46 国内外地震灾后重建经验与对策（上）* 沈彩文
石荣珺
周法献
陈 永
宋朝彝
我国是一个多地震国家，地震面积广、震源浅、频度高、强度大，震区范围内的建筑物和工程设施大多抗震能力较低，震害严重。如1976年唐山地震，2008年汶川地震等。 为了更好更快地进行四川震后重建，也为了我国今后防灾减灾的长远需要，对国内外有代表性的地震案例进行了全面收集，对国内外防灾减灾与震后重建的经验和教训加以系统研究，并在此基础上提出一些具有针对性的对策建议是十分必要的。 1 抗震减灾与灾后重建的一般经验
1.1 坚持不懈的防震减灾意识是减轻震害的首要条件
无数次地震震害表明，防震减灾意识的强弱对震害程度具有决定性影响。防震减灾意识强，抗御地震灾害的能力强，灾害损失就可能较小，反之则震灾必然加重。对此不乏正面和反面的案例。
1994年美国洛衫矶6.8级地震震害是比较典型的正面案例。洛衫矶市自1971年圣费尔南多地震后全面改善了建筑物的抗震设计，进行抗震加固，特别是对医院建筑和设备做出了严格的规定，对2523座公路桥进行了普查，其中716座需要加固，从而实施了庞大的加固计划。1980年批准“场地法”，保证合理选择建筑物场地。从1980年9月开始开展“城市地震加固”活动，提高公众对地震的忧患意识。因此，在1994年发生被认为是该地区历史上有数几次的大地震时，建筑物震害较轻，死亡人数为62人。 1988年原苏联亚美尼亚地震震害是一个反面的案例。1988年12月亚美尼亚地区6.9级地震，地震发生4分钟后又发生5.8级余震。结果位于震中的斯皮塔克镇完全夷平；离震中48公里的列宁纳坎市4/5建筑物被摧毁；基洛瓦坎市几乎每个建筑物都倒塌了。人员死亡2.4万人。原因就是防震意识淡薄。主要表现在几个方面：（1）防震意识懈怠。（2）建筑物的抗震设计烈度一律减到VII度以下，降低了抵御地震的能力。（3）建筑施工质量低劣，偷工减料严重。（4）缺乏有关抗震的宣传和教育，致使大震面前人们惊慌失措。通过两个典型案例不难看出，有无抗震减灾意识，结果大不一样。
1.2 建立相关法律体系是顺利开展抗震救灾与灾后重建的重要保证
各国对建立相关法律体系都十分重视，特别是美国和日本都建立了比较完善的法律体系。 早在1974年美国就颁布实施了《灾害救济法》，1977年，美国通过了第一部单独的地震法规《地震灾害减轻法》，1999年，美国制定了针对城市救援行动的《美国联邦政府应急反应计划》。连同1987年通过的《联邦政府对灾害性地震的反应计划》、1990年通过的《国家减轻地震灾害法》和《联邦和联邦资助或管理的新建筑物的地震安全》实施令，共同形成了较为完善的减轻地震灾害法律法规体系。此外，在美国地震最活跃的加利福尼亚州，1972年还颁布了《活断层法》，对活断层的不同类别作了规定，同时对危险范围内的住房开发计划做出了限制性规定。
日本的地震法律体系比较完备。日本与地震相关的法律体系包括基本法和一般法两种，涵盖了灾害预防、灾害应急对策及灾后恢复等领域，将抗震防灾和灾后重建过程全部纳入法制轨道。此外，在实施过程中对各项法律不断进行修订和完善。
1.3 建立完善的防震减灾体制机制是降低灾害损失的重要一环 从抗震救灾机制上来看，美国设有直接向总统负责的联邦紧急事务管理局，负责联邦政府对地震等巨灾的预防、监测、响应、救援和恢复重建工作，涵盖了灾害发生的各个阶段，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救济救难组织等单位为一体的指挥、调度体系，遇有地震等灾害即可迅速动员一切资源，最大限度地减轻地震等巨灾损失。
