产权房的普查和登记，这是分类处理的前提，与我国正在开展的不动产统一登记是一致的，反映了政府对这一难题的正面回应，无疑是一个好消息。三是小产权房既不能放任自流也不能一刀切。中国国际经济交流中心专家徐洪才说；小产权房转正应该说希望还是有的。但是现在看来，这个问题太复杂，积累的问题太多，存量的规模太大。现在要一刀切彻底解决这个问题恐怕时间还不成熟。要解决小产权房和商品房价格差距太大的问题，可以通过一些补偿的办法把小产权房欠缴的土地出让金给弥补上去。将来，小产权房和商品房之间如果价格差异缩小的话，那这个问题就很好解决了。
农村住房贫富不均现象凸显！值得政府引起高度重视。笔者调查发现：现在我市新农村建设、城中村改造、“村改居”中村民在持有并使用原有《宅基地使用证》基础上，特别是有钱、有权、有势的“土豪”，占有多处房产，违反了农村宅基地管理“一户一宅”原则，拉大了贫富差距，民怨四起！ 2.2 房地产税征收
房产税目的主要是打击人们持有多套房产，防止房产的投机行为。不动产统一登记和房产税征收扩围之间存在逻辑关系，前者是后者的技术准备和支撑条件。从房产税开征的前期准备看，如果要征房产税，应对征税对象有全面的调查与评估，不动产统一登记是为开征房产税做准备。在健全了全国不动产统一登记制度之后，也就扫清了房产税开征的最大障碍，特别是对全国范围内多套住房拥有者的梯级征税变成可能。
房产税试点不成功。1月14日青岛新闻网报道：困难重重争议多多 青岛开征房产税面临\"难破冰\"。从2011年房产税在上海和重庆试点以来，就吸引了极大的关注。从目前来看，房产税在重庆和上海的试点并不成功。重庆房产税在征税对象上，针对个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含）以上的普通住房。但是从实际效果来看，虽然房产税每年给政府带来了将近两亿元的财政收入，但是与动辄上百亿的土地出让金相比，仍是微不足道，而且重庆的房产税无形中将有钱人逼到去买普通商品房的地步，进一步加大了普通市民购房的压力。 而上海的房产税规定为对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税，税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%。同时，对上海居民家庭给予人均60平方米的免税住房面积扣除。从实际效果看，上海的房产税对房价同样没有起到抑制作用。去年7月，国家税务总局下发通知，首次明确表态将研究扩大个人住房房产税改革试点范围。关于房产税扩容至南京、杭州、青岛等二线高房价城市的传闻不绝于耳，但最终都未落地。原因：不是中央太给面子，实在是经济太不给力。
房产税开征“不会太远”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对房产税相关的表达是“加快房地产税立法并适时推进改革”已经基本定调了未来楼市政策走势。全会涉及房地产的四个方面，即市场化改革、土地制度改革、新型城镇化和财税改革等，对于调控只字未提。日前。国家税务总局科学研究所特约研究员刘植才在调研时表示房产税“不会太遥远”福卡智库首席研究员王德培认为，房产税落地的时间节点与力度取决于“经济”与“房价”的走势。“如果说‘限购、限贷、限价’代表着行政调控已走向极端，那么房产税则意味着市场化调控的开启，调控政策俨然已切换思路。
笔者认为：房产限购政策退出，接替的必然是房产税开征。统一登记制度可以对全国范围内多套住房拥有者的梯级征税变成可能。一项新的税费政策的出台，应该是符合大多数人的利益，促进市场向良性发展，让弱势群体受惠。业内看来一项大的税收政策调整有三个必经程序：首先，得到基本形成共识的研究结论；其次，起草税法和实施细则草案；最后，准备好处理相关问题的配套文件。如果今年组建不动产登记局，房产税或最早在年底落地，2015年出台的可能性很大。
3.保民生，不动产统一登记为遏制高房价、反腐败等稳定社会举措创造了条件
