东北财经大学网络教育本科毕业论文
国有资产流失的原因及对策探析
作
者 周 武 学籍批次 200303 学习中心 金 华
层
次 党校大专升本 专
业 会 计 指导教师 王景升
内
容
摘
要
社会主义市场经济体制的建立，国有企业经营机制的转换，给企业带来了蓬勃生机，但是在经济实现大发展的同时，由于客观体制上还存在着一些漏洞，导致国有资产流失还相当严重，引起了社会的广泛关注，因此，如何有效地防范国有资产流失已经是一个亟待解决的重要研究课题。本文在分析我国国有资产流失的现状及原因的基础上，针对性地提出了有效防范国有资产流失的对策及措施，实现改革、发展和有效防范的三者统一。论文共分三大部分内容：第一部分阐述了国有资产及国有资产流失的概念，并且对中国目前的国有资产流失现状即流失的途径作了简述；第二部分分析了国有资产流失的原因，主要包括国有资产管理的法律法规体系不完善，国有资产管理制度不健全，国有资产产权不明晰，国有资产评估不规范以及对无形资产价值认识不足等原因；第三部分提出了有效防范国有资产流失的对策和措施，主要通过建立完善的法律法规，健全管理机制和人才激励机制以及规范国有资产评估中介机构等方面来实现有效防范国有资产流失。
关键词：国有资产
流失
现状
成因
对策
目 录
一、国有资产流失的现状分析………………………………………………………1 (一)决策失误导致国有资产流失……………………………………………………1 (二)在破产中国有资产流失…………………………………………………………1 (三)在企业改制中国有资产流失……………………………………………………2 (四)中外合作、合资经营中国有资产流失…………………………………………2 (五)财政性蚕食，形成国有资产流失………………………………………………2
二、国有资产流失的原因……………………………………………………………2 (一)国有资产管理的法律法规体系不完善…………………………………………2 (二)国有资产管理制度不健全………………………………………………………2 (三)国有资产产权不明晰……………………………………………………………3 (四)国有资产评估不规范……………………………………………………………3 (五)对无形资产价值认识不足………………………………………………………3
三、有效防范国有资产流失的对策和建议…………………………………………3 (一)用法律手段强化国有资产的管理，防止国有资产流失………………………3 (二)强化监督，形成内部相互制约的管理机制……………………………………3 (三)建立完善的人才管理机制………………………………………………………4 (四)明晰产权，形成多元化经营企业国有资产的经营体系………………………4 (五)科学考评，形成有利于国有资产保值增值的激励机制………………………4 (六)加强国有资产评估机构自身建设，提高其专业素质和执业水平……………5 (七)加强对无形资产的管理…………………………………………………………5 参考文献………………………………………………………………………………6
国有资产流失的原因及对策探析
企业资产是指企业作为独立法人所拥有的资产，即企业法人的全部财产。企业国有资产是指企业所有者权益中的国有资产权益。国有企业是国民经济的支柱，在发展社会生产力，发挥和实现公有制的主导作用和控制力、影响力、带动力方面，在完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度方面，都具有举足轻重的作用。加入WTO后，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，处在改革攻坚阶段的国有企业，在国家一系列宏观调控政策的推动下，总体上保持了健康的发展势头，但与此同时，企业国有资产流失问题也逐步显得更加严重，国有资产保值增值已成为国有企业发展的中心问题。如何防止国有资产流失，是当前亟待研究和解决的重要问题。
通过对相关资料的搜集分析,笔者在本文中从不同侧面就我国国有资产流失的现状、原因和有效防范的对策及措施进行一些初步的探析。
一、国有资产流失的现状分析