美国的主要抗震思路是“防”，并不断完善以工程抗震—防震减灾科学研究—地震监测—提高社会防震减灾意识四位一体的防震减灾体系。首先，是加强抗震设防。1906年旧金山地震后，政府及时组织专家起草了《城市住宅建筑及其附属设施建设指南》，要求发生类似旧金山地震时，大部分房屋不倒；震级比旧金山地震小时，遭到破坏的房屋可以维修，以人员死伤人数为准来判定建筑方的责任。此后，这些要求逐渐纳入不同时期的建筑抗震设计规范。1952年后加州相继发生数次地震，此后对建筑抗震设计规范进行了修订。1971年圣弗尔南多地震后，又出台了建筑和生命线设施的抗震建筑规范，加强对建（构）筑物的抗震设防。其次，1992～1995年美国政府提出了公共基础设施创新计划，公共基础设施防震减灾研究是其中最为重要的内容。2004年美国又制定了《公共基础设施工程研究联邦任务》，增加投入，加强防震减灾科学研究工作。第三是对在校学生加强抗震减灾意识教育。第四是建立国家地震监测系统。
日本防震抗灾和重建体制机制是比较完备的。主要表现在以下几个方面：
（1）建立防震抗灾和重建的责任体制。日本建立了中央防灾会议，内阁总理大臣牵头，由内阁大臣（7名左右）、公营机构代表（4名）和相关专家（4名）组成，其职责为规划基本灾害的预防、重要信息的发布以及相关活动的组织与协调；第二是指定相关责任政府机构；第三是指定地方行政机构；第四是指定公共机构，如国家级研究院所、高速公路公司、机场有限公司、铁路公司、电力与通讯公司等。
（2）建立防震减灾计划体系。根据《防灾对策基本法》规定，中央防灾会议、指定公共机关和都道府县等都要分别编制防灾基本计划、防灾业务计划和地区防灾计划。从1996年起，根据《地震防灾对策特别措施法》要求，各都道府县知事要编制防灾紧急事业五年计划，到目前为止，已实施了两个五年计划（该计划的内容包括避难场所、避难道路、消防设施等28类设施的建设，以及国库的补助率等）。对南东海、南海和日本海沟、千岛海沟周围的海沟地区，还要特别针对该地区的情况编制各级的相应计划，在各层次落实防震减灾的重大措施。
（3）编制灾后恢复与重建实施手册。该手册由日本内阁府根据相关法规组织编制，其中给出了灾害发生后时间系列应对措施（涵盖紧急应对期、紧急恢复期以及恢复重建期的各项措施），以及重建条件建设和不同领域重建对策两个方面的主要内容和要求。 1.4 多元化资金筹措是灾后重建的基础
抗震救灾和灾后重建是一个庞大的系统工程，充足的资金是恢复重建的基础。曾担任美国2005年卡特里娜飓风灾后重建专家及新奥尔良重建办公室执行主任的爱德华?布莱克利教授认为，灾后重建计划最重要的部分之一就是资金来源计划。从各国经验看，赈灾资金的筹措不外三条渠道，即政府财政渠道，金融信贷渠道和社会捐赠渠道。 1.4.1 政府财政投入
从国外经验看，无论是应急救灾还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征，使政府财政投入成为应对自然灾害最直接有效的资金筹措渠道。美国联邦政府承担救灾及灾后重建的主要财政责任，日本政府按照《特大灾害特别财政援助相关法》、《公共土木设施灾后修复建设费国库负担法》等法律规定，积极承担政府的责任和义务。 1.4.2 发挥保险业的作用
美国加利福尼亚州是历史上地震频繁的地区，上世纪80年代，加州政府曾通过立法，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险。为了更好地应对地震带来的风险和损失，加州州议会于1996年审核通过成立了一个地震保险商业机构—加州地震局，该机构由17家私人保险公司联合出资设立，委托政府代表公众进行管理，管理委员会的11位成员来自政府部门和入资保险企业代表。