3.1从房源看，实施不动产统一登记，引发二手房抛房潮 不动产统一登记条例出台后，手握多套房的业主会在政策范围内做出选择，如果持有成本增加，从性价比来说很不划算，业主将抛出多余的房子；会挤出炒房客手上多余的商品房。二手房供给量会相应增加，按照市场供求规律，当供大于求是，会引起抛房潮。例如：去年3月，上海二手房库存为131869套，而在4月国务院明确表示将出台不动产登记条例时，业主就加快了挂牌速度，当月上海二手房库存跃升至133073套。
3.2从房价看，房地产市场类别多样化，满足不同消费需求，将抑制高房价。
在高房价的当下，人们更关心的是，不动产统一登记能否起到抑制高房价的作用。市场的公开透明，引起楼市量增价跌。不动产统一登记的重要内容就是住房财产的登记。未来房地产市场有新房、二手房、租赁市场等三类市场的有效供应，缓解部分城市或者局部区域的市场供需矛盾，减缓房价继续上涨的压力。
2011年5月26日《重庆晚报》报道：重庆房产税实施3个月显露成效：高档房降价10%。1月28日-4月30日，主城区应税住房成交建面均价13140元/平方米，较房产税实施前（1月1日-1月27日）同类房屋成交建面均价14678元/平方米下降10.48%。
笔者一孔之见：预见的是在未来中国经济的增长过程中，楼市刚需是主体，保值投资需求、投机需求将会大幅压缩。未来房价是否继续上涨，则主要取决于供给关系。随着不同地区、城市城镇化的进城，房价涨跌的幅度不同。
3.3 从反腐看，实施不动产统一登记澄清了不同类型个人家产，切断房地产寻租黑路
房地产击倒官员。近年来，楼市的发展的同时，个别地区政府的相关官员的私欲也迅速膨胀，权力寻租现象层出不穷，受贿等案件也接二连三地发生。纵观近年来的房地产腐败案，房地产案件可分为如下几类：挪用公款投资房地产型、以权为家属谋私型、插手工程直接受贿型、低价购房换取差价型、接受请托违规批地型、直接参与幕后操作型。过去不动产登记处于分散、独立状态，为贪官创造了黑洞。“房妹” “房姐”“房叔”的出现表明了房产信息不公开、不透明的弊端。
多部门易孳生房地产腐败案：从案件分析发现，房管、城市建设、城市规划、土地管理、税务等部门，成为此类房地产行业性腐败的重灾区。各部门都具有相应的监管职责，且互为关联，任何一个环节出现纰漏，必然牵一发而动全身，因此一旦案发，诸多部门就会牵涉其中。
官商勾结充斥各个环节：权钱交易贯穿于房地产开发的全过程，征地拆迁、土地出让、缴纳土地出让金、调整用地性质、规划审批、项目选址、调整容积率、产权登记等环节都充斥着官商勾结。房地产的产业链有多长，权钱交易的食物链就有多长。权钱交易在“土地出让”和“调整规划”两个大项上最为突出，官员利用职权为开发商牟取了惊人的暴利。” 房地产腐败四大特征 ：一是房地产开发诸多环节存在着权力寻租和官商勾结，房地产的产业链有多长，权钱交易的食物链就有多长。二是开发商擅长“金钱+美色”组合拳。为了“摆平”那些对房地产开发至关重要的官员，开发商投其所好，不达目的绝不罢休。官员爱钱就送钱，好色就送美女，如果既不贪财又不好色，就满足其爱好。三是落马官员涉案金额大多极为巨大。由于近年来房地产行业的爆炸性发展，凡涉足房地产行业腐败的官员，受贿金额动辄几百万，数额巨大的甚至超过亿元。四是落马官员很多是中青年干部，有的是一个地区的高学历、骨干型的“高素质人才”，有的甚至还是是城市规划领域的专家型干部。
不动产登记公示形成的反腐风暴冲击房价比什么都灵。现在建立全社会房产数据统一平台，组建不动产登记局，推进部门信息共享，必然对部分灰色房源存量有威慑作用。有两个原因：一是房价太高，这个高房价有涨幅太快，而人们的收入相对太低；二是房地产领域里的腐败是推高房价的至关重要的原因。如果在房地产领域清除了所有腐败因子，也就还原了市场公平竞争的环境，而竞争的结果肯定是价格的大幅度回落。
总之，不动产统一登记制度在楼市中的作用：一是能够让政府有关部门和群众更加了解房地产市场的真实情况，让楼市的需求与总量数据更加清晰与公开。二是开征房产税，促进房地产市场从卖方市场向买方市场、炒作市场向使用市场的转变。加重持有环节的经济成本，可以将投资者与炒作者踢出住房交易市场。三是不动产统一登记和公开查询系统建立后，有助于摸清那些多占多用、占而不用和不正当交易的问题，对于发现腐败活动，斩断利益输送会有很大作用。 （作者单位：郑州市国土资源协会储备领导小组）
2014年1月16日