国有资产，是指国家依法取得，或者国家以各种形式的投资和投资收益以及接受捐赠而取得的固定资产、流动资金、无形资产和其他形态的资产的总称。
所谓国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。国有资产流失的界定依据：一是流向的特定性，即专指国有资产流向非国有产权主体；二是权益的被侵占性，即在没有合理补偿的情况下，要么是国有资产本身，要么是国有资产取得效益或效果，被非国有产权主体侵占。
国有资产是我国国民经济和现代化建设的重要物质基础。改革开放以来，我国国有资产的总量有了大幅度增长。据财政部会计决算统计，截至2002年底，我国国有资产总量共计118299.2亿元，比上年增加8982.8亿元，增长8.2%。在全部国有资产总量中，经营性资产76937.8亿元(占65%)，非经营性资产41361.4亿元(35%)；中央占用国有资产为56594.2亿元(占47.8%),地方占用国有资产为61705亿元(占52.2%)。与此同时，国有资产的流失也很惊人。据估计，国有资产每年流失大约有1000亿元①，2000年以后，情况更加严重。国有资产流失的形式和渠道很多的，本文主要从以下几个方面对国有资产流失的现状作初步的分析：
(一) 决策失误导致国有资产流失
决策失误导致国有资产流失较为普遍，其成因：一是“区域利益”作祟，盲目引进，重复建设。 据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。二是决策不民主，一言堂。为使企业能在更宽松的环境中发展，20世纪80年代后期，改革提出了新思路：政企分开。政企分开后，企业摆脱了众多婆婆的干预，得以快速发展。但同时暴露出来一个不容忽视的问题：法人代表一人说了算，即：“一个脑袋、一个思想、一枝笔、一张嘴”，容易造成武断和巨额经济损失。
（二）在破产中国有资产流失
随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行《破产法》以来，全国 ① 人大政协九届五次会议黄关从委员的提案。
共审结破产案件2000 多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。
（三）在企业改制中国有资产流失
党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境“重振雄风”注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估、不计其市场升值部分。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国家体改委与财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。
（四）中外合作、合资经营中国有资产流失
据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675亿元账面资产没有经过评估，按45.2％的升值率（有关部门计算的）计算，一年中就流失掉305亿元。
（五）财政性蚕食，形成国有资产流失
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：一是财政赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产；二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1988年全国发行国库券累计 511.3亿元，银行认购167.4亿元，占32.7％；三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿元。
对于我们这样一个人口众多、并不富裕的发展中国家，国有资产流失不能不说是关系国家发展和人民幸福的严重问题。如不加以遏制，必将影响国家的稳定和改革的成效。因此，在市场经济下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产监督，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。