日本1966年颁布了《地震保险法》，经多次修订逐步完善。阪神地震后两个月，日本保险公司就完成受害投保人的赔偿金额核算与支付工作，共赔偿6万余件，支付赔偿金额约790亿日元，为地震灾后重建提供了有力支持。
1.4.3 金融机构承担应有责任
1995年阪神地震后，金融机构出台了一系列救助政策，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息、延长贷款时限等。据统计，截止到1996年7月，日本各金融机构对总额达2750亿日元贷款实行了各类援助政策，有效减少了灾民的损失和压力。震后，有银行贷款的灾区，继续偿还的比例达38%，扩大了银行恢复重建的贷款空间。 1.4.4 吸引社会资金
以日本为例，神户市政府在震后建立了重建基金，大力吸引社会资本投入恢复重建。重建基金分为两类，一类是基本基金，主要由政府投入；一类是投资基金主要由社会投资。 此外，争取国内民众支持和国际援助也是值得重视的渠道。
1.5 提高社会与社区自救互救能力是重要的震害预防对策 日本全国经过多次地震的教训，对地震时的自救互救有了深刻的认识，并采取了一系列措施。日本各级政府通过法规、规划和政策，明确规定了市民防灾组织、市民家庭以及相关事业单位的具体责任，加强地区、社区和单位的防灾对策和危机管理功能。
美国多年来始终重视对公众及在校学生进行地震知识教育，提高地震灾害中自我保护的能力。例如加州的中小学在每个学期开始时都要求学生准备一个地震应急包交给学校统一保管，包内有必要的药品、干粮及与家长及外地亲属的联系方式等，以备万一。此外，美国国家级地震学术机构在接受国家科研资金时，同时也会被要求积极参与儿童的地震科普教育。这些机构的地震专家每隔一段时间就会编写地震知识小册子，免费发放到小学校。美国小学都安排有如何应付紧急情况的课程，其中就包括在地震中如何逃生的内容。 1.6 心理干预是灾后重建不可忽视的一项内容
极端的恐惧或孤独可以引发精神疾病甚至死亡，有效的心理干预在重大地震灾后救助中非常重要。美国的研究人员发现，那些经历了1994年洛杉矶地震的儿童，在灾难后的几个月内经常画一些消极形象的图画，比如蛇、鲨鱼、枪等。即便在经过心理治疗之后，儿童依旧表现出希望继续获得支持的需要。日本阪神地震后，从物质上和精神上双重地摧毁了神户和大阪之间的城区。经过10年的努力，房屋、道路等硬件设施的重建工作基本完成，但人们心灵的复原还远远没有完成。“孤独死”成了劫后余生者的最大问题。日本政府对灾民心理重建的经验表明：心理重建不是一个短期性的问题，要形成一个常态化机制；同时，对重点人群，如妇女和儿童的心理问题尤其要抓紧。
2 工程建设领域抗震减灾与灾后重建的主要经验 2.1 研究分析建筑物震害状况，有效提高其抗震能力 2.1.1 不同类型建筑物和结构的震害
从国内外建筑物和结构震害状况来看，可以大致归纳出以下几点值得特别重视：
（1）未经正规设计和抗震设防的简陋老旧的土、石、木结构及砌体建筑物破坏严重。美国、日本、我国台湾与大陆的地震震害状况都证明，这类建筑物破坏严重。在5·12汶川地震中，无抗震措施的砌体结构的震害基本上是唐山地震的再现，由于承重墙剪切裂缝的扩大造成房屋破坏、倒塌。
（2）擅自降低设防标准和偷工减料的现代钢筋混凝土建筑物破坏严重。亚美尼亚鉴于城市住宅严重短缺，为节省投资，在20世纪70年代初期对大量新建的多层建筑降低抗震设计标准，将设计烈度一律减到VII度以下，降低了抵御地震的能力，同时又取消了原规范中限制5层以上建筑物的规定，把层数限制改为9层。恰恰是这些建筑物在地震中直落倒塌，造成了人员的大量伤亡。
施工偷工减料也是建筑物震害的重要原因之一。在亚美尼亚、台湾等地方，受地震严重破坏的一些工程均存在所用材料低劣，混凝土强度不足，配筋不足等问题，以致造成建筑物倒塌。 （3）钢筋混凝土结构建筑物的主要震害特征：
①底层为空旷结构的建筑物由于底层薄弱层破坏严重甚至引起倒塌。这些建筑物底层为商店、停车场等大开间（柱网），上面是住宅、写字间等小开间（柱网），头重脚轻，上刚下柔，地震时极易遭破坏。日本阪神地震中，在被调查的34栋倒塌和严重破坏的钢筋混凝土建筑物中，有30栋是底层破坏，而其中23栋是底层空旷建筑。台湾当地传统的带有骑楼的建筑，在骑楼前部仅有两根柱子（砖或混凝土柱）支撑，正门做店面大开洞加铁门或玻璃橱窗，在“九二一”地震中柱子折断、骑楼倒塌带动主体结构前倾层层跌落。南投县中寮乡和中兴村、台中县雾峰乡等地许多沿街建筑均遭此类破坏。这也是我国5.12汶川地震中框架破坏数量较多的一种形式。
②中间层崩塌直致建筑物倒塌。中间层崩塌比较少见，但在1985年墨西哥地震、日本阪神地震和台湾“九二一”地震中，均出现了这类震害。据日本分析，造成这种震害的主要原因是：
a 建筑突然收进，即大底盘建筑的底层强度和刚度相对上部较大，破坏集中在大底盘上的第一层。
b 沿高度方向结构刚度发生突变，例如不贯通剪力墙的顶部，柱断面的改变处，或者SRC结构和RC结构的转换层。 c 建筑结构由于地基的共振，中高层建筑的基本周期与地震场地卓越周期相近造成两者的共振，从而导致破坏。
d P-Δ效应。在产生较大侧向位移的情况下，受上层轴力的作用，在柱上产生P-Δ效应，加剧了柱的破坏。
e 强梁弱柱的设计，使柱先于梁屈服而破坏。
③结构布置不合理造成破坏。神户国际会馆是一个钢筋混凝土结构建筑，上面三层偏心地布置在主楼短轴方向的一侧，由于布置不合理，地震时因上面三层的激烈振动造成第6层坍塌。台湾彰化县员村镇富贵名门大楼为16层钢筋混凝土结构，平面为碟形，下部为车库，呈不对称平面布置，地震时扭转效应严重，导致五层以下塌平，五层以上重叠呈阶梯形塌落。 （4）钢框架结构
美国北岭中有100多幢钢框架结构出现破坏现象。日本于1975～1979年间芦屋市海滨城建造了52栋14～29层巨型钢框架结构高层住宅，在阪神地震中部分建筑物结构遭到不同程度的破坏。
钢结构的破坏主要有：梁柱节点破坏、钢柱脆断和柱脚的破坏。
（5）钢骨钢筋混凝土（劲性混凝土）结构 日本阪神地震中，旧式钢骨钢筋混凝土结构主要以一般的角钢焊接成格栅式柱，外绑扎钢筋并浇注混凝土柱，显然它的变形能力差。而利用近代生产的宽翼缘H型钢作为骨架形成的钢骨钢筋混凝土结构，具有很强的变形能力，在阪神地震中未见破坏的实例。 2.1.2 提高建筑物抗震能力的技术措施
（1）建筑物平面力求规则，避免L、N、П、细长条形、弧形等平面；平面刚度分布尽量均衡，避免在地震力作用下产生扭转效应。
（2）建筑物立面布置力求规则，避免竖向刚度突变，造成薄弱层。
（3）对钢筋混凝土框架柱节点的设计，要科学合理地配置箍筋，要避免造成“强梁弱柱”状况，填充墙要与框架合理连接；合理设计填充墙，避免产生“短柱效应”。 （4）对高层建筑物在地震中与场地产生共振问题，还需进行深入研究。 （5）我国对多层砖混住宅建筑的一整套综合抗震措施是行之有效的。 （6）全方位控制施工质量。
2.2 研究分析生命线系统的震害特征，有效提高其抗震能力 2.2.1 生命线系统的震害特征