二、国有资产流失的原因
国有资产流失的原因是多方面的，有法律法规不完善，国有资产管理体制不健全，国有资产产权不明晰等诸多因素，下面本文将对国有资产流失的主要原因作简要的分析：
(一)国有资产管理的法律法规体系不完善
国有资产管理立法滞后，使得不法分子有机可乘，大肆侵吞。包括：产权制度法律法规不完善，国家对国有资产的所有权缺乏有力的法律保证，尤其是对行政权代替、侵蚀和干预国有资产所有权、管理权、经营权的做法缺乏法律的界定和约束。资产管理的法律法规不完善，缺乏完善的法律运营、资产流动等资产管理的法律法规，使得对一些国有资产流失的处置无法可依，制止不力。资产评估和中介活动的法律法规不完善，对资产评估中的违法违规行为，缺乏约束、监督和进行制裁的依据。一些犯罪分子借企业改革之机，视国有资产为肥肉，任意宰割，钻国家法律和政策的空子，通过各种手段，化公为私，侵吞国有资产。另外，企业内部盗窃现象也较为突出。
(二)国有资产管理制度不健全
国有资产没有统一的权威的国有资产行政管理机构全面履行对国有资产的组织、运营、管理和监督职能。对国有资产产权约束力不强，对其监督不力，是导致国有资产大量流失的重要原因。在对国有资产的监督上，缺乏健全的内部监督机制，没有理顺国有资产的所有权、
管理权和经营权之间的关系，并以行政权代替所有权、管理权和干预经营权，造成了国有资产使用时各方都要管，国有资产流失时各方都不管的局面。 (三)国有资产产权不明晰
在法律上，国有资产属于全体人民，政府是所有者代表。但在国有资产的实际管理上，所有者权益被分割到政府相关部门以及中央、地方、企业不同层级和方面。大家“齐抓共管”，都是资产所有者，又都不是明确、完整的所有者，都可以管，又都可以不管，盲目决策、重复建设、资产闲置、资源浪费，形成巨大漏洞，使一些单位和个人违法侵占有机可乘。我国实行的经济体制改革，过多地强调了放权让利政策而忽视产权关系，认为只有放权让利企业才能搞活，形成了产权不清、责权不明、管理机构不健全，谁都管、谁都不管的局面，客观地造成国有资产流失。
(四)国有资产评估不规范
在企业的转让、出售股份阶段，在对国有资产评估中，有故意低估现象的发生。有些政府领导为了甩掉包袱，不惜牺牲国有资产，投资几亿元的企业，几千万元就卖了，价值几百万元的企业，几十万元就卖了。企业股份制改造中，股东之间分红同股不同利，国有估低于个人估，使国有资产实现不了保值增值。国有企业以安排下岗工人为名，创办企业内部的集体企业，无偿占有国有资产，化公有为私有。 (五)对无形资产价值认识不足
国有企业的无形资产是指国有企业所拥有的或控制的不具有实物形态并在一定时期内能为所有人带来一定经济效益的财产，如商标、专利、商誉、名称等。这些无形资产流失的主要原因是国有企业实行股份制改造、兼并、出卖过程中对无形资产的价值认识不足，评估时只对厂房、设备进行评估，而对那些无形资产考虑不足。
三、有效防范国有资产流失的对策和建议
对国有资产流失的现状及原因进行分析的主要目的是，针对这些现状和原因找出有效防止国有资产流失的对策和建议，根据对策和建议积极加以落实，从而达到有效防止国有资产流失的目的。本文将从法律法规的建立，企业内部管理机制的完善等方面提出初步的一些对策和建议：
(一)用法律手段强化国有资产的管理，防止国有资产流失
为搞好立法工作，应组织有关方面专家研究立法中的难点问题，明确“国有资产流失”概念的法律界定和使用范围；理顺和确定国有资产管理的体制；规范授权经营公司的管理行为；策划一套国有资产管理的规则体系。加大执法力度，贯彻有法必依、违法必究、执法必严的原则。还要建立有效的法律监督机制，建议依法实行上级监督下级、政府行政监督、中介机构监督、社会舆论监督的“四监督”机制。
提高全民维护国有资产权益的意识和监督能力。建议将国有资产法律法规列入普法教育。建议对国有资产经营者进行运营国有资产责、权、利的教育，使他们自觉负起防止国有资产流失，实现国有资产保值增值的职责。
(二)强化监督，形成内部相互制约的管理机制