（1）高架公路的破坏。美国尼米兹高架公路的震害最为典型。据纽约媒体报道，1989年在地震中的死亡者，绝大多数在公路上丧生。到1989年10月23日的统计，这次地震使近300人死亡，其中约260人死于“尼米兹高速公路”的880号州际公路，而房屋倒塌只造成三四十人死亡。这条公路于1957年建成，是美国首先采用高架交叉及分上下层行驶的公路之一。地震正好发生在下午5点交通高峰时刻。地震震塌了双层高架公路的上层的一段，随后像多米诺骨牌一样，公路一段一段相继下沉。在公路上层3条车道上高速北行的约200辆汽车和在公路下层南行的汽车，几乎全部被摧毁。据分析，破坏的主要原因是支撑柱的剪力破坏，桥台连接铰错断，以至桥台塌落。 （2）桥梁的破坏。“九二一”台湾大地震中，台中及南投等中部县市，接近车龙埔断层及震中附近的铁路、公路桥梁均遭受重大损害，轻度受损者道路下陷、桥柱龟裂，中度受损者桥墩倾斜、大梁位移，重度受损者桥墩断裂、桥梁崩塌。据台湾财团法人中华顾问工程公司等相关部门的勘查，共勘查桥梁981座，其中有786座没受损，占80.12%，有169座轻度与中度受损，占17.23%，有26座重度受损，占2.65%。桥梁损坏，除地表错动和设防烈度低于实际烈度外，还存在以下因素：
①桥与斜桥动力效应。曲桥与斜桥属不规则桥梁，动力行为复杂，具有平面不对称的特性，遭遇地震时，很容易产生扭转振动，引致桥墩发生剪力破坏，其振幅也常超出预期，因此容易形成落桥。
②桥台的邻跨效应。此次地震中许多桥梁于桥台相邻跨度处产生严重损坏，此除断层通过有关外，另由于桥台背后承受土压，在地震时也容易产生位移与倾斜，桥台支承能力一旦改变，其邻跨桥墩将受到比预期更大的地震力而遭致损坏。
③梁端防落长度不足以及欠缺防止落桥措施。桥梁遇地震时，若上、下部结构产生超出支承所能的相对位移时，将使支承遭致破坏。此时若梁端防落长度不足或欠缺适宜的防止落桥装置，会产生落桥。台湾地震中，部分桥梁因欠缺防止落桥装置而遭致落桥损坏。
④桥墩箍筋问题。RC桥墩箍筋除了提供桥墩剪力强度之外，对于主筋与柱心混凝土更提供围护的功能，可增大桥墩的承载能力，提升桥墩韧性。台湾地震桥梁震害显示，受损桥墩普遍存在箍筋尺寸不足，间距过大及锚固弯钩配设不当等现象。 ⑤结构系统赘余度低，耐震性能不佳。台湾地震中大多数遭受严重损害的桥梁均属于简支梁构造，且下部结构大多为单柱式悬臂桥墩，由于其结构赘余度低，在地震作用时，易局部受损而导致全桥产生崩塌。此外，上部结构采用静定的简支构造也容易发生落桥。
（3）煤气管网。从美国1933年长岛地震、1952年和1954年克恩县地震、1971年圣弗尔南多地震和1994年北岭地震来看，煤气管网震害主要表现如下： ①在出现永久性地面位移的地段，管道破裂。
②地下钢管在焊接接口附近破坏或接口本身断裂。
③1954年前的氧乙炔焊接管道和无屏蔽电弧焊管道对地震敏感，质量较好的现代电弧焊焊接管道表现较好。
④地上管道混凝土支架损坏或破坏，导致管道滑落。
（4）供水管网。从日本阪神地震看，给水管道的破坏有以下的特点： ①管道接口是管道抗震的关键。除焊接接头钢管为连续式管道外，其它材质管道均为承插式接口、机械式接口的分节式管道。这类管道接口允许变形量小，因此容易出现拉开式脱落现象。但是，S型和SII型抗震接口的管道未发现损坏，表现较好（见图3-1）。
②小口径管刚度相对较小，易受破坏。根据阪神水道企业团的统计，Φ500mm以下的管道其震害率为2.2处/km，而Φ1000～1500mm的管道其震害率为0.4处/km。芦屋市管道破坏集中在小口径管，Φ150mm管道的震害率为2.8处/km，Φ700mm管道的震害率为0.25处/km。管径小，细长比大，刚度相对小，容易受损坏，这个现象和我国海城地震、唐山地震时管道口径大小的破坏规律是一致的。 ③不同材质管道的表现不同。管道的材质强度和韧性十分重要，球墨铸铁管在阪神地震时经受住了考验，其震害率较低，石棉水泥管为脆性管，很难抵抗地震力的冲击，铸铁管比球铁管强度低，受损的也较多。阪神水道企业团使用过一定数量的钢筋混凝土管，其破裂和漏水的不少，钢筋混凝土管如不施加预应力，是难以抗震的。
（5）地下结构物。总体来看，地下结构物的破坏不如地面建筑物严重，但个别地下结构物仍然受到一定程度的破坏。
①地铁车站。在阪神地震中，地铁车站的破坏主要集中表现在东西线的大开车站。这是一座两层的地下钢筋混凝土结构，破坏主要发生在中柱上。
②地下多用途管线隧道。阪神地震之后，日本学者对位于神户市新港区的地下多用途隧道第二号管道进行了调查。管道长约1km，共有五种管道(分别为燃气、电话、电缆、水、电及OMP)共用一个隧道。覆盖层厚2～3m，隧道穿过的土层分别由冲积砂、砂土、淤泥和砂砾层组成。调查表明，混凝土箱形隧道本身没有发现明显的破坏现象，但在入口附近，支撑电缆的绝缘架脱开，管道里进水，水深达10～20cm，积水长度达150m左右。这显然是从箱形管道接头的开裂处流入的。与周围地面建筑物所受的严重破坏相比，地下多用途隧道受破坏程度要轻些。
③地下商业街。神户市三宫站附近有1900平方米的地下商业街，于1965年建成，地下一层分为几个部分，分别为精品店、日用百货、情侣屋以及美食广场，地下二层及三层分别为仓库和设备间。据商业街管理者介绍，除了地面隆起数厘米、酒柜玻璃破碎、墙壁和地面有瓷砖剥落外，其他未见有大的破坏。分析认为初始设计时地下商业街的水平地震强度为0.1，且所有的柱子均采用内填混凝土的钢管柱（直径60cm），商业街结构区左边宽度扩大，两部分之间有一竖直分割墙，它起到了抗震墙的作用。但距离地下商业街不远处的地面结构却遭受非常严重的破坏，充分说明地下结构抗震性能较强的优越性。 2.2.2 生命线系统灾后恢复重建原则
（1）要重视抓紧电力和交通系统的恢复重建。这对其他生命线系统的恢复重建乃至整个重建都是十分重要的。研究表明，各类生命线之间影响度序一般为电力系统、交通系统、通信系统、给水系统、排水系统和燃气系统。
（2）对生命线设施破坏情况进行认真的评估，并根据抗震设防烈度确定需要修复加固的工程结构和设施。
（3）对重要生命线系统需进行网络层次的抗震性能评价，确保生命线系统在网络层次的抗震能力。
2.3 保障交通生命线是提高城市抗击地震灾害能力的重要内容
根据国内外城市在地震灾害中的财产损失分析，在地震灾害来袭时，城市交通系统的损失会占地震灾害直接财产损失的1/4左右。其中，城市的桥梁、隧道、有轨交通等设施会受到严重破坏，而且很难在短时间内快速修复并在后续救援与疏散工作中发挥作用；地面道路系统也会有不同程度破坏和堵塞，只有一部分道路得以保存并承担后续的救援和疏散任务；水路交通受损最小，但桥梁遭破坏会成为水路运输的障碍。1995年1月日本阪神地震造成大阪、神户之间高速公路10处断裂、8处崩落，粗大的水泥柱子从根折断，将500多米路面掀在一旁；新干线铁轨变形，10辆列车滑出轨道；几十座桥梁损毁；地铁系统遭受严重破坏。美国1994年洛衫矶大地震时，复杂的公路网遭到前所未有的破坏。震后至少有12条公路关闭，有三条公路长期中断。我国四川汶川地震交通设施损坏严重，损失巨大。震害导致四川、甘肃、陕西三省规划区内的9条高速公路约102公里路段，27条国省干线公路约2611公里路段和31412公里农村公路的路面、桥梁、隧道防护安保工程遭到不同程度破坏，其中高速公路和国省干线公路受损桥梁1109座共8.2万延米，隧道52座，共4.7万延米。交通生命线的破坏给抗震救灾和灾后重建带来极大的困难。
因此，每次大地震后，公路抗震设计规范一般都会进行补充和修订。如美国AASHTO规范、Caitrans准则、日本规范等，在抗震设防水准、地震作用、地震反应计算分析方法、延性设计和抗震设计方法等方面不断进行补充并相互借鉴。