强化企业内部监督机制，形成企业内部相互制约的管理体制，是防范资产流失、追究流失责任的重要手段。实施企业内部的立体监督机制，要从监督方式、监督主体、监督客体、监督环节和监督手段上，形成全方位、多角度、深层次的“立体式”监督格局，从利益和责任机制上强化监督效果。
1.加快建立现代企业制度。加强企业的现代企业制度建设，建立协调运转、决策、执行和监督体系。对多元化经营企业着重在资产管理、选择管理者和内部审计等方面建立规范的制度。要尽快建立规范的法人治理结构，建立董事会集体决策的议事制度，确定监事会的监督方法和程序。
2.确立党组织在企业监督体系中的主导地位。建立现代企业制度后，党组织要担负起企
业内部监督的领导和协调责任。书记可与董事会、监事会、经营班子成员交叉任职，履行双重职能。对企业重大决策提出意见，通过发挥党组织的先锋模范作用对决策者和经营者行为实施监督。企业经营方面的重大问题、热点难点问题、大额资金的运用，都要采取一定的形式公开，提高资本运营的透明度。
3.建立与生产经营相适应的监督制度。健全多元化经营企业集体决策的制度，职工关注的难点、热点问题，都必须集体讨论决策。生产经营中的物资采购、产品销售、广告投入、工程承发包、技术改造、经济合同的签订，都必须建立由主管领导、经办人和财务共同参与的管理小组，对管钱、管物、管销售等重要经营环节建立交叉约束和定期轮换制度，完善监督机制。
(三)建立完善的人才管理机制
企业经营的成败、事业的兴衰，关键在于人。由于企业领导人的素质低下，知识的局限性以及不民主导致企业由旺走向衰败的事例不少，因此，选拔优秀的企业领导人，组建好的领导班子，往往是搞好企业的关键。在选聘企业领导时，一定要多方面的征求群众意见，特别是本企业职工的意见，要选择责任心强、有经营管理能力的优秀人才来管理企业的同时，在任期责任状中，要把国有资产保值条款作为主要内容。企业出售也好，实行股份制也好，都要首先考虑到国有资产的保值或增值问题。
(四)明晰产权，形成多元化经营企业国有资产的经营体系
传统的国有产权制度的主要弊端是产权边界模糊，主体虚置，从而导致了国有产权的不可交易性，企业资本结构不合理，企业行为短期化和低效化。国有资产管理体制改革的目标是使国有企业做到产权明晰，责权利明确，建立有效的激励机制和约束机制，进行企业制度的创新，把所有权和法人财产权分离，使产权能够流动，实现国有资本在市场的公平竞争中保值增值。
1.明确国有资产所有权归属，对有争议的资产，应由国有资产管理部门确定。多元化经营企业的国有资产管理机构，应负责清理企业之间相互占用的国有资产，明确产权归属。对多元化经营企业占用运输业的资产，该划拨的划拨，其余占用资产要明确与运输业的投资和被投资关系。清理集体所有制、其他股份制企业与多元化经营企业相互占用的资产，明确国有资产管理主体的责任。铁路分局与多元化经营企业形成以资产为纽带的产权关系，以科学划分职能和明确权责为主要内容，以企业集团和控股公司为国有资产的运营机构，对子公司的国有资产行使出资人权力。
2.资产重组、企业改制必须规范守法。目前实行“三分开”进行的结构调整、企业重组，要严格纪律，严禁转移、变卖、私分企业资产；严禁将企业资产转移到个人名下或个人股份制企业；严禁在清产核资中弄虚作假、涂改、销毁帐目；企业改制，不得以种种理由将效益好的企业转变为内部职工控股的股份合作制企业。新组建的股份制企业，必须严格按《公司法》办理，出资人的股份必须到位，不得与原企业经营同一项目，原企业的法人代表不得兼任股份制企业的法人代表，不得兼职取酬。
(五)科学考评，形成有利于国有资产保值增值的激励机制
对经营管理者进行科学的考评，是实现国有资产保值增值的有效激励和监督手段，国有企业要认真研究，建立科学的考评体系。
1.完善经营管理者的考核。根据企业特点实行分类考核，主要考核企业资产的保值增值、执行财经纪律、企业制度建设、规范经营的情况，把自评与全面考核相结合。改革分配制度，试行年薪制，管理者的收入与国有净资产的增值及企业经济效益挂钩，贡献与报酬一致，解决干好干坏一个样的问题，促使收入合理、规范、公开。