美国还提出城市道路网的规划应根据城市的地理条件及城市规模，设有足够数量的对外出口，市区道路要确保与重要交通枢纽（机场、车站、港口、码头）的连接。日本神户市重建规划将港口建设和交通网络建设和修复列为振兴“都市活力”中除产业振兴之外的主要内容，形成海、港、空相结合的交通网络和防灾中枢据点。
2.4 提高震后消防供水系统的可靠性是减轻次生火灾的重要措施
美国深受次生火灾之害，因此十分重视提高震后供水系统的可靠性。美国旧金山的震后供水保障系统是典型案例，它包括：辅助供水系统和移动供水系统，这两个系统都是与市政供水系统平行的独立系统。
（1）辅助供水系统（AWSS）。它始建于1906年地震之后，主要分布在市区的东北隅。这个系统通过特殊的管道系统向沿街的消防栓供水，其地下管线总长度将近201km，管径250～787mm。其中将近161km的管线是铸铁管，其余部分是近年来增加的延性较好的钢管。设置这套系统的目的是在市政供水系统之外，提供一个并行的供水系统，以增加城市消防供水的可靠性，该系统由旧金山市消防局直接经营。在1989年洛马普里埃塔地震中，这套系统的供水管线与下水道管线发生碰撞，并引起供水管线的断裂，未能发挥应有的功能。 （2）移动供水系统（PWSS）。为延伸辅助供水系统的功能范围，近年来，美国旧金山市消防局又发展了移动供水系统。该系统的主要设备有：运载车（能够运送总长达1525m、直径为127mm的大直径水管的卡车，设有水流水压监控器）；水管防压板（能够保障在水管工作时允许车辆从水管的上面通过）；Y形管插头（能够使水从标准的消防水管中流向大直径的管道）；减压阀；移动式消防栓（能够保障水从大直径管道中输出）。运载车运送大直径的水管、移动消防栓、减压阀和其它一些配件。每一辆运载车能装载大约1.6km长的管线，并且能在大约20分钟内将这些管道连接完毕。在管线的适当地方设置移动消防栓，以提供沿管道的消防供水，相当于又提供了一个可靠的地上供水管网。在洛马普里埃塔地震中，移动供水系统在控制次生灾害中发挥了重要的作用。
此外，旧金山市还有151个地下水池，主要分布在市区的东北隅。这些混凝土结构的水池，通常可向消防局的标准泵连续供水1小时。这些地下水池都设在街角处，并设有出入孔。它们具有很高的可靠性，而维修费用又很低。这些水池独立于任何管线系统，平时由消防局从消防栓内通过水管向它们充水。当供水主干管破坏时，则可以向外抽水。1986年旧金山市在城市的外围又增设这样的水池95个。
日本在总结阪神大地震经验教训时特别指出，要建设抗震能力强的防火水窖和大容量输水管。根据规划，要建设250多个存水100吨的水窖和通过市中心的输水管，作为震后火灾的消防供水。
2.5 将灾后重建作为实施可持续发展理念的良好契机
日本在阪神地震后的重建过程中，将创建环境友好的、可持续发展的城市列为重建的基本任务之一，并认真抓了以下几方面的工作： 灾后复兴与循环型社会同步建设。兵库县政府制定了阪神淡路大地震复兴计划—“兵库不死鸟计划”，它以保护生态环境、促进资源循环利用、构建人与自然和谐共生的可持续发展社会为主要内容，实施了“创造性复兴”战略。计划用3年时间将灾民住房、基础设施及产业“紧急恢复”到震前水平；用5年时间创造具有特色的产业和就业机会，建设资源共享、共同生活、具有活力的社区，实现人与环境共生的可持续发展；最后3年巩固成果，面向未来，对灾后重建工作进行评价和改进。目前，兵库县已走在日本循环型社会建设的前列。 促进废物的循环利用。制订了震灾废弃物妥善处理与资源化计划，将“减量化、再使用、资源化”的循环经济理念，体现在灾后大量废弃物紧急处理、建筑物大规模解体和恢复、基础设施全面重建、产业创造性复兴的全过程。灾后近2000万吨地震废弃物得到有效利用，其中瓦砾等不易回收的废弃物资源化率达到51%。2006年日本建筑废弃物循环利用率已高达95%。