2.建立决策失误追究制度。对擅自决策出现重大人为失误，造成国有资产流失的，应当给予相应的行政处分和经济处罚。在处理国有资产流失问题中，要注意区别两个界限：区别资本运营与资产流失的界限，把结构调整、资产重组和改革发展必须付出的成本，与企业改组和改制中私分、侵吞、转移国有资产流失的界限，把因政策、历史原因及经营风险因素带
来的损失，与盲目投资、管理混乱造成国有资产流失相区别。形成既严格管理、严格监督，又宽松和谐、健康有序的经营环境，促使国有资产保值增值。
(六)加强国有资产评估机构自身建设，提高其专业素质和执业水平
国有资产评估公司自身的水平直接影响到资产评估结果的合理性和科学性，因此，加强对国有资产评估公司的监督管理，促使其改善自身建设，显的尤为重要。
1.资产评估机构必须拥有一支由工程技术、营销、财务会计、法律和经济管理等方面人才组成的专家队伍。评估队伍应该有丰富的专业知识和工作经验，有良好的职业道德。在执业过程中，评估机构必须依法行事，严格遵循独立、科学、客观、公正的原则，运用科学的评估方法，对被评估资产价值做出客观、公正的评价，为防止国有资产在出售改制、兼并联合时的流失把好关。
2.政府应加强对资产评估机构的管理。目前，评估机构竞争日益激烈，有些评估机构采取种种不正当竞争手段招揽业务，如有的采取非正常压价，有的承诺满足客户的不正当要求等等，影响了资产评估结果的公平性。各级资产评估行政管理部门应严格加强对资产评估机构的管理监督，尤其是对评估机构的执业能力、执业道德方面严格审查。对违犯国家法律、法规，违反行业准则的资产评估机构，要坚决吊销其资产评估资格证书；对执业能力差，在评估工作中违反职业道德，给国家造成损失的责任人，应依法处罚。
3.切实做好资产评估及确认工作。国有资产进行拍卖、出售、联营、兼并、租赁以及与外商合资合作、实行股份制改造时，只要是涉及产权变动时，要以国有资产管理部门确认的资产评估价值为依据。政府有关部门应加强对国有资产产权交易行为的监督，尤其对不同所有制主体之间的联营要严格审查，确保各投资主体的出资价客观、公正、公平、合理。
(七)加强对无形资产的管理
在国有企业改革和交易过程中，我们还要防止国有无形资产的流失。无形资产不具有实物形态，因此极易被人们忽视。无形资产主要包括商标、技术、营销网络以及人力资本、知识资本。无形资产的未来收益、经济寿命、资本化率也较难确定，同时无形资产给企业带来的超额利润也具有不稳定性，就造成一些国有企业在资产置换、重组时，利用无形资产的计价做文章，操纵评估价值，造成国有无形资产的流失。目前，很多企业无形资产接近甚至超过其资产总额，如美国可口可乐公司无形资产价值相当于该公司资产总额的90％。因此，加强国有企业无形资产管理，避免无形资产流失，增强国有企业获取超额收益的能力，已经成为一个重要的课题。
1.要加强宣传，提高对无形资产重要性的认识。借助各种媒体，详细介绍有关无形资产的知识，让大家懂得无形资产虽然没有实物形态，却能够给企业带来超额利润，是企业的宝贵财富，使社会形成保护和管好无形资产的共识。
2.要普及法律知识，增强法律意识，懂得哪些是受法律保护的无形资产，哪些行为属于侵权行为。在国家已经建立法律法规的前提下，还要加强法律知识的宣传力度，争取做到人人知法，尽量减少在无知的情况下去触犯法律。
3.要严格执法，严厉打击侵权行为。国有资产所有者对经营者的业绩考核体系不完善，没有无形资产的指标和奖惩制度，使企业无形资产的保值增值处于失控状态，而且在执法过程中容易产生执法不严和侵权行为，因此，一方面要建立健全考核体系和法律法规体系，另一方面还要加强执法的严格性和严肃性。
4.尽快出台《无形资产流失责任处罚条例》，完善对无形资产的法律保护。由于相关法律法规存在缺陷，缺乏一套切实可行的无形资产评估标准和程序，缺乏有效的行为监督和约束机制，对国有无形资产流失没有惩罚的准绳，因此，国家有关部门尽快出台一套保护无形资产的法律法规已经是一个迫不及待的问题。
公有制是我国的经济基础，而国有资产又是公有制的主体组成部分，因此，加强国有资产管理，防止国有资产流失，对巩固社会主义制度，建设有中国特色社会主义市场经济体制，都有至关重要的作用，我们必须慎重对待这一问题。
参考文献
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