推动建筑节能。兵库县实施复兴计划的第3年，共建造了16.9万户安全、舒适的住宅。普遍使用抗震防灾的再生建材、轻型建材；采用隔热、防水、防止太阳辐射的屋顶及墙体涂料；使用节能灯，实施楼宇自控节能；实施公共建筑清洁能源示范工程；建设充分利用可再生能源的超低能耗建筑；将传统节能技术与独具风格的民族建筑相融合。
调整产业结构，减少对外部资源的依赖。兵库县震前是一个以化工、制造、钢铁、橡胶等高能耗传统产业为主的地区。他们利用震后重建的机会，大力调整产业结构，转向以服务、电子、环保、医疗器械、食品加工等为主的低能耗、高科技产业，为灾民提供了更多的就业机会，减少了对外部资源的依赖。
2.6 充分利用城市开敞空间作为人员避难的重要场所
阪神地震后，日本对城市开敞空间的利用状况进行了全面的调查，所谓城市开敞空间，主要包括城市公园、其它公共开敞空间和步行空间。
日本的调查结果大致归纳如下：
（1）城市公园的利用率是很高的，发挥了良好的作用。据调查统计，在地震发生后，城市公园得到充分利用的占公园总数的22%；地震2～3周后占32%。如果包括调查中未能掌握的受灾之初临时使用的情况，公园的使用率还会更高。
（2）其他开敞空间，使用率也很高。据调查统计，其他开敞空间得到充分利用的共525处，占总数的42%，所占比例较高。其中以中小学校为主的教育设施内，不仅体育馆成为避难场所，户外的校园也成为救援物质的保管调配场所和供水据点。 （3）开敞空间的使用状况在震后初期和2～3周后是不同的。城市公园在震后初期主要是用作避难场所、家庭财产堆放场所，而经2～3周后，使用类型趋于多样化，为了救援和修复，会用于建设临时住宅。
以中小学校为主的教育设施，从受灾初作为避难场所到后来作为救援基地。
（4）公园中的水井和造景水体作为生活供水来源发挥了较好作用。但目前很多公园没有这样的水源。
今后要研究解决的问题有：
（1）提高开敞空间的绝对量。今后在安全城市的建设中提高开敞空间的绝对量是十分必要的，同时，还要重视城市范围内的建筑密度管理。
（2）形成开敞空间网络。以城市公园为主的各种开敞空间要根据其规模和所起作用的不同，合理使用各种开敞空间，并确保避难通道畅通。以适合于多种形式的城市公园为核心，有机地将其他的功能较限定的开敞空间联系起来，形成空间网络，同时以各种开敞空间的较限定的功能作用为前提，探讨各种开敞空间的多种组合。
（3）形成社区生活据点。要把小学校作为社区的据点设置，重新认识它的功能，同时将适合于多种使用形态的城市公园和小学进行统一安排建设，以求形成非常时期可以使用的日常社区生活据点，这一点很重要。 （4）建设多样化的城市公园。阪神震灾是以建筑的倒塌破坏为主的，因此，以往设想的在防火方面不适宜的小规模的公园得到充分的利用，这是本次震灾的特征之一。尤其是居住区基本公园，在震灾之初以及灾后2～3周这两段时间里的使用基本是相同的，1000平方米以上的街区公园与邻里公园、地区公园受到同等程度的利用，小于1000平方米的街区公园在灾害发生之初也作为避难场所，在救助活动中发挥了作用。另一方面在灾后2～3周时地区公园和邻里公园与大于1000平方米的街区公园相比，作为避难、救援、恢复等的综合使用的比例较高，并逐步据点化，这种倾向以地区公园尤为显著。因此，可以认为，依据灾后的时间段（紧急阶段、应急阶段、恢复阶段、复兴阶段）和空间层次（街坊与若干个街坊组合而成的街区、邻里单位与小区、居住区、城市及区域），建设与各种功能相对应的城市公园是非常重要的。
（5）适应地区特性的公园配置。随着灾后时间的推移，要使公园适合于多样化的使用形态，首先是依据各种公园规模研究公园内应确保的自由广场的比例。 （下篇于18期刊载）